內(nèi)部治理與履職激勵、監(jiān)察：人大常委會委員任職的規(guī)范“三題”*

(西南大學法學院，重慶 400716)

內(nèi)部治理與履職激勵、監(jiān)察：人大常委會委員任職的規(guī)范“三題”*

趙謙

(西南大學法學院，重慶 400716)

相對完備的人大常委會委員任職規(guī)范是實現(xiàn)常委會委員依法履職的制度保障。當前該類規(guī)范設定雖已初具規(guī)模，但碎片化明顯，有必要基于其實施規(guī)制的組織、保障、監(jiān)督這三個環(huán)節(jié)，展開全面性、完整性地規(guī)范分析。任職組織規(guī)范關(guān)涉人大組織機構(gòu)的內(nèi)部治理命題，是委員任職規(guī)范設定的終極目的，應確立常態(tài)化履職規(guī)范、輔助機構(gòu)功能化規(guī)范以及聯(lián)系代表實效化規(guī)范。任職保障規(guī)范關(guān)涉常委會委員的履職激勵命題，是委員任職規(guī)范設定的基本手段，應確立履職物質(zhì)條件充分化規(guī)范和履職培訓績效化規(guī)范。任職監(jiān)督規(guī)范關(guān)涉常委會委員的履職監(jiān)察命題，是委員任職規(guī)范設定的根本保障，應確立履職標準清晰化規(guī)范、履職信息公開規(guī)程化規(guī)范以及履職考核復合化規(guī)范。

人大常委會；委員；任職組織規(guī)范；任職保障規(guī)范；任職監(jiān)督規(guī)范

人大常委會委員任職規(guī)范，指為了推動人大自身的規(guī)范化建設，提升常委會委員的履職議事能力，所設定的規(guī)制常委會委員任職的組織、保障及監(jiān)督各個環(huán)節(jié)行為的相關(guān)法律規(guī)范。“高明倫請辭人大常委”、“無故缺席常委會罰款一千元”、“深圳試行人大部分常委專職”等事例的出現(xiàn)，*參見《高明倫請辭安徽省人大常委》，http://news.sina.com.cn/o/2005-01-22/05054910963s.shtml，2017年8月2日訪問；《如何“處罰”不履職的人大常委？》，http://www.people.com.cn/GB/14576/14528/3171491.html，2017年8月2日訪問；《深圳將試行人大部分常委專職制度》，http://npc.people.com.cn/GB/28320/80575/14695540.html，2017年8月2日訪問。皆在一定程度上顯現(xiàn)了當前人大常委會委員在任職過程中存在的履職積極性、履職保障和履職監(jiān)督等現(xiàn)實問題。

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在“完善立法體制”中規(guī)定：“增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例。”其在事實上強調(diào)了完善人大常委會委員任職規(guī)范，對于加強人大制度建設和完善立法體制的重要性與實踐意義。近年來，學界就人大常委會委員任職問題已經(jīng)展開了一些探索，大多數(shù)學者從“人大代表履職缺位”、“質(zhì)詢權(quán)行使無力”、“代表角色意識淡薄”、“建立代表專職制度”等人大代表任職問題的視角進行包括常委員委員在內(nèi)之附帶性研究，*參見王宜永：《基層人大代表履職現(xiàn)狀、問題原因及對策研究——以濟南市槐蔭區(qū)五里溝地區(qū)人大代表小組為例》，《人大研究》2010年第3期；楊成：《論人大代表的質(zhì)詢權(quán)及其有效行使》，《行政論壇》2011年第3期；何正付：《人大代表角色意識淡薄的政治文化解析》，《韶關(guān)學院學報》2013年第5期；參見趙九洲：《人大代表專職化芻議》，《黨政干部學刊》2014年第3期。也有部分學者從“推進委員專職化”、“加強委員立法作用”、“協(xié)調(diào)常委會機構(gòu)運作”等方面進行了針對委員任職具體面向問題的專門研究。*參見羅述勇：《按照憲法精神推進人大常委會委員專職化》，《人民之友》2012年第12期；黎曉武：《論加強全國人大常委會委員的立法作用》，《法律科學(西北政法學院學報)》1999年第2期；參見高根忠、王曉圓：《對恢復人大常委會委員制本來面目的思考》，《人大研究》2009年第11期。總體而言，相關(guān)研究較少立足于既有人大常委會委員任職規(guī)范，“通過對法律所預設的邏輯秩序的分析、解剖和研討，設法療治規(guī)范內(nèi)部的問題”之角度來進行系統(tǒng)詮釋。*參見謝暉：《論規(guī)范分析的三種實證方法》，《江海學刊》2008年第5期。

當前我國人大常委會委員任職規(guī)范設定已初具規(guī)模，但碎片化明顯。在現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》(以下簡稱：《憲法》)相關(guān)條款的原則性指引下，其他任職規(guī)范設定主要顯現(xiàn)于法律和地方性法規(guī)這兩個層面。相關(guān)法律是委員任職規(guī)范的基本載體，主要包括《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱：《選舉法》)、《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱：《代表法》)、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》(以下簡稱：《全國人大組織法》)、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱：《地方組織法》)。相關(guān)地方性法規(guī)是委員任職規(guī)范的補充載體，主要是各省級地方分別制定的《選舉法》和《代表法》的實施細則或?qū)嵤┺k法。

可以依循人大常委會委員任職規(guī)范實施規(guī)制的各個環(huán)節(jié)，將其界分為任職組織規(guī)范、任職保障規(guī)范和任職監(jiān)督規(guī)范。其中，任職組織規(guī)范關(guān)涉人大組織機構(gòu)的內(nèi)部治理命題，是委員任職規(guī)范設定的終極目的；任職保障規(guī)范關(guān)涉常委會委員的履職激勵命題，是委員任職規(guī)范設定的基本手段；任職監(jiān)督規(guī)范關(guān)涉常委會委員的履職監(jiān)察命題，是委員任職規(guī)范設定的根本保障。《憲法》相關(guān)條款主要就委員任職監(jiān)督規(guī)范作出了原則性規(guī)定。相關(guān)法律分別就委員任職組織事項作出了較為模糊的規(guī)定，就委員任職保障事項作出了相對概括的規(guī)定，就委員任職監(jiān)督事項作出了較為籠統(tǒng)的規(guī)定。相關(guān)地方性法規(guī)在大體重述法律位階相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，就委員任職保障、監(jiān)督事項展開了一些細化地方立法嘗試，但較為零散，在一定程度上弱化了其應有的試驗性與創(chuàng)制性。不妨對人大常委會委員任職規(guī)范展開“整全性”地“規(guī)范分析”，*參見王俊龍：《整全性：邏輯新論——以中西思想交叉結(jié)合的三條思路為線索》，《河南大學學報(社會科學版)》2011年第1期；謝暉：《論規(guī)范分析方法》，《中國法學》2009年第2期。厘清其于組織、保障及監(jiān)督這三個基本維度下存在的問題，并分別剖析相關(guān)法律規(guī)范可能的“療治”途徑。

一、“內(nèi)部治理命題”——實現(xiàn)委員任職組織規(guī)范的常態(tài)化、功能化與實效化

人大常委會委員任職組織規(guī)范，指就各級人大常委會委員履職方式以及委員與相關(guān)輔助機構(gòu)、委員與人大代表之間關(guān)系予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。完備的委員履職方式、系統(tǒng)的配套輔助機構(gòu)設置以及協(xié)調(diào)的任職合作體系構(gòu)建，皆是委員切實踐行相應職能的基本條件。該類規(guī)范作為委員任職規(guī)范設定的終極目的，關(guān)涉人大組織機構(gòu)的內(nèi)部治理命題。既有的相關(guān)規(guī)定難以為該環(huán)節(jié)實施規(guī)制提供清晰規(guī)范指引，存在一定的會議化、形式化與單向任務化問題，應具體從確立委員常態(tài)化履職規(guī)范、委員輔助機構(gòu)功能化規(guī)范以及委員聯(lián)系代表實效化規(guī)范這三個方面來探討可能的完善途徑。

