WTO框架下的漁業補貼談判—發展中成員可享受的特殊與差別待遇

吳盈盈

一、引 言

根據《多哈宣言》的相關規定，WTO漁業補貼談判于2001年啟動。1多哈回合談判是WTO于2001年11月在卡塔爾多哈舉行的第4屆部長級會議中開始的新一輪談判。2001年發表的《多哈宣言》要求WTO成員就漁業補貼問題進行談判。See Doha WTO Ministerial Declaration, WT/MIN(01)/DEC/1, 14 November 2001, paras.31～33. [hereinafter “Doha Ministerial Declaration”]談判已經持續了十幾年，但尚未取得重大進展，特別是在發展中成員和最不發達成員的特殊與差別待遇方面。盡管如此，最近似乎還是出現了一些好的跡象。

本文比較了2011年以前漁業補貼談判中涉及到的特殊與差別待遇問題，以及目前正在討論的相關問題。特別值得注意的是，最具爭議的問題已經從發展中成員是否可以根據特殊與差別待遇條款獲得公海捕魚補貼和燃料補貼，轉變成特殊與差別待遇是無限期的還是暫時性的，以及特殊與差別待遇的具體范圍為何。本文認為，對于漁業補貼中的特殊與差別待遇問題，發展中成員的自由裁量權和政策空間在一定程度上有所下降。WTO成員更愿意承諾避免提供漁業補貼。從這一點上看，似乎有望產生一些積極的成果。

本文第二部分概述了WTO漁業補貼談判及其中涉及到的特殊與差別待遇問題。第三部分以2007年的《主席文本》為基礎，分析了WTO成員之間在特殊與差別待遇問題上存在的主要分歧。該部分從爭議最小的問題開始，即最不發達成員可享受的特殊與差別待遇；然后探討具有一定爭議的問題，即發展中成員可否根據特殊與差別待遇條款補貼非商業性捕魚；最后，重點討論了最具爭議的問題，即發展中成員能否根據特殊與差別待遇提供公海捕魚補貼和燃料補貼。

第四部分探討了WTO漁業補貼談判的新進展。按照爭議程度的高低對相關問題依次進行論述。爭議最小的問題是禁止對非法、不報告和不管制（以下簡稱“IUU”）捕魚問題進行補貼，以及有關透明度的規定。第四部分接著討論了具有一定爭議的問題，即發展中成員是否可以補貼非商業性捕魚活動。之后，該部分分析了最具爭議的問題，即特殊與差別待遇是無限期的還是臨時性的，以及特殊與差別待遇的具體范圍為何。第五部分從2個維度對WTO漁業補貼談判的可能結果進行了預測：一是WTO成員已改變的法律立場和關注點，二是政治原因。作者在第六部分得出結論，認為盡管漁業補貼談判中遇到諸多挫折，但仍有可能產生一些積極的成果。

二、WTO 漁業補貼談判和特殊與差別待遇

（一）WTO漁業補貼談判

WTO漁業補貼談判的必要性可從三方面加以闡述：一是對漁業補貼嚴重性的擔憂，二是由WTO來處理漁業補貼問題的適宜性，三是目前的WTO規則并不足以解決漁業補貼問題。

首先，是與漁業補貼有關的主要貿易、環境和發展問題。漁業補貼與貿易、生態可持續性和社會經濟發展之間的關系錯綜復雜，因此，在過去的幾十年里，漁業補貼已經引起了全世界的關注。2U. Rashid Sumaila, Vicky Lam, Frederic le Manach, Wilf Swartz and Daniel Pauly,Directorate-General for Internal Policies, Policy Department: Structural and Cohesion Policies, Fisheries, Global Fisheries Subsidies, European Parliament, October 2013, at http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/2013/513978/IPOL-PECH_NT(2013)513978_EN.pdf, 9 January 2017.一方面，漁業補貼對海洋資源和環境存在潛在的負面影響。全球漁業資源的糟糕狀況令人震驚，而且這種情況還在變本加厲地惡化。根據聯合國糧農組織對受評估種群的分析，2013年估計有31.4%的魚類種群在生物學上處于不可持續的狀態，即遭到過度捕撈，此外，58.1%處于完全開發的狀態。3Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), The State of World Fisheries and Aquaculture: Contributing to Food Security and Nutrition for All, Rome,2016, p. 38.“公海有約87%的魚類種群現在正處于過度捕撈狀態，或達到衰竭。”4Suzanne Goldenberg, Fuel Subsidies “Drive Fishing Industry’s Plunder of the High Seas”,The Guardian, at https://www.theguardian.com/environment/2014/jun/24/fuel-subsidiesdrive- fishing-industrys-plunder-of-the-high-seas, 9 January 2017.全球大多數國家都有一個共識，即漁業補貼在很大程度上造成了上述問題。然而，世界各國政府還繼續給漁業部門提供數十億美元的補貼。5The World Bank, Agriculture and Rural Development: The Sunken Billions, The Economic Justification for Fisheries Reform, Washington, DC, 2009, pp. 23～24, at http://siteresources.worldbank.org/EXTARD/Resources/336681-1224775570533/SunkenBillionsFinal.pdf, 9 January 2017.漁業國家傾向于通過發放漁船建造補貼、港口基礎設施建設補貼、價格補貼等方式來補貼漁業，這可能導致過度捕撈或產能過剩。6The World Bank, Agriculture and Rural Development: The Sunken Billions, The Economic Justification for Fisheries Reform, Washington, DC, 2009, pp. 23～24, at http://siteresources.worldbank.org/EXTARD/Resources/336681-1224775570533/SunkenBillionsFinal.pdf, 9 January 2017.漁業補貼的規模之大顯而易見。除了環境和資源問題，漁業補貼還帶來了國際貿易方面的問題。具體而言，撥給漁業部門的補貼可能會損害魚類和魚制品的國際貿易，因為相比那些不發放補貼的國家的漁業部門，發放補貼的國家的漁業部門會具有不正當的競爭優勢。