(一)確立委員常態(tài)化履職規(guī)范以校正會議化履職

委員履職方式規(guī)范指的是就各級人大常委會委員履職所涉工作流程和組織載體予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。在當前委員兼職化制度理念的指引下，委員參會期間的履職方式規(guī)定較為詳細，但閉會期間的相關(guān)規(guī)定則較為模糊、空泛，呈現(xiàn)出較強的會議化特征，在一定程度上對委員常態(tài)化履職形成了掣肘。委員常態(tài)化履職規(guī)范指的是將各級人大常委會委員履職所涉工作流程和組織載體，導向日常化、固定化、制度化規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。唯有設定清晰化、標準化的委員工作流程和明確化的組織載體，方能便于委員在人大組織機構(gòu)工作體系下積極履行各項法定職責。

1.健全委員工作流程設置

委員工作流程指各級人大常委會委員履行各項法定職責所依循的具體工作環(huán)節(jié)與程序。相關(guān)規(guī)范性法律文件就委員在參會期間的法定職責履行程序作出了較為詳細的規(guī)定，但閉會期間職責行使所涉準備工作事項及具體環(huán)節(jié)則規(guī)定較為模糊。例如，《代表法》第7條規(guī)定：“代表在出席本級人民代表大會會議前，應當聽取人民群眾的意見和建議，為會議期間執(zhí)行代表職務做好準備。”包括委員在內(nèi)的代表在會議前該如何“聽取”，“準備”什么，皆缺乏較為明確的行為指引。再如，《代表法》第9條雖就代表的提案權(quán)行使作出了明確規(guī)定，但沒有涉及提案準備工作的相關(guān)專業(yè)知識培訓或行動指南事項，從而使得包括委員在內(nèi)的代表所提之應包括“案由、案據(jù)和方案”的議案，往往僅是無具體方案或規(guī)范性法律文件草案附件的動議或立法動議，難以被列入會議議程而流于形式。當前應統(tǒng)籌規(guī)劃委員履行各項法定職責的運作規(guī)程，并具體編制“委員工作手冊”，以列明委員履行各項法定職責的基本環(huán)節(jié)和操作程序，從而完善委員提案權(quán)、表決權(quán)及監(jiān)督權(quán)的運作規(guī)程。

其一，充實提案權(quán)運作規(guī)程。提案權(quán)運作規(guī)程主要包括積極聯(lián)系選民及代表以獲取社情民意、分析外聯(lián)信息以生成議案表達和參加人大會議以履行提案職責這三個基本環(huán)節(jié)。應在相關(guān)規(guī)范設定中具體明確委員外聯(lián)信息獲取與分析所涉聯(lián)系渠道、分析方式及保障措施，以充實該類運作規(guī)程。

其二，規(guī)范表決權(quán)運作規(guī)程。委員表決權(quán)客體事項主要涉及議案、人事任免案及其他重大事項。表決權(quán)運作規(guī)程主要包括深入調(diào)研待表決事項以確保決策準確性和參加人大會議以履行表決職責這兩個基本環(huán)節(jié)。應在相關(guān)規(guī)范設定中具體明晰委員調(diào)研待表決事項所涉調(diào)研渠道、調(diào)研手段及保障措施，以規(guī)范該類運作規(guī)程。

其三，理順監(jiān)督權(quán)運作規(guī)程。監(jiān)督權(quán)運作規(guī)程主要包括獲取監(jiān)督客體履職信息以滿足監(jiān)督前提要件、立案調(diào)查取證以形成監(jiān)督處理決定和參加人大會議以履行監(jiān)督職責這三個基本環(huán)節(jié)。應在相關(guān)規(guī)范設定中具體明晰委員獲取履職信息與調(diào)查取證所涉獲取途徑、調(diào)查方式及保障措施，以規(guī)范該類運作規(guī)程。

2.完善委員組織載體建設

委員組織載體指各級人大常委會委員履行各項法定職責所依托的組織管理體系。相關(guān)規(guī)范性法律文件就包括委員在內(nèi)的代表，于閉會期間履行職責所涉組織載體予以了較為空泛的規(guī)定，“并未詳細規(guī)定在閉會期間如何履職，相關(guān)職責規(guī)定缺乏明晰的約束性”。*鄭旭濤：《關(guān)于構(gòu)建基層人大代表兼職責任制的思考——基于人大代表與選民聯(lián)系的維度》，《學習與探索》2014年第3期。例如，《代表法》第20條規(guī)定：“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。”事實上，“常委們通常只是開會時來幾天，會議結(jié)束后就回到原單位。他們在人大機構(gòu)內(nèi)沒有專門的辦公室，也不設助理，沒有調(diào)研經(jīng)費”。*顧肅：《論政治改革的目標與路線圖》，《江蘇行政學院學報》2013年第5期。這樣的規(guī)定皆非出于委員常態(tài)化職責設定及專職化履職考量，更多地將閉會期間的委員日常工作組織管理置于其本職工作范圍內(nèi)，而不是在人大組織機構(gòu)工作體系下，立足于常委會各項職能切實達致來展開相應的制度設計。筆者認為，當前應將委員履職全面納入人大組織機構(gòu)工作體系之中，并適當新設必要機構(gòu)。

其一，落實委員集體工作機制。可將委員全部納入人大常委會各專門委員會的組織機構(gòu)平臺，依循既定的較為成熟的專門委員會運作規(guī)程來開展工作。全體委員就是當然的專門委員會成員，并根據(jù)其職業(yè)背景、工作專長及個人意愿，協(xié)調(diào)平均地分配到相應的專門委員會。讓“常委會委員依托相應的工作機構(gòu)來開展活動”，*席文啟、李正斌：《人大常委會設立專職委員的實踐與思考》，《新視野》2013年第3期。并具體指導相應的工作委員會，來協(xié)助完成委員履職所需的各項事務性工作。

其二，確立委員個體工作機制。可根據(jù)不同層級人大常委會實際工作需要及經(jīng)費保障狀況，基于委員個體申報意愿與相應的履職規(guī)劃方案，由常委會委員長會議或主任會議組織評審，而設立若干委員工作室，由該申報委員主持工作并全權(quán)負責。該類工作室與委員任期保持一致，并根據(jù)實際運作績效考核結(jié)果，來評審決定是否續(xù)期或更替主持委員。工作室配備專職委員助理及相應的經(jīng)費、設備、場地等物質(zhì)保障，并依循前述通過評審的履職規(guī)劃方案，列明相應的職責范圍、工作事項清單、目標任務進度表與績效考核標準。

(二)確立委員輔助機構(gòu)功能化規(guī)范以校正形式化運行

委員輔助機構(gòu)規(guī)范指的是就各級人大常委會委員履職所涉相應工作委員會的機構(gòu)職責和機構(gòu)設置予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。“工作機構(gòu)職能若得以充分發(fā)揮，將對常委會工作的開展產(chǎn)生直接而鮮明的影響”。*姜業(yè)宏：《加強人大常委會監(jiān)督應發(fā)揮機關(guān)協(xié)調(diào)、支持體系的作用》，《長春工程學院學報(社會科學版)》2014年第3期。既有委員輔助機構(gòu)規(guī)范界分的職責較為模糊，且缺乏實質(zhì)性機構(gòu)建制事項指引，呈現(xiàn)出較強的形式化運行特征，難以指引相應工作委員會切實協(xié)助委員完成履職所需各項事務性工作。委員輔助機構(gòu)功能化規(guī)范即推動各級人大常委會委員履職所涉“直接關(guān)系著人大常委會履職的質(zhì)量及效能”之相應工作委員會發(fā)揮其應有實際作用的相關(guān)法律規(guī)范。*許素洋：《關(guān)于充分發(fā)揮市級人大常委會工作委員會及專職委員作用的研究》，《山東人大工作》2013年第6期。唯有設定清晰化的委員輔助機構(gòu)職責并完成實效化的機構(gòu)設置，方能促進相應工作委員會協(xié)助委員有效完成履職所需各項事務性工作。

1.厘清委員輔助機構(gòu)的職責界分

委員輔助機構(gòu)的職責指的是各級人大常委會所設各個工作委員會為配合常委會完成相應工作并協(xié)助委員履職，所具體負責的工作范圍、承擔的任務事項及相應責任。相關(guān)規(guī)范性法律文件所界分的工作委員會職責較為模糊。例如，《全國人大組織法》第28條規(guī)定：“常務委員會可以根據(jù)需要設立工作委員會。”《地方組織法》第53條規(guī)定：“常務委員會根據(jù)工作需要，設立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)。”又如，《代表法》第37條、第40條分別規(guī)定常委會及常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)應為包括委員在內(nèi)的代表履職提供“必要的條件”和“服務保障”。究竟該類“工作委員會”及“辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)”的職責權(quán)限為何，作為輔助工作機構(gòu)的屬性如何定位，所提供的條件和保障具體事項如何，皆缺乏清晰、具體規(guī)定，使得其在實際運作過程中容易出現(xiàn)“為常委會領(lǐng)導提供服務，而對人大代表或常委會組成人員基本上不提供服務”等功能異化扭曲現(xiàn)象。*蔡定劍：《論人民代表大會制度的改革和完善》，《政法論壇》2004年第6期。應就各級人大常委會所設各個工作委員會的工作范圍、承擔的任務事項及相應責任予以準確定位。當前法制工作委員會、預算工作委員會和人事代表工作委員會應作為各級人大常委會下設工作委員會的常設性配置，在厘清該類工作委員會職責界分的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際工作需要增設其他非常設性的工作委員會。

其一，法制工作委員會。該委員會具體對接委員履行涉及法律問題之提案、審議、表決職責相關(guān)的事務性工作，并凸顯其法律領(lǐng)域的專業(yè)特色。其工作范圍大致包括協(xié)助草擬立法議案、提供立法草案審議建議、提供規(guī)范性文件備案審查建議、提供相關(guān)議案表決所需法律類資料數(shù)據(jù)等事項。

其二，預算工作委員會。該委員會具體對接委員履行涉及預決算問題之提案、審議、表決職責相關(guān)的事務性工作，并凸顯其經(jīng)濟領(lǐng)域的專業(yè)特色。其工作范圍大致包括協(xié)助編制預決算方案、提供預決算方案審議建議、提供預決算執(zhí)行或變更審查監(jiān)督建議、提供相關(guān)議案表決所需經(jīng)濟類資料數(shù)據(jù)等事項。

其三，人事代表工作委員會。該委員會具體對接委員履行涉及人事問題之提案、審議、表決職責相關(guān)的事務性工作，并凸顯其政治領(lǐng)域的專業(yè)特色。其工作范圍大致包括提供個體性人事任免對象考察建議、整體性人事任免方案審議建議、提供選任類領(lǐng)導干部履職監(jiān)督建議、提供相關(guān)議案表決所需政治類資料數(shù)據(jù)等事項。

2.明確落實委員輔助機構(gòu)設置

委員輔助機構(gòu)的設置指各級人大常委會具體設立各個工作委員會的原則、標準、人員配備等機構(gòu)建制事項。相關(guān)規(guī)范性法律文件僅前述《全國人大組織法》之“根據(jù)需要設立”和《地方組織法》之“根據(jù)工作需要，設立”這樣的形式化表述，缺乏針對各類具體機構(gòu)建制事項的統(tǒng)一、可操作性之實質(zhì)化指引。這就導致在各級、各地人大常委會的實際操作過程中，除就“法制工作委員會、預算工作委員會”等少數(shù)工作委員會確立了形式上相對一致的機構(gòu)建制外，大多存在“機構(gòu)個數(shù)不一致，機構(gòu)人員編制不一致，機構(gòu)職責劃分不一致”等問題，*孔德忠：《有必要統(tǒng)一規(guī)范縣級人大常委會工作機構(gòu)設置》，《人大研究》2013年第8期。以及“縣級人大常委會各工作委員會工作力量薄弱，多數(shù)為‘兩人委’，甚至是‘一人委’的問題”。*陳曉云：《依法強化縣鄉(xiāng)人大組織建設》，《人民之友》2016年第8期。缺乏實質(zhì)性機構(gòu)建制事項指引的委員輔助機構(gòu)設置，最終也只能是流于形式。當前應就各級人大常委會所設各個工作委員會的機構(gòu)建制事項給予實質(zhì)化指引，并適當擴充相應的機構(gòu)設置規(guī)模。

其一，確立工作委員會雙軌化設立原則。將法制、預算、人事代表工作委員會確立為常設性工作委員會，同時根據(jù)實際工作需要增設港澳工作、臺灣工作、民族、新區(qū)建設、司法改革工作委員會等非常設性工作委員會。

其二，確立非常設性工作委員會動態(tài)化設置標準。將非常設性工作委員會界分為地域型和事務型兩類。就地域型而言，所在地域若與該類工作事項存在較多交集即可設立。例如，廣東省之港澳工作委員會、福建省之臺灣工作委員會、各個民族區(qū)域自治地方之民族工作委員會。就事務型而言，該類事務若為所在層級或地域的重要工作事項即可設立。例如，全國人大之“雄安新區(qū)”建設工作委員會及司法改革工作委員會、重慶市之“兩江新區(qū)”建設工作委員會、天津市之“濱海新區(qū)”建設工作委員會。該類非常設性工作委員會存續(xù)期間則根據(jù)所涉特定事務存續(xù)時間及存續(xù)期間工作績效考核結(jié)果這兩項指標來綜合確定。

其三，確立工作委員會人員配備規(guī)程。工作委員會成員皆屬法定的人大機關(guān)公務員序列，經(jīng)考任、委任、聘任途徑產(chǎn)生，“工作機構(gòu)負責人的職位不應與常委會委員的職位重疊”，*同前注③，高根忠、王曉圓文。而區(qū)別于專門委員會之選任途徑，并依循公務員相關(guān)規(guī)范性法律文件來具體實施人事管理，按所在層級之不同明確相應的編制職數(shù)與職級。當前可在一般性國家公務員考錄標準基礎(chǔ)上，根據(jù)工作委員會所涉專業(yè)性質(zhì)要求，區(qū)別性地對學歷條件、工作經(jīng)驗條件略加提高。

(三)確立委員聯(lián)系代表實效化規(guī)范以校正單向任務化聯(lián)系機制

委員聯(lián)系代表規(guī)范指的是就各級人大常委會委員聯(lián)系本級人大代表所涉功能和路徑予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。既有的委員聯(lián)系代表規(guī)范指向的功能要義及列明的聯(lián)系路徑，皆呈現(xiàn)出較強的單向任務化特征，難以指引委員與代表之間建立實效性聯(lián)系機制。委員聯(lián)系代表實效化規(guī)范指推動各級人大常委會委員與代表基于彼此履職特性，而建立“暢通常委會委員了解社情民意的渠道”之有效聯(lián)系機制的相關(guān)法律規(guī)范。*黃少凌：《提高地方人大常委會委員履職效能探析——以H省人大常委會委員履職為例》，《人大研究》2011年第3期。唯有明晰委員聯(lián)系代表應有的功能配置并確立雙向聯(lián)系機制，方能逐步確立分工化、協(xié)調(diào)化、整合化的有效委員聯(lián)系代表制度。

1.明晰委員聯(lián)系代表應有的功能配置

委員聯(lián)系代表的功能指設立委員聯(lián)系代表制度旨在實現(xiàn)的價值追求與預期目的。相關(guān)規(guī)范性法律文件所指向的功能要義有較強的任務化色彩，未能更進一步清晰凸顯委員聯(lián)系代表應有的價值目標導向。例如，《代表法》第36條規(guī)定，常委會應同“本級人民代表大會代表保持聯(lián)系”。聯(lián)系什么事項？聯(lián)系的目的是什么？這些所涉制度功能定位問題在該類規(guī)范設定中皆沒有提及，使得在事實上將“保持聯(lián)系”僅僅作為委員或代表履職應完成的一項工作任務，“蜻蜓點水”式的為了聯(lián)系而聯(lián)系居多，很難發(fā)揮代議制民主下委員代表加強聯(lián)系之“表明各種需要、反映人民要求、爭論所有意見”的功能要義。*[英]J. S. 密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館1982年版，第82頁。相關(guān)規(guī)范設定應就委員聯(lián)系代表的社情民意傳遞及監(jiān)督信息反饋之價值目標導向予以整合，并固化為“保持聯(lián)系”之目的條款表述。