其次，漁業補貼的相關區域和國際規則，如區域漁業管理組織規則和歐盟規則，可能不足以規范漁業補貼，因為這些規則要么是沒有約束力的軟法，要么是管轄范圍不及全球的區域性規則。例如，許多區域漁業管理組織的成員都是在特定區域管理和保護魚類種群方面享有共同利益的一些國家。然而，每個區域組織的職能只覆蓋一個特定的地理區域，并且只特別關注一種或一個類別的魚類種群。7例如，大西洋金槍魚國際養護委員會、印度洋金槍魚委員會、中西太平洋漁業委員會、美洲熱帶金槍魚委員會、國際海豚養護計劃協議、南方藍鰭金槍魚保護委員會等。For more information above the abovementioned RFMOs, see Regional Fisheries Management Organizations (RFMOs), at https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/international/rfmo_en, 9 January 2017; Regional Fisheries Management Organizations, at https://www.state.gov/e/oes/ocns/fish/regionalorganizations/, 9 January 2017.而歐盟成員所提供的援助則受《歐洲聯盟條約以及歐洲聯盟運行條約》中有關競爭的共同規則的規范。8Articles 107～109, Section 2 (Aids Granted by States), Title VII (Common Rules on Competition, Taxation and Approximation of Laws) of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union, 2012/C 326/01, at http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT, 9 January 2017.但是，在某些情況下是允許對漁業部門進行補貼的。9Guidelines for the Examination of State Aid to Fisheries and Aquaculture, 2008/C 84/06.特別值得注意的是，歐洲漁業基金2007年到2013年的預算達43億歐元，主要出于政策目的為漁業和沿海社區提供資金。10European Commission, Report from the Commission-Eighth Annual Report on Implementation of the European Fisheries Fund (2014), COM (2015) 662 final; European Commission, The European Fisheries Fund (EFF) (2007-2013), at http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/eff/index_en.htm, 9 January 2017.2014到2020年歐洲海洋和漁業基金則主要補貼小規模捕撈漁業、年輕的漁民和地方漁業。11Regulation (EU) No. 508/2014 of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 on the European Maritime and Fisheries Fund (EMFF).總而言之，歐盟的漁業政策一方面對漁業補貼進行了限制，另一方面又保護了歐盟成員的漁業，且漁業補貼仍然很普遍。

此外，一些國際規則是直接處理漁業問題，而不是漁業補貼問題的。12例如，2009年的《關于港口國預防、制止和消除非法、不報告、不管制捕魚的措施》于2016年6月5日生效，該協定處理的是IUU捕撈問題，而不是補貼IUU捕撈的問題。例如，《聯合國海洋法公約》一般要求漁業國家相互協調，確保其專屬經濟區內外魚類種群的保護。1995年，聯合國關于跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的會議通過了一項協定，規定了在此方面的保護和管理合作框架，如制定了具體的最低國際標準。13The United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks.然而，這些規定都沒有直接解決漁業補貼問題。