其一，委員聯(lián)系代表的社情民意傳遞功能。人大代表基于其工作崗位一線任職的特點，負有溝通聯(lián)系相應選民的基本職責，相關(guān)社情民意可通過代表傳遞至相應級別常委會委員，進而與前述充實委員提案權(quán)運作規(guī)程相銜接，為委員常態(tài)化履職提供必要的外聯(lián)信息及渠道。

其二，委員聯(lián)系代表的監(jiān)督信息反饋功能。人大代表基于其工作崗位一線任職的特點，同樣負有反饋公民監(jiān)督權(quán)視域下選民表達之“一府兩院”等公權(quán)力機關(guān)監(jiān)督信息的基本職責，相關(guān)監(jiān)督信息亦可通過代表傳遞至相應級別常委會委員，進而與前述理順委員監(jiān)督權(quán)運作規(guī)程相銜接，為委員常態(tài)化履職提供必要的監(jiān)督客體履職信息及相關(guān)證據(jù)材料。

2.確立委員代表雙向聯(lián)系機制

委員聯(lián)系代表的路徑指委員聯(lián)系代表的向度和具體方式。相關(guān)規(guī)范性法律文件所列明的聯(lián)系路徑單向性色彩明顯且所涉手段方式較為模糊。例如，《代表法》第36條之規(guī)定所列明的路徑是“常委會應采取多種方式聯(lián)系代表”。那么，代表應否主動聯(lián)系具體代表常委會的委員？委員、代表之間的多種聯(lián)系方式究竟有哪些？這樣的模糊規(guī)定往往造就委員代表在實際聯(lián)系過程中“呈現(xiàn)出單向溝通的特征——即委員主動聯(lián)系基層人大代表多，而基層人大代表很少主動聯(lián)系委員”。*同前注，黃少凌文。相關(guān)規(guī)范設定應就既有委員代表單向聯(lián)系路徑予以擴充，在細化委員代表聯(lián)系方式的同時設定相應的聯(lián)系責任制規(guī)范。

其一，明晰委員和代表現(xiàn)場、非現(xiàn)場聯(lián)系規(guī)范。委員和代表現(xiàn)場聯(lián)系主要通過座談會、報告會等形式來進行，比照相應層級人大常委會全體會議的會議周期而提前兩周召開相應會議，以便委員及時匯總所聯(lián)系代表傳遞、反饋的各類信息，并提案至全體會議審議。委員和代表非現(xiàn)場聯(lián)系主要通過紙質(zhì)或電子媒介形式的正式報告來進行，比照相應層級人大常委會委員長會議或主任會議的會議周期而提前一周截止代表提交報告，以便委員及時匯總所聯(lián)系代表提交的報告，而形成委員的階段性工作聯(lián)系報告，并作為咨詢建議提交至委員長會議或主任會議供決策參考。

其二，確立委員和代表聯(lián)系責任制規(guī)范。委員和代表聯(lián)系責任制規(guī)范指的是在各級人大常委會設定相應的委員代表聯(lián)系責任表，參考地域、職業(yè)界別等因素，大致均等地為每一位委員列明所聯(lián)系的代表清單。委員應按照前述現(xiàn)場、非現(xiàn)場聯(lián)系規(guī)范的要求，匯總所聯(lián)系代表傳遞、反饋的信息和提交的報告，并完成后續(xù)提案或決策咨詢建議工作。代表則應按前述現(xiàn)場、非現(xiàn)場聯(lián)系規(guī)范的要求，定期參加相應會議并傳遞、反饋各類信息，以及定期提交相應的階段性工作聯(lián)系報告。委員、代表雙方完成該類聯(lián)系工作的情況皆應列入各自的履職監(jiān)督考核范圍并配置相應的獎懲措施。

二、“履職激勵命題”——實現(xiàn)任職保障規(guī)范的充分化與績效化

人大常委會委員任職保障規(guī)范指的是就各級人大常委會委員的履職物質(zhì)條件和履職培訓予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。常委會委員“擔負責任需要有足以保證其能自由、方便、有效地行使職權(quán)相應的條件”。*蔡定劍：《中國人民代表大會制度(修訂版)》，法律出版社1998年版，第206頁。該類規(guī)范作為委員任職規(guī)范設定的基本手段，關(guān)涉常委會委員的履職激勵命題。既有相關(guān)規(guī)定雖可為該環(huán)節(jié)實施規(guī)制提供方向性規(guī)范指引，但存在一定的象征化、走過場的問題，應具體從確立委員履職物質(zhì)條件充分化規(guī)范、委員履職培訓績效化規(guī)范這兩個方面來探討可能的完善途徑。

(一)確立委員履職物質(zhì)條件充分化規(guī)范以校正象征化的制度現(xiàn)狀

委員履職物質(zhì)條件規(guī)范指的是就各級人大常委會委員履行法定職責所需薪酬保障要件及實現(xiàn)保障的程序要件予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。充分的物質(zhì)條件保障是維護委員應有個人權(quán)益而促進人大常委會各項職能切實踐行的前提要件，但委員履職兼職化的基本理念設計，使得“現(xiàn)行的物質(zhì)保障條件尚不適應工作的實際需要”，*鄒平學：《論健全完善人大代表執(zhí)行代表職務的保障制度》，《求是學刊》2005年第4期。在薪酬制度和保障程序這兩個方面象征化色彩明顯，難以實現(xiàn)對委員正常履職的充足、全面保障。委員履職物質(zhì)條件充分化規(guī)范指的是推動各級人大常委會委員履職物質(zhì)條件實現(xiàn)充足、全面保障以適應工作實際需要的相關(guān)法律規(guī)范。唯有完善委員薪酬制度并健全相關(guān)保障程序制度，方能逐步實現(xiàn)對委員正常履職的充分保障。

1.完善委員薪酬制度

委員薪酬制度主要關(guān)涉薪酬標準和薪酬來源渠道這兩個方面問題。委員薪酬標準指的是委員基于人大常委會委員工作崗位所獲得的薪資酬勞等級及相應數(shù)額。相關(guān)規(guī)范性法律文件就委員任職的時間保障、物質(zhì)保障予以了概括規(guī)定，但未就委員薪酬標準予以具體規(guī)定。例如，《代表法》第33條規(guī)定“代表所在單位必須給予時間保障”，該法第34條規(guī)定“所在單位按正常出勤對待，享受所在單位的工資和其他待遇”。又如，《全國人大組織法》第42條規(guī)定“給予適當?shù)难a貼和物質(zhì)上的便利”，《地方組織法》第36條規(guī)定“給予往返的旅費和必要的物質(zhì)上的便利或者補貼”。特別是當前缺乏基于該類規(guī)定面向兼職委員和專職委員的差別化實施細則設定，從而在一定程度上影響了委員履行法定職責的積極性，使得委員很難“花費大量時間和精力來從事人大工作”，*同前注③，羅述勇文。只是“在做好本職工作的前提下來履行職務”，*黃紅旭：《對我國人大代表專職化的思考》，《無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學院學報》2007年第2期。讓委員常態(tài)化履職更多地僅停留于制度建構(gòu)層面。委員薪酬渠道指的是用于支付委員薪資酬勞的資金來源。相關(guān)規(guī)范性法律文件就相應經(jīng)費來源并未作出清晰、必要的規(guī)范。例如，《代表法》第35條規(guī)定將包括委員在內(nèi)之代表的活動經(jīng)費，“應當列入本級財政預算予以保障，專款專用”。然而，“予以”什么程度的“保障”，“保障”標準或比例如何，皆缺乏清晰的可操作性規(guī)定。這就使得“不能以充足的財政支持來保障代表履職”，*任斌：《我國人大代表履職問題》，《人大研究》2008年第3期。“最低的省每個代表一年活動經(jīng)費只有150元”，*陳小莉：《略論人大代表專職化的必要性》，《嶺南學刊》1999年第4期。從而讓前述委員工作流程設置和組織載體建設的運作實效大打折扣。當前應逐步建立健全與委員工作崗位勞動付出大致匹配、與社會整體薪酬水平相協(xié)調(diào)的各級人大常委會委員薪酬制度。在兼職為主、專職為輔的委員構(gòu)成現(xiàn)狀大前提下，可通過固定化、績效化的雙軌薪酬制度，逐步推動實現(xiàn)專職為主、兼職為輔的委員結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向。其具體可從以下兩方面展開。

其一，設置合理的兼職委員薪酬標準并明晰所需經(jīng)費來源。可參照《重慶市實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》(以下簡稱：《重慶市實施〈代表法〉辦法》)第41條之“適當補貼”規(guī)定，將各級人大常委會兼職委員薪酬統(tǒng)一固化為參會補貼和活動經(jīng)費補貼。參會補貼按照委員實際參會天數(shù)計發(fā)。每日參會補貼標準則根據(jù)委員所在四個層級(縣級、地級、省級、全國)，分別對應量化為上一年度全國職工日平均工資的1倍、2倍、3倍、4倍。參會補貼全部納入中央財政預算統(tǒng)一支付。活動經(jīng)費補貼按照委員于會后，在前述提案權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)運作規(guī)程下，以實際參與之集體工作或個體工作的考核等次，來按年計發(fā)。考核“優(yōu)秀”按150%發(fā)放、“稱職”按100%發(fā)放、“基本稱職”按50%發(fā)放、“不稱職”則不予發(fā)放。每年活動經(jīng)費補貼標準則根據(jù)委員所在四個層級(縣級、地級、省級、全國)，分別對應量化為上一年度全國職工年平均工資的25%、50%、75%、100%。全國人大常委會委員的活動經(jīng)費補貼由中央財政預算支付，三級地方人大常委會委員的活動經(jīng)費補貼則根據(jù)所在不同地區(qū)由中央財政預算和相應地方財政預算共同支付。西部地區(qū)由中央支付75%、地方支付25%，中部地區(qū)由中央支付50%、地方支付50%，東部地區(qū)則全部由地方支付。

其二，設置合理的專職委員薪酬標準并明晰所需經(jīng)費來源。專職委員薪酬由基本工資和績效工資兩部分組成，皆納入公務員薪酬序列，由相應財政預算來支付，參照公務員法來實施管理。四個層級委員分別與相應領(lǐng)導職務公務員層次一一對應，縣級委員對應“鄉(xiāng)科級副職”、地級委員對應“縣處級副職”、省級委員對應“廳局級副職”、全國人大常委會委員則對應“省部級副職”。其中的績效工資部分同樣對應前述兼職委員考核等次發(fā)放比例，根據(jù)實際年度考核結(jié)果來具體發(fā)放。

2.健全委員履職物質(zhì)條件保障程序制度

委員履職物質(zhì)條件保障程序指委員實現(xiàn)既有履職物質(zhì)條件保障的基本程式與步驟。相關(guān)規(guī)范性法律文件設定的保障程序受限明顯，且較為模糊，操作便利性不強。例如，《地方組織法》第36條規(guī)定：“地方各級人民代表大會代表在出席人民代表大會會議和執(zhí)行代表職務的時候，國家根據(jù)需要給予往返的旅費和必要的物質(zhì)上的便利或者補貼。”該規(guī)定將相應物質(zhì)條件保障范圍明確限定為參會期間和閉會時的“執(zhí)行職務”期間。該“執(zhí)行職務”期間究竟僅指集體履職行為，還是也包括個人履職行為，則沒有明確規(guī)定。事實上，既有履職經(jīng)費補貼“大多僅限于參會期間和閉會期間的集體活動，對個人的履職行為則沒有給予保障”。*阮慧玲、林福燦：《經(jīng)費保障，為代表履職助力》，《人民論壇》2003年第10期。至于“旅費、物質(zhì)便利或補貼”等物質(zhì)條件保障的實現(xiàn)環(huán)節(jié)，僅“根據(jù)需要給予”之模糊規(guī)定，往往更多地是按照“實報實銷”的公務報銷流程來申領(lǐng)，在操作上較為繁瑣。當前應就專職委員、兼職委員分別在參會期間與閉會期間獲得相關(guān)物質(zhì)保障的基本程式與步驟作差異化設計，并凸顯便利性及可操作性。

其一，專職委員保障程序。專職委員往往是日常化駐會辦公，其物質(zhì)條件保障程序可參照既有公務員相關(guān)程序來設定。不過，因前述提案權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)運作規(guī)程所要求的外聯(lián)信息、監(jiān)督客體履職信息等信息，更需要通過調(diào)研途徑來獲取，可在公務報銷申領(lǐng)流程上，部分采用發(fā)放定額交通、伙食、通訊補貼等形式來作相應的靈活變通。

其二，兼職委員保障程序。兼職委員參會期間的保障程序可等同于專職委員，采取公務報銷申領(lǐng)流程。在閉會期間的保障程序，則應更為靈活，可以以發(fā)放小額(1000元及以下)交通、伙食、通訊定額補貼為主，大額(1000元以上)公務報銷為輔。其保障實施與否，皆應與履職監(jiān)督考核結(jié)果掛鉤。年度考核“稱職”及“優(yōu)秀”全額發(fā)放或報銷、“基本稱職”按50%發(fā)放或報銷、“不稱職”不予發(fā)放或報銷，已發(fā)放或報銷的應扣減部分則從委員下一年度薪酬中扣除。

(二)確立委員履職培訓績效化規(guī)范以校正“走過場”式培訓

委員履職培訓規(guī)范指就各級人大常委會委員履行法定職責所需理論知識、實踐技能傳授相關(guān)培訓事項予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。“人大常委會的工作需要從法律、政策、實際層面和宏觀上全局上考慮問題”，*王亞平：《地方人大常委會設立之功能檢視》，《人大研究》2009年第10期。理論知識則主要涉及委員在正常履職過程中，應掌握的政治、法律、經(jīng)濟、社會等學科相關(guān)知識。實踐技能主要涉及委員在正常履職過程中，將所掌握的理論知識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實層面的實踐操作，以達致既定目標的“較強的語言表達能力和溝通能力，縝密的邏輯思維能力和較強的文字寫作能力，一定的分析推演能力”等，*徐英蘭：《人大代表當選資格及履職能力提升》，《人民論壇》2015年第2期。所涉培訓事項具體包括實施理論知識、實踐技能傳授的相應主體、客體、方式、科目及考核等具體內(nèi)容。相對清晰、明確的培訓規(guī)范是確保培訓績效而切實提升委員履職能力的基本制度保障。由于相關(guān)規(guī)范性法律文件僅就培訓主體、客體及科目作出了較為模糊的概括性規(guī)定，而未涉及培訓方式與考核等方面內(nèi)容，難以有效推動委員履職能力提升工作落到實處。

例如，《代表法》第40條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會常務委員會應當有計劃地組織代表參加履職學習，協(xié)助代表全面熟悉人民代表大會制度、掌握履行代表職務所需的法律知識和其他專業(yè)知識。”基于該規(guī)定，包括委員在內(nèi)的代表是培訓客體，“法律知識和其他專業(yè)知識”是培訓科目，各級常委會是培訓組織方。然而，應由具備什么培訓資質(zhì)要件的單位或人員來具體實施培訓，以及如何在兩類知識方向下設計具體的培訓科目，則沒有詳細的實施性規(guī)定。至于如何選擇“履職學習”之全脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)或在職等具體方式，以及培訓完結(jié)后如何就培訓效果展開考核，在相關(guān)規(guī)范性法律文件中更未涉及。“含糊不清的立法語言會給法的遵守和法的適用帶來極大的不便甚至是障礙”，*楊穎：《立法語言：從模糊走向明確》，《政法論叢》2010年第6期。具體到委員履職培訓上則容易造成相關(guān)培訓走過場，進而浪費所涉資金、人力等有限公共資源。