第三，目前的WTO規則尚不足以規范漁業補貼。14作者尚未找到漁業補貼的精確定義。任何助長捕魚或魚類產品的補貼，都可稱為漁業補貼。WTO正就哪種類型的漁業補貼應受到處罰進行談判。每個國家都有權發放補貼，然而，漁業補貼已經引起了上述問題，且各國，特別是WTO成員，認識到為實現可持續發展，應避免提供漁業補貼。漁業補貼一般受《補貼與反補貼措施協議》（以下簡稱“《SCM協議》”）的規制。15“《SCM協議》處理了2個獨立但密切相關的問題：一是規管補貼發放的多邊規則，二是利用反補貼措施消除進口的受補貼產品對本國相關產業造成的損害。”See WTO,Subsidies and Countervailing Measures: Overview, at https://www.wto.org/english/tratop_e/scm_e/subs_e.htm, 8 January 2017.該協議禁止出口補貼，還規定如果一國的國內補貼對另一成員方的利益造成“不利影響”（如損害），則可起訴該補貼。然而，實際上，很難根據《SCM協議》來起訴漁業補貼，特別是對造船和港口設施建設的補貼。具體的困難如下所示。

造船補貼并不屬于《SCM協議》所禁止的出口補貼。因此，反對造船補貼需要證明其對其他方的利益造成了損害。然而，在與利用獲得補貼的造船廠所制造的漁船來作業的魚類生產者的競爭中，申訴方很難證明其捕撈利益受到了損害。補貼利益基本上是直接給予造船廠的，而不是漁民。“利益”從造船廠轉移到漁民身上需要通過一條很長的傳遞鏈，因此很難根據《SCM協議》進行“利益傳遞分析”。就建造港口設施補貼方面，除了上述問題外，還存在補貼的港口設施通常是作為一般用途的問題。因此，申訴方很可能無法證明該補貼具有《SCM協議》中規定的“專項性”，即可申訴的補貼是給予特定企業、區域或行業的。16Article 1.2 of the SCM Agreement.

因此，多哈回合談判也在協商新的漁業補貼規則。2001年《多哈宣言》規定，漁業補貼談判需在《反傾銷協議》和《SCM協議》的框架內進行。17Doha Ministerial Declaration, paras. 28, 31.然而，在2005年香港部長級會議制定詳細工作計劃之前，這方面的工作進展甚微。在香港會議上，WTO成員大體同意加強漁業補貼方面的規則，包括禁止某些助長過剩產能和過度捕撈的漁業補貼。18Annex D, section I, para. 11 of Hong Kong Ministerial Declaration, WT/MIN(05)/DEC,adopted on 22 December 2005.WTO成員提交了各種富有遠見的提案。規則談判小組主席分別在2007年和2011年發布了主席文本，19Draft Consolidated Chair Texts of the AD and SCM Agreements (hereinafter “Chair’s Text 2007”), TN/RL/W/213, 30 November 2007; Communication from the Chairman (hereinafter“Chair’s Report 2011”), TN/RL/W/254, 21 April 2011. 2011 年《主席報告》由規則談判小組主席應貿易談判委員會要求提供。2011年《主席報告》實際上是WTO成員提出的建議摘要。其中2007年的版本是2011年之前進行進一步談判的草案，而2011年的版本則報告了WTO各成員在漁業補貼相關問題上所存在的分歧。然而，迄今為止還沒有達成新的規則。WTO各成員在許多問題上仍然存在分歧。20Introduction to Fisheries Subsidies in the WTO, at https://www.wto.org/english/tratop_e/rulesneg_e/ fish_e/ fish_intro_e.htm, 9 January 2017.2011年，多哈談判陷入僵局，包括漁業補貼談判。