委員履職培訓績效化規(guī)范指推動各級人大常委會委員履職培訓事項設定更具實效性，以凸顯培訓目標實現(xiàn)程度及達成效率的相關(guān)法律規(guī)范。當前應通過績效化的履職培訓促使委員能“順應歷史潮流，勝任立法工作，用現(xiàn)代化知識、技能武裝自己”。*同前注③，黎曉武文。唯有細化、明確委員履職培訓相關(guān)事項，方能切實推動委員履職能力建設。

1.細化委員履職培訓主體及科目

基于既有的委員履職培訓主體、科目規(guī)范較為模糊，應就實施培訓主體和培訓科目設計作出更為清晰、具體的規(guī)定。

其一，實施培訓主體。可由作為培訓組織方的各級常委會，基于提升委員履職所需理論知識和實踐技能的宗旨，從經(jīng)組織、人事部門認可的公務員培訓機構(gòu)中遴選一批包括委員在內(nèi)的代表培訓機構(gòu)。所遴選的培訓機構(gòu)應與所在人大層級及地域大體一致，而凸顯逐級培訓和本地培訓特點，在節(jié)約培訓成本的同時更強調(diào)培訓的針對性與實用性。其具體可分為專門培訓機構(gòu)和兼職培訓機構(gòu)兩類。專門培訓機構(gòu)主要包括黨校(行政學院)系統(tǒng)和其他公務員培訓中心、干部管理學院等專門機構(gòu)，該類機構(gòu)更多地側(cè)重于委員履職所需語言表達溝通、文字寫作及邏輯思維能力等實踐技能的培訓。兼職培訓機構(gòu)主要是相關(guān)普通高校，原則上作出培訓機構(gòu)的高校應設有思想政治教育、法學、經(jīng)濟學、社會學等專業(yè)學科，更多地側(cè)重于委員履職所需相關(guān)專業(yè)理論知識的培訓。

其二，培訓科目設計。可由作為培訓組織方的各級常委會，在既有“法律知識和其他專業(yè)知識”之培訓科目方向的指引下，與所遴選的相應層級培訓機構(gòu)共同設計具體培訓方案及內(nèi)容。包括委員在內(nèi)的代表和所在層級地方的實際“培訓需求分析”應是設計培訓科目過程中予以考量的重要因素，*趙乃才：《公務員能力培訓及其效果研究》，《行政論壇》2002年第5期。可將培訓科目具體區(qū)分為通識培訓與特色培訓兩大類。通識培訓主要是指前述相關(guān)專業(yè)理論知識培訓。其中，在享有地方立法權(quán)和國家立法權(quán)的相應層級常委會委員培訓方案中，法學專業(yè)課程所占學時不得低于50%；其他專業(yè)課程學時分配，可根據(jù)受培訓委員自身的專業(yè)知識背景與相應層級培訓機構(gòu)的師資隊伍結(jié)構(gòu)來具體確定。特色培訓主要是指前述實踐技能培訓。其中，在縣級人大常委會委員培訓方案中，語言表達溝通類課程所占學時不得低于50%，而凸顯其于基層聯(lián)系代表、選民的民意性特色；在全國人大常委會委員培訓方案中，文字寫作類課程所占學時不得低于50%，而凸顯其于最高國家權(quán)力機關(guān)的制度建構(gòu)特色。

2.明確委員履職培訓形式、考核事項

在既有委員履職培訓規(guī)范中，在與前述實施培訓主體和培訓科目設計規(guī)定完成對接的前提下，應就缺失的培訓形式、考核事項規(guī)定予以補正。

其一，培訓形式。可參照公務員培訓制度，基于委員履職實際需要，將“初任培訓、專門業(yè)務培訓和更新知識培訓”設定為包括委員在內(nèi)之代表的基本培訓種類。*韓國明、劉玉泉：《西方國家公務員培訓制度對我國的借鑒意義》，《行政與法(吉林省行政學院學報)》2004年第9期。其中初任培訓與履職準入資格掛鉤，可采取全脫產(chǎn)培訓方式。基于前述逐級培訓特點，最短培訓時間則根據(jù)委員所在四個層級(縣級、地級、省級、全國)，可分別對應為15天、12天、9天、6天，并鼓勵各級、各地人大常委會可根據(jù)實際情況，適當延長相應培訓時間。專門業(yè)務培訓與委員專項履職工作有關(guān)，可采取半脫產(chǎn)培訓方式。利用周末假日或節(jié)假日組織委員集中培訓，培訓時間根據(jù)該專項工作實際需要而確定，大致為兩天至三天。更新知識培訓則與委員履職所需知識更新有關(guān)，可采取在職培訓方式。應鼓勵委員利用工作空余或零碎時間，通過網(wǎng)絡教育等形式分散自學。

其二，培訓考核事項。完成法定選任程序的擬任委員皆應參加不同層級委員相應的履職初任培訓，并組織專門的委員任職資格考試作為培訓考核方式。其中，享有地方立法權(quán)和國家立法權(quán)的相應層級常委會委員參加的任職資格考試所涉知識范圍中，法律知識所占權(quán)重比不得低于50%。考試可采取順位獎勵制，合格者方取得委員履職準入資格，成績排名前10%者發(fā)放培訓優(yōu)秀證書并給予適當物質(zhì)獎勵。專門業(yè)務培訓的考核方式為培訓結(jié)業(yè)考試。考試可采取末位淘汰制，成績排名后10%者即為考核不合格，所涉委員不能參加該專項履職工作。更新知識培訓的考核方式為年度測試。可主要通過網(wǎng)絡在線測試或紙質(zhì)問卷測試等形式進行，測試成績滿分為30分，與委員年度履職考核中的委員履職能力標準類對接，占該類年度考核量化分數(shù)權(quán)重比的30%。

三、“履職監(jiān)察命題”——實現(xiàn)任職監(jiān)督規(guī)范的清晰化、規(guī)程化與復合化

人大常委會委員任職監(jiān)督規(guī)范指就各級人大常委會委員履職標準、履職信息公開和履職考核予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。“建立責任制是推動鞠躬盡職的根本途徑”，*同前注，蔡定劍書，第221頁。“很少監(jiān)督或監(jiān)督乏力則難于從內(nèi)部生成自我激勵機制和工作動力”。*同前注，王亞平文。該類規(guī)范作為委員任職規(guī)范設定的根本保障，關(guān)涉常委會委員的履職監(jiān)察命題。既有相關(guān)規(guī)定難以為該環(huán)節(jié)實施規(guī)制提供完整規(guī)范指引，且存在一定程度上的空泛、虛置與單一等問題，應具體從確立委員履職標準清晰化規(guī)范、委員履職信息公開規(guī)程化規(guī)范以及委員履職考核復合化規(guī)范這三個方面來探討可能的完善途徑。

(一)確立委員履職標準清晰化規(guī)范以校正空泛化標準

委員履職標準規(guī)范指的是就各級人大常委會委員履職行為展開客觀量化評價的依據(jù)或準則予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。科學的履職標準規(guī)范是對委員履職行為實施評價監(jiān)督的基礎(chǔ)要件，但既有委員履職標準規(guī)范確立的評價依據(jù)或準則較為空泛，難以有效實現(xiàn)對相關(guān)評價監(jiān)督工作的指引。委員履職標準清晰化規(guī)范指的是推動評價各級人大常委會委員履職行為的依據(jù)或準則更為清楚明晰，以凸顯其客觀量化要義的相關(guān)法律規(guī)范。唯有厘清委員履職標準類別并細化相應標準事項指標，方能為科學評價監(jiān)督委員履職行為提供有效指引。

1.厘清委員履職標準類別

委員履職標準類別指的是客觀量化評價委員履職行為之依據(jù)或準則的類型結(jié)構(gòu)。相關(guān)規(guī)范性法律文件設定的履職標準類別較為模糊，針對性不強。例如，《代表法》第4條規(guī)定的包括委員在內(nèi)之代表的六項義務，就委員履職標準作出了規(guī)定。基于六項義務的列舉順序，可將委員履職標準劃分為守憲守法標準、參會活動標準、閉會活動標準、能力提升標準、保持聯(lián)系標準和道德品質(zhì)標準。上述標準類別存在一定程度的重合、交集，且與委員任職條件的指向關(guān)聯(lián)性不強，難以為“組織人事部門全面考核委員工作業(yè)績”提供相對清晰的方向指引。*羅述勇：《論人大常委會委員專職化》，《新遠見》2012年第10期。應基于既有較為模糊的委員履職標準類別規(guī)范，在增強與委員任職條件指向關(guān)聯(lián)性的前提下，就委員履職標準的類型結(jié)構(gòu)予以準確定位。可參照公務員考核制度，將前述《代表法》第4條規(guī)定的六項委員履職標準整合為“德、能、勤、績”四類標準。