2013年巴厘部長級會議后，漁業補貼問題又重新引起公眾的關注。21Agenda Item 1- Report by the Chairman of the Trade Negotiations Committee, Director-General’s Report at the Informal Heads of Delegation Meeting on 30 September 2016, JOB/GC/105, 3 October 2016, para. 1.11.特別是2016年，聯合國可持續發展目標14第6項規定，“到2020年，禁止某些助長過剩產能和過度捕撈的漁業補貼，取消助長IUU捕撈活動的補貼，避免出臺新的這類補貼。”22“到2020年，禁止某些助長過剩產能和過度捕撈的漁業補貼，取消助長非法、未報告和無管制捕撈活動的補貼，避免出臺新的這類補貼，同時承認給予發展中國家和最不發達國家合理、有效的特殊和差別待遇應是世界貿易組織漁業補貼談判的一個不可或缺的組成部分。”Target 14.6 of Sustainable Development Goals of United Nations 2016,at http://www.un.org/sustainabledevelopment/oceans/, 9 January 2017.漁業補貼談判借此取得了很大的進展。WTO成員提出了許多新的提案，例如歐盟提案，23WTO Negotiating Group on Rules, Advancing Toward a Multilateral Outcome on Fisheries Subsidies in the WTO, Submission by European Union, TN/RL/GEN/181, 20 October 2016.非洲、加勒比和太平洋地區國家集團（以下簡稱“非加太集團”）提案，24WTO Negotiating Group on Rules, Principles and Elements for Concluding Negotiations on Fisheries Subsidies Rules in the WTO, Submission by Rwanda on Behalf of the ACP Group(Africa, Caribbean and Pacific Group), TN/RL/GEN/182, 16 November 2016.阿根廷、哥倫比亞、哥斯達黎加、巴拿馬、秘魯和烏拉圭的提案，25WTO Negotiating Group on Rules, WTO Fisheries Subsidies: A Framework to Guide the Multilateral Negotiations to Eliminate Harmful Fisheries Subsidies, Communication at the Request of the Delegations of Argentina, Colombia, Costa Rica, Panama, Peru and Uruguay,TN/RL/GEN/183, 29 November 2016, para. 2.3.以及最不發達國家的提案。26WTO Negotiating Group on Rules, LDC Group Submission on Elements for WTO Fisheries Subsidies Disciplines, Submission by Benin on Behalf of the LDC Group, TN/RL/GEN/184, 22 December 2016.就特殊與差別待遇而言，焦點和分歧也發生了相應的變化，下文將對此進行詳細分析。

（二）WTO漁業補貼談判中的特殊與差別待遇

WTO規則中隨處可見給予發展中成員和最不發達成員的特殊與差別待遇。WTO認識到有必要作出積極努力，確保發展中成員，特別是最不發達成員，能分享國際貿易增長的惠益，并促進其經濟發展。27Preamble to the WTO Agreement (The Agreement Establishing the World Trade Organization), para. 3.《關稅及貿易總協定》、《服務貿易總協定》和《與貿易有關的知識產權協定》等協定中的一些條款即體現了這方面的努力。28《關稅及貿易總協定》第18條賦予發展中成員限制進口的權利。《服務貿易總協定》第4條旨在促進發展中成員更多地參與世界貿易，其第12條允許發展中成員和轉型期成員因國際收支平衡困難而限制服務貿易。下載于http://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/dev_special_differential_provisions_e.htm，2014年 5月 1日。《 與 貿易有關的知識產權協定》第66條規定，最不發達國家有更長的時間來執行該協定的所有規定，并鼓勵技術轉讓。下載于http://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/dev_special_differential_provisions_e.htm，2014年 5月 1日。《多哈宣言》提出在漁業補貼方面需要給予發展中成員和最不發達成員特殊與差別待遇，并要求考慮漁業部門對發展中成員的重要性。29Doha Ministerial Declaration, para. 28.《香港宣言》也提出了這一點，要求考慮漁業部門對發展重點、減輕貧困、生計和食物安全等問題的重要性。30WTO Hong Kong Ministerial Declaration, WT/MIN(05)/DEC, 22 December 2005, Annex D,para. 9.一些WTO成員已在這方面提出了詳細提案。31Proposal for a Framework Agreement on Special and Differential Treatment, WT/GC/W/442, adopted on 19 September 2001.2016年，聯合國可持續發展目標14第6項規定，“承認給予發展中國家和最不發達國家合理、有效的特殊和差別待遇應是世界貿易組織漁業補貼談判的一個不可或缺的組成部分”。32See Target 14.6 of Sustainable Development Goals of United Nations 2016, at http://www.un.org/sustainabledevelopment/oceans/, 9 January 2017.

雖然在WTO談判及其他場合，談判方均廣泛認為發展中成員應該獲得特殊與差別待遇，但對于如何在漁業補貼方面向發展中成員和最不發達成員提供特殊與差別待遇，WTO成員之間仍然存在很大的分歧。關于特殊與差別待遇中涉及到的幾個具體問題，后文將按爭議的程度來詳細分析。有關特殊與差別待遇的爭議在2013年之后發生了很大的變化，這些問題會在第三、四部分作進一步闡述和分析。

三、以往漁業補貼談判中有關特殊與差別待遇的分歧

（一）爭議較小的問題

與其他問題相比，最不發達國家的待遇問題很少會引起爭議。人們普遍同意，新規則下，最不發達國家應擁有最大程度的靈活性。有些成員甚至提出，最不發達國家應享有例外，可以不遵守所有禁令和漁業管理規定。33Chair’s Report 2011, para. 49.其中一個原因是，由于最不發達國家極度貧窮，這樣做與設立特殊與差別待遇的目標相一致。除此之外，由于聯合國已經確定了最不發達國家的名單，而且此名單不存在爭議，因此，要確定哪些國家可享有最不發達國家的資格并不難。34An updated list of LDCs prepared by the UN, at http://www.un.org/en/development/desa/policy/cdp/ldc_info.shtml, 9 January 2017.“WTO承認聯合國指定的那些國家為最不發達國家，目前聯合國名單上有48個最不發達國家，其中36個已成為WTO成員。”See WTO, Understanding the WTO: The Organization, at https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org7_e.htm, 9 January 2017.

然而，一些WTO成員，即所謂的“魚之友”集團35“魚之友”是指包括澳大利亞、冰島、新西蘭、挪威、秘魯、智利、菲律賓和美國等在內的一群國家，其成立宗旨為致力于將漁業補貼問題納入多邊貿易談判中。See WTO Negotiating Group on Rules, Fisheries Subsidies, Communication from Argentina,Australia, Chile, Colombia, the United States, New Zealand, Norway, Iceland, Peru and Pakistan, TN/RL/W/243, 7 October 2009, para. 2.認為，最不發達國家也應受到禁止對IUU捕魚進行補貼的規定，以及過度捕撈規則的制約。36WTO Negotiating Group on Rules, Fisheries Subsidies, Communication from Argentina,Australia, Chile, Colombia, the United States, New Zealand, Norway, Iceland, Peru and Pakistan, TN/RL/W/243, 7 October 2009, para. 18.此外，有些成員還擔心可能出現潛在規避，也就是說，不屬于最不發達國家的成員可能假借最不發達國家成員之名，來免受漁業補貼規則的制約。

（二）爭議較大的問題

一些自稱屬于小型脆弱經濟體的成員要求在政策選擇方面可以享有一定的靈活性，并提出幾種新型補貼，如自給性捕撈補貼、小規模捕魚補貼和手工捕魚補貼。最不發達國家的數量較少，而那些不屬于最不發達國家的國家，也希望根據特殊與差別待遇條款尋求有利的待遇。這些國家的論點基于以下兩點：（1）他們的發展階段只是略高于貧困，但遠遠不及富裕的程度；（2）他們的捕魚活動數量少、規模小、捕獲量少、船體小。

雖然有成員反對提出新的條款，如將捕獲量或船體大小作為獲取特殊與差別待遇的參數，但仍有望在這方面達成協議。因為首先，所有上述問題都涉及“小規模捕魚”；其次，對此類“小規模捕魚”進行補貼所造成的影響相對較小；再者，這些捕魚活動與減輕貧困、地方發展和生計密切相關。

1. 給予小型脆弱經濟體更大靈活性的提案

該提案要求給予小型脆弱經濟體37小型脆弱經濟體名單包括28名成員，如巴布達、古巴、多米尼克、厄瓜多爾、肯尼亞、約旦、尼加拉瓜、巴拿馬、烏拉圭等。See TN/RL/GEN/162, Annex 1.更大的靈活性，能靈活處理某些禁止性補貼。38WTO Negotiating Group on Rules, Textual Proposal for Additional Flexibilities for Small and Vulnerable Economies under Article III of the Proposed Draft Chair’s Text on Fisheries Subsidies, Communication from the Small and Vulnerable Economies, TN/RL/GEN/162, 8 January 2010.該提案建議，小型脆弱經濟體可以使用船舶補貼和運營成本補貼，因為這些經濟體占世界非農市場準入產品39非農市場準入產品是指《農業協議》中未涵蓋的所有產品。See A Simple Guide- NAMA Negotiations, at https://www.wto.org/english/tratop_e/markacc_e/nama_negotiations_e.htm,9 January 2017.貿易份額不超過0.1%，占全球海洋野生捕撈總量的份額也不超過1%。40Article I.1(a) and Article I.1(c) of the Chair’s Text 2007.具體而言，首先，小型脆弱經濟體在全球海洋野生魚類捕撈總量中只占有很小的份額。其次，這些經濟體在本發展階段還無法提供大量的補貼。第三，他們通常提供的補貼在規模和影響上都比較有限，在過去并不可能助長全球過度捕撈的問題。41TN/RL/GEN/162, para. 3 of Part I.