其一，委員履職德性標準。該類標準主要指向委員個人品質(zhì)事項，具體涉及委員作為擔任公職的普通公民所應具備的良好品行、高尚情操與道德操守。較之普通公民，委員作為“公權(quán)力行使者”之國家權(quán)力機關(guān)公職人員，理應在忠于國家、忠于憲法與法律、恪守公序良俗等個人品質(zhì)方面以身作則、言傳身教。其大體上包括《代表法》第4條規(guī)定之守憲守法標準和道德品質(zhì)標準所涉事項內(nèi)容。

其二，委員履職能力標準。該類標準主要指向前述委員理論知識事項。其大體上包括《代表法》第4條規(guī)定之能力提升標準所涉事項內(nèi)容。

其三，委員履職勤勉標準。該類標準主要指向委員履職熱忱事項，具體涉及委員作為國家權(quán)力機關(guān)之常設機關(guān)的組成成員應具備的忠于職守、愛崗敬業(yè)、為人民服務的精神。委員應履行的各項法定職責具有政治性、復雜性、博弈性等特征，克服各類履職困難皆需要堅實的理想信念來支撐。委員應謹持為人民服務的堅定信念，對委員工作職責抱有強烈認同感，立志在委員崗位上奮發(fā)有為，“敢于反映人民的意見和要求”，*同前注，蔡定劍書，第198頁。具備敢于作為、勇于擔當?shù)嚷穆毦瘛Ｆ浯篌w上包括《代表法》第4條規(guī)定之參會活動標準、閉會活動標準和保持聯(lián)系標準所涉量化事項內(nèi)容，例如參會次數(shù)、時間，閉會參加集體工作或開展個體工作次數(shù)、時間，與代表選民溝通次數(shù)、時間。

其四，委員履職業(yè)績標準。該類標準主要指向前述委員實踐技能事項。其大體上包括《代表法》第4條規(guī)定之參會活動標準、閉會活動標準和保持聯(lián)系標準所涉非量化事項內(nèi)容，例如參會提案、表決、監(jiān)督事項，閉會調(diào)研事項，社情民意傳遞及監(jiān)督信息反饋事項。

2.細化委員履職標準事項指標

委員履職標準事項指的是標指客觀量化評價委員履職行為之依據(jù)或準則的具體內(nèi)容。相關(guān)規(guī)范性法律文件設定的履職標準事項“沒有具體化、數(shù)量化的考核標準”，*朱玉知、樂治洲：《我國現(xiàn)行公務員考核制度存在的問題及改進思路》，《中共南京市委黨校南京市行政學院學報》2004年第4期。主觀性色彩明量，可操作性不強。例如，前述《代表法》第4條的六項列舉規(guī)定中的“模范地遵守”、“按時出席”、“認真審議”、“積極參加”、“加強學習”、“不斷提高”、“保持密切聯(lián)系”、“自覺遵守”等表述，除“按時出席”外其他皆為主觀性描述，難以實現(xiàn)客觀量化評價。又如，《重慶市實施〈代表法〉辦法》第18條之五項罷免常委會組成人員具體事由的列舉式規(guī)定，雖較之前述《代表法》第4條的規(guī)定更具體，但“不稱職”、“嚴重錯誤”之表述同樣難以客觀量化。當前應基于既有主觀評價性較強的委員履職標準事項規(guī)范，根據(jù)前述四類履職標準，就各類標準下的具體事項指標設定權(quán)重比分數(shù)，以實現(xiàn)對委員履職行為的客觀量化評價。

其一，委員履職德性標準。該類標準可占權(quán)重比分數(shù)的20%。基于《代表法》第4條之相關(guān)事項內(nèi)容規(guī)定，將“遵守憲法和法律”、“保守國家秘密”、“遵守社會公德”、“廉潔自律”設為二級指標，各占權(quán)重比分數(shù)的5%。其中每個二級指標下可設置5檔評價標準，即模范、比較模范、合格、存在個別問題、不合格，每檔對應分值從5分開始逐次遞減1分。

其二，委員履職能力標準。該類標準可占權(quán)重比分數(shù)的30%。基于《代表法》第4條之相關(guān)事項內(nèi)容規(guī)定，將“理論知識”和“實踐技能”設為二級指標，各占權(quán)重比分數(shù)的15%。在“理論知識”項下設置“法律知識”和“其他專業(yè)知識”等三級指標。“法律知識”項在享有地方立法權(quán)和國家立法權(quán)的相應層級常委會委員履職標準事項中占權(quán)重比分數(shù)的10%，在不享有各類立法權(quán)的相應層級常委會委員履職標準事項中占權(quán)重比分數(shù)的5%。在“實踐技能”項下分別設置“語言表達溝通能力”、“文字寫作能力”和“其他實踐能力”等三級指標。在地級和省級這兩個層級常委會委員履職標準事項中三項各占權(quán)重比分數(shù)的5%；在縣級常委會委員履職標準事項中“語言表達溝通能力”項占權(quán)重比分數(shù)的10%，“其他實踐能力”項占權(quán)重比分數(shù)的5%；在全國人大常委會委員履職標準事項中“文字寫作能力”項占權(quán)重比分數(shù)的10%，“其他實踐能力”項占權(quán)重比分數(shù)的5%。在上述每個三級指標下可設置五檔評價標準，即強化、較為強化、合格、存在個別弱化、不合格，每檔對應最高分值為10分者逐次遞減2分、對應最高分值為5分者逐次遞減1分。匯總上述三級指標量化分數(shù)，再與前述更新知識培訓年度測試成績一起，按7：3的比例換算匯總后的分數(shù)即為該類標準下的最終考核結(jié)果。

其三，委員履職勤勉標準。該類標準可占權(quán)重比分數(shù)的20%。基于《代表法》第4條之相關(guān)事項內(nèi)容規(guī)定，將“參會活動”、“閉會集體活動”、“閉會個體活動”、“代表選民溝通”設為二級指標，各占權(quán)重比分數(shù)的5%。其中每個二級指標下可設置5檔評價標準，即全勤、缺席1次至2次、缺席3次、缺席4次至5次、缺席5次以上，每檔對應分值從5分開始逐次遞減1分。

其四，委員履職業(yè)績標準。該類標準可占權(quán)重比分數(shù)的30%。基于《代表法》第4條之相關(guān)事項內(nèi)容規(guī)定，將“參會提案、表決、監(jiān)督權(quán)行使”、“閉會開展調(diào)研”、“信息傳遞反饋”設為二級指標，各占權(quán)重比分數(shù)的10%。其中每個二級指標下可設置五檔評價標準，即積極、比較積極、合格、存在個別消極、不合格，每檔對應分值從10分開始逐次遞減2分。

(二)確立委員履職信息公開規(guī)程化規(guī)范以校正現(xiàn)有規(guī)范的虛置化

委員履職信息公開規(guī)范指的是就各級人大常委會委員履職信息主動向社會公眾公開事項予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。合理的履職信息公開規(guī)范是公眾參與監(jiān)督委員履職行為的必要前提，“履職情況不公開，使得監(jiān)督無從下手”。*同前注⑥，鄭旭濤文。既有委員履職信息公開規(guī)范存在虛置化問題。相關(guān)規(guī)范性法律文件雖就履職信息公開形式予以了方向性指引，但缺乏公開形式的具體程序規(guī)則設定，此外還缺乏所公開履職信息的具體內(nèi)容要求。例如，《代表法》第45條和《重慶市實施〈代表法〉辦法》第52條分別將“回答詢問”、“報告履職情況”、“述職報告履職情況”、“代表履行職責情況通報”設定為包括委員在內(nèi)的代表之履職信息公開具體方式。然而，上述規(guī)定皆未涉及“回答”、“報告”、“通報”的具體程式、步驟設計和“情況”事項范圍。什么樣的委員履職“情況”屬于應當公開事項、可公開事項都沒有明確規(guī)定或區(qū)分，從而使得委員履職信息公開在實際操作過程中“存在嚴重的虛化現(xiàn)象”。*同前注②，王宜永文。