值得注意的是，上述提案劃分出小型脆弱經濟體這一組群的基礎是存在爭議的。該提案的劃分基礎是WTO《小型經濟體工作計劃》，《多哈宣言》和《香港宣言》都對此作出了相關規定。42Doha Ministerial Declaration, para. 35; Hong Kong Ministerial Declaration, para. 41.然而，上述2個宣言明確指出，《小型經濟體工作計劃》的目標不是為了創建WTO成員的組群，因此，該工作計劃無法為在漁業補貼談判中創建小型脆弱經濟體這一新組群提供充分的基礎。

隨著這些經濟體的逐漸成長，允許小型脆弱經濟體提供補貼的最初原由也將受到削弱。被列為小型脆弱經濟體的成員不會永遠保持弱小，他們自身也不希望永遠保持弱小，只是目前需要依靠補貼來幫助其漁業部門擴大規模以及變得更商業化。此外，如果考慮全球性捕撈，風險仍然存在。具體而言，如果所有目前低于臨界值的發展中成員，都將其全球捕撈份額提高到臨界值（1%），那么所涉成員將累計占全球捕撈總量的很大一部分，即約28%。43可以估計，如果每個小型脆弱經濟體占全球捕撈量的1%，那么所有小型脆弱經濟體加起來就占全球捕撈量的28%，因為擬議的小型脆弱經濟體名單有28個成員。See TN/RL/GEN/162, Annex 1.

2.自給性捕撈補貼提案

2007年《主席文本》規定，允許向自給性活動發放補貼。44自給性活動是指使用簡單漁具的近海活動，其漁獲主要供漁民自身及其家庭消費，不涉及主要的雇傭關系。See Chair’s Report 2011, para. 58, and Chair’s Text 2007, p. 89,Article III.2(a).根據該《主席文本》，各國政府可以向自給性活動提供《SCM協議》中禁止的各種補貼，基本上不受漁業管理制度的制約。

也有觀點反對向自給性捕撈提供補貼，認為這種做法會“激勵落后”，貧困人口不應僅僅因為其捕撈活動稍微超過自給水平就失去了獲得補貼的機會，否則，就沒有激勵貧困人口前進的動力。

3.小規模捕撈或手工捕撈補貼提案

2007年《主席文本》只提到了自給性捕魚，未涵蓋某些超過自給性水平的捕撈活動。45Chair’s Text 2007, p. 89.一些成員并不滿足于僅將自給性捕撈作為底層水平，他們想擴大底層水平，使其涵蓋超過自給性水平的活動，如“手工”或“小型商業”捕魚，但這些類型的捕魚活動定義尚不清楚，談判方還在討論中。

厄瓜多爾和秘魯明確要求將“手工捕撈”納入特殊與差別待遇的范圍，46WTO Negotiating Group on Rules, Proposal on Fisheries Subsidies Special and Differential Treatment Artisanal Fisheries-Article III.2(A), Communication from Ecuador and Peru, TN/RL/GEN/172, 19 January 2011.他們認為“手工捕撈”必須滿足下述條件：

（1）漁業工人以個人（可能包括家庭成員）為基礎，代表自身所開展的活動，或由協會、微型企業或其他形式的小型生產者團體所組織的活動；（2）漁業產品只流入小規模貿易，主要用于人類直接消費；（3）船舶總長度不超過15米；（4）使用簡單的漁具、工具和技術進行操作，主要涉及的是體力勞動；（5）不存在破壞性捕撈的做法。47TN/RL/GEN/172, Article III.2(a) of its proposed text.

可以看出，這2個國家提出的“手工捕撈”定義包含以下要素：（1）從事捕撈的組織類型，48除“協會”外，還增加了“微型企業”（指的是僅有少數從業人員的一種商業組織形式）和“其他形式的小型生產者團體”（涵蓋非傳統類型的組織）。See TN/RL/W/243.（2）手工捕撈的目的，49手工漁業產品“主要直接用于人類消費”，即直接供人類食用，而不是用于制造魚粉和魚油。See TN/RL/W/243.（3）船舶的大小和物理狀態，50按厄瓜多爾和秘魯的建議，船的尺寸應為“15米長”，捕撈作業應“利用簡單漁具、工具和技術進行，主要涉及手工勞動”。See TN/RL/W/243.以及（4）不存在破壞性捕撈。51“破壞性捕魚方法”是指糧農組織《負責任漁業行為守則》第8.4.2條所規定的那些做法。At http://www.fao.org/docrep/005/v9878e/v9878e00.htm, 9 January 2017.

厄瓜多爾和秘魯援引聯合國環境規劃署的報告，指出手工捕撈對食品安全、地方社區發展和減輕貧困的重要性。52手工捕魚為數千萬人提供了直接或間接的就業機會，占全球漁業工作的90%，盡管其捕撈量僅占世界捕撈總量的四分之一。See Anja von Moltke ed., Fisheries Subsidies,Sustainable Development and the WTO, London: Earthscan Publisher, 2010, p. 213.在他們看來，這種小規模或手工捕撈活動，與高度工業化的船隊捕魚不同，53根據聯合國環境規劃署報告，高度機械化的工業艦隊應承擔主要責任，并成為禁令的重點。See Anja von Moltke ed., Fisheries Subsidies, Sustainable Development and the WTO, London: Earthscan Publisher, 2010, pp. 213～215.應該得到豁免。

具體而言，厄瓜多爾和秘魯希望可以對如下活動提供補貼：基礎設施的建設和維護、漁船的改善、漁民的培訓，以及加強漁業管理的項目。因此，他們要求可以靈活處理這類補貼，這也意味著他們可以靈活地規定獲取補貼的標準或條件。此外，被許可的補貼應當對貿易沒有影響，或影響很小，并且符合可持續發展的目標；而那些具有不良影響的補貼，如會造成漁業資源枯竭的補貼，應該排除在外。關于手工捕撈的地理范圍，厄瓜多爾和秘魯建議應在“各成員國家管轄范圍內的水域”進行，包括專屬經濟區。

但是，阿根廷、智利、哥斯達黎加、埃及和烏拉圭反對使用手工捕撈、小規模漁業等概念，理由是WTO成員并未就這些概念的定義達成一致。54WTO Negotiating Group on Rules, Special and Differential Treatment, Communication from Argentina, Chile, Costa Rica, Egypt, and Uruguay, TN/RL/GEN/173/Rev.2, 4 March 2011.相反，這些國家同意特別考慮對很多發展中國家人民群眾至關重要的自給性活動。

相反，巴西、中國、厄瓜多爾、墨西哥和委內瑞拉則要求豁免小規模漁業和手工捕撈，并認為對這些漁業活動進行界定是可行的。55WTO Negotiating Group on Rules, Fisheries Subsidies, Communication from China, Brazil,Mexico, Ecuador, and Venezuela, TN/RL/W/241/Rev.1, 16 October 2009.他們贊成小規模的漁業活動，反對使用船舶大小、捕撈區域等靜止參數來判定是否符合豁免要求。

“魚之友”集團認為，給予不發達國家或一些發展中國家的靈活性不應為規避一般性的補貼禁令創造條件。56WTO Negotiating Group on Rules, Fisheries Subsidies, Communication from Argentina,Australia, Chile, Colombia, the United States, New Zealand, Norway, Iceland, Peru and Pakistan, TN/RL/W/243, 7 October 2009.一些發達成員建議，通過設立一般性例外和/或最低標準條款，同時為發展中國家設置較高門檻，以處理小規模漁業活動補貼的問題，使相關規定適用于所有國家，而不僅僅是發展中國家。然而，是否要為發達國家的“小規模”漁業提供補貼，仍然存在爭議。

4.小結

為什么代表們針對WTO成員提出了不同組群的劃分方法？這些組群（如小型脆弱經濟體、自給性捕撈、小規模捕撈或手工捕撈）之間有什么實質性區別嗎？其主要區別就在于每個組群所涵蓋的范圍不一樣，而每個組群所涵蓋的范圍，會因各自的定義或所選的參數而不同。某一組群的定義直接決定了某個WTO成員能否享有該組群所享有的優惠。談判過程中，代表們提出了很多種用來判斷是否符合豁免條件的參數。57Chair’s Report 2011.小型脆弱經濟體建議，將非農市場準入貿易份額和全球海洋野生魚類捕撈總量占比作為參數。2007年《主席文本》提到將船舶尺寸（豁免長度不足10米的船舶受本文本規限）作為參數。58Article III.2(b)(2) of Chair’s Text 2007.中國、巴西、厄瓜多爾、墨西哥和委內瑞拉反對將船舶大小或捕撈區域作為判定是否符合豁免條件的參數，因為船舶大小或其他任何物理方面的參數都是靜態參數，并不能充分反映船舶本身的捕撈能力。59TN/RL/W/241/Rev.1.相反，他們認為，人均捕撈量或每個漁民的捕撈量等參數表明，發展中成員對全球資源的影響力不如發達成員。此外，他們認為，一些大規模漁業仍是可持續發展的，不應受到相關規則的禁止。基本上，漁業小國在全球捕撈總量中的占比較低，他們傾向于靜態參數，如漁獲量或漁船規模，因為這些國家的漁獲量相對較少。相比之下，漁業大國則喜歡人均捕撈量等動態參數，因為他們的漁獲總量大。