委員履職信息公開規(guī)程化規(guī)范即指推動各級人大常委會委員履職信息公開規(guī)則、要求更為明確具體，而“保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)”，*同前注⑥，鄭旭濤文。并凸顯其正當程序要義的相關(guān)法律規(guī)范。唯有明晰委員履職信息公開內(nèi)容要求并健全相應程序規(guī)則，方能為公眾參與監(jiān)督委員履職行為提供可靠保障。

1.明晰委員履職信息公開的內(nèi)容

應就委員參會期間與閉會期間履職信息的應當公開、可公開之具體事項范圍予以明確界分，從而為公眾參與監(jiān)督委員履職行為提供必要的方向指引。

其一，參會期間履職信息公開事項。該類事項應與前述委員提案權(quán)、表決權(quán)及監(jiān)督權(quán)的運作規(guī)程相掛鉤。其中，常委會會議議程、委員出席會議情況、委員提案數(shù)量及類型、表決權(quán)與監(jiān)督權(quán)的行使結(jié)果，皆屬于應當公開事項范圍；常委會會議籌備情況、委員提案具體內(nèi)容、委員參會發(fā)言記錄、審議表決全過程的非涉密部分，則屬于可公開事項范圍。

其二，閉會期間履職信息公開事項。該類事項應與前述委員閉會調(diào)研、參加閉會集體或個體活動、與代表委員溝通等活動相掛鉤。其中，委員參加上述活動的次數(shù)、地點、時間及經(jīng)費，皆屬于應當公開事項范圍；委員調(diào)研、參加集體或個體活動、溝通的具體內(nèi)容與匯總、反饋情況的非涉密部分，則屬于可公開事項范圍。

2.健全委員履職信息公開程序規(guī)則

基于既有方向性的履職信息公開形式規(guī)定，針對不同公開形式應設定明確的履職信息公開程式步驟，從而為公眾參與監(jiān)督委員履職行為提供具體的路徑指引。

其一，應當公開事項皆由所在常委會通過前述“回答”、“報告”、“通報”等途徑主動向社會公開。其中“網(wǎng)絡直播和公民旁聽常委會會議”可設定為常規(guī)化的信息公開方式。*同前注，黃少凌文。還應明確規(guī)定各類委員履職信息公開活動相關(guān)信息公告至少應提前一周發(fā)布，以便于公眾提前查知。公告中應載明該類公開方式所涉具體時間、地點、參與人數(shù)上限、參與流程及注意事項等信息。

其二，可公開事項則由申請人依循相應信息公開程序提出申請，所在常委會委員長會議或主任會議審查同意后，通過所申請途徑向申請人公開。委員履職信息公開申請程序可參照《中華人民共和國政府信息公開條例》所設定的行政機關(guān)信息公開程序而設計，大致界分為提出、審查、答復這三個環(huán)節(jié)。申請人若就答復存在疑義，可申請上級常委會復議，復議結(jié)論具有終局效力。

(三)確立委員履職考核復合化規(guī)范以校正單一化考核

委員履職考核規(guī)范指的是就考定核查各級人大常委會委員履職行為所涉事項予以規(guī)制，而“確保組織的整體績效能夠達標并不斷得到改善”的相關(guān)法律規(guī)范。*劉昕：《我國公務員考核制度的創(chuàng)新及其實施建議》，《經(jīng)濟與管理研究》2007年第5期。完備的履職考核規(guī)范是對委員履職行為實施評價監(jiān)督的過程保障。相關(guān)規(guī)范性法律文件雖就委員履職考核方式及結(jié)果皆作出了較為一致的原則性規(guī)定，但所涉事項較為單一化，使得考核既有的過程評價監(jiān)督效應難以充分、全面顯現(xiàn)。例如，《代表法》第47條、《選舉法》第53條和《重慶市實施〈代表法〉辦法》第54條皆將“罷免”設定為一種隱含式的履職考核方式及結(jié)果。然而，考核并不等于懲罰，還應“起到激勵的管理功用”。*申少君：《中國公務員考核制度的激勵機制探究》，《內(nèi)蒙古大學學報(人文社會科學版)》1998年第1期。而且“罷免”的操作實效也是不彰的，“幾乎沒有由選民發(fā)起罷免人大代表的成功事例”。*同前注⑥，鄭旭濤文。目前有必要基于委員履職特性，嘗試設定考核方式多樣化、考核結(jié)果等次科學化的復合考核規(guī)范。

委員履職考核復合化規(guī)范即指推動各級人大常委會委員履職行為的考定核查方式與結(jié)果，更為多樣化、更為“科學的考核與管理”*劉曉輝、王紅艷：《論我國公務員考核制度的完善》，《哈爾濱商業(yè)大學學報(社會科學版)》2004年第5期。，以凸顯其過程監(jiān)督要義的相關(guān)法律規(guī)范。唯有合理設計委員履職多元考核方式并科學設置相應考核結(jié)果等次，方能就實施委員履職行為的過程評價監(jiān)督提供完備手段。

1.合理設計委員履職多元考核方式

根據(jù)委員履職所涉機構(gòu)功能化、標準清晰化的要求，可設定多樣化的考核方式。各類考核方式皆對照前述客觀量化后的委員履職標準事項指標來進行。

其一，自我測評考核方式。該類測評結(jié)果可占年度綜合考核結(jié)果權(quán)重比的20%。由委員本人來對自己的年度履職情況進行量化打分。

其二，組織測評考核方式。該類測評結(jié)果可占年度綜合考核結(jié)果權(quán)重比的40%。由委員所在人大常委會組織成立考核委員會，該委員會對各位委員的年度履職情況進行量化打分。考核委員會由所在人大常委會委員長會議或主任會議成員代表、各專門委員會成員代表、各工作委員會成員代表這三方代表來組成，人數(shù)5人至7人。

其三，代表測評考核方式。該類測評結(jié)果可占年度綜合考核結(jié)果權(quán)重比的40%。由前述考核委員會從非委員的人大代表中，隨機抽選出參加測評的人大代表對各位委員的年度履職情況進行量化打分。參加測評的人大代表數(shù)量應是參加考核委員總數(shù)的1倍至2倍。

2.科學設置委員履職考核結(jié)果等次

基于既有較為單一的委員履職考核結(jié)果設定，可參照公務員考核制度，來設定不同考核結(jié)果等次及相應適用效力。

其一，根據(jù)量化分數(shù)來確定考核結(jié)果等次。可將年度綜合考核結(jié)果量化分數(shù)分別歸入“90分及以上”、“90分以下至75分”、“75分以下至60分”和“60分以下”這四個檔次，基于此而對應確定為“優(yōu)秀”、“稱職”、“基本稱職”和“不稱職”這四類考核結(jié)果等次。

其二，明確考核結(jié)果適用效力。考核結(jié)果等次除與前述活動經(jīng)費補貼、定額補貼及公務報銷的發(fā)放或報銷比例掛鉤外，還應與委員的任職及連任資格掛鉤。在每屆五年的委員任職期間，若累計三次年度考核“不稱職”，任職資格即行終止；若累計兩次年度考核“不稱職”，即喪失下一屆的委員連任資格；若累計三次年度考核“優(yōu)秀”，下一屆委員連任時組織予以優(yōu)先推薦。

(責任編輯：姚 魏)

DF211

A

1005-9512-(2017)12-0055-14

趙謙，西南大學法學院教授，法學博士。

*本文系中國特色社會主義理論體系研究中心重大項目、中央馬克思主義理論研究和建設工程2017年度重大項目“關(guān)于民主集中制的理論與實踐研究”(項目編號：2017YZD14)的成果。