可以看出，在談判過程中，各個國家集團都出于自身的利益，對漁業活動作出了不同的劃分。不屬于最不發達國家類型的國家，試圖劃分出小型脆弱經濟體的組群；不滿足于自給性捕撈且主要利益不在于此的國家，要求豁免小規模捕撈和手工捕撈；而那些主要利益在于公海捕魚的國家則建議，根據特殊與差別待遇條款提供公海捕魚補貼和燃料補貼，這是最具爭議的問題，下文將對此進行討論。

（三）爭議最大的問題

1.公海捕魚補貼

2011年《主席報告》指出，特殊與差別待遇討論中最難的問題之一就是，是否應允許發展中成員對公海捕魚活動進行補貼。2007年《主席文本》指出，不允許對公海捕魚進行補貼，也就是說發展中成員也不能根據特殊與差別待遇補貼公海捕魚。然而，巴西、中國、厄瓜多爾、墨西哥和委內瑞拉認為，應允許發展中成員補貼公海捕魚活動。60TN/RL/W/241/Rev.1.

上述國家主要因為公海捕魚牽涉到其本身的重大利益而提出下述觀點。首先，他們認為專屬經濟區內的魚類種群面臨著枯竭的風險。因此，各國正在向公海擴張捕魚活動，以減少其專屬經濟區內的壓力。61Chair’s Report 2011, para. 76.只允許各成員補貼其專屬經濟區內的捕魚活動，會給那些脆弱的資源帶來不必要的壓力，特別是產卵種群和幼苗。

其次，上述國家指出洄游魚類可以游離或進入公海。實際上，專屬經濟區和公海之間的區分是人為的。僅僅因為漁民已領取專屬經濟區內的捕魚補貼，就期望他們不要在國際水域開展捕魚活動，這是不現實的。在某一WTO成員專屬經濟區內捕撈的跨界和高度洄游魚類，應受到區域漁業管理組織的配額限制，這些配額包含專屬經濟區內外的魚類種群。62Chair’s Report 2011, para. 77.因此，當某一魚類種群處在公海時，其配額持有者應有權對之進行捕撈。這就涉及到了如何解釋和執行區域漁業管理組織的配額規則，以及區域漁業管理組織和WTO之間的合作問題。

再者，這些國家認為公海是對所有國家開放的。

然而，鑒于公海屬于國家管轄范圍外的區域，以及公海生態系統的脆弱性，許多代表團都反對補貼公海捕魚。反對者認為，國家漁業管理的責任是保護其專屬經濟區內的魚類種群。將漁業補貼范圍擴大至公海捕魚，并不是釋放專屬經濟區內壓力的有效做法。否則，公海也將上演“公地悲劇”。63The Tragedy of the High Seas, The Economist, 22 February 2014, at http://www.economist.com/news/leaders/21596942-new-management-needed-planets-most-important-commonresource-tragedy-high, 9 January 2017.

這就引出了一個基于公平的論點，該觀點要求允許后來者使用任何手段趕上發達成員，因為發達成員已先于其他成員開發利用了漁業資源。后來者認為，根據國際法，所有國家都有權開發利用公海漁業資源。64Chair’s Report 2011, paras. 76 and 79.這一論點還可以從格勞秀斯的觀點中找到基礎，格勞秀斯在4個世紀前就認為，海洋是共有物，所有國家在公海上都享有主權平等。See Anastasia Telesetsky, Going Once, Going Twice – Sold to the Highest Bidder: Restoring Equity on the High Seas through Centralized High Seas Fish Auctions, LOSI Conference Papers, Seoul, Korea, May 2012, p. 9, footnote 27, at https://www.law.berkeley.edu/files/Telesetsky-final.pdf, 16 March 2017.發展中成員在公海漁業捕撈方面屬于后來者，應該有權利采取任何手段趕上發達成員。發展中成員的漁船如果沒有補貼，在成本優勢上肯定比不過發達成員。不允許發展中成員發放補貼是不公平的，因為在過去的幾十年里，發達成員通過利用補貼為自身的公海漁業發展奠定了基礎，與此同時，也造成了公海魚類種群的過度捕撈。這似乎是一個困境，發達成員和發展中成員都不愿做出妥協。

出現這一問題還源于WTO的一項機制，即WTO任由其成員自行申報其發展現狀。巴西、中國（大陸）、韓國、墨西哥、俄羅斯、印度尼西亞、臺澎金馬單獨關稅區和泰國都宣布他們自身是發展中成員。65在WTO，沒有“發達成員”和“發展中成員”的明確定義。成員們都是自行宣布其為“發達成員”還是“發展中成員”。但是，其他成員可以質疑某一成員套用適用于發展中成員的規定。See WTO Definition: Who Are the Developing Countries in the WTO?,at https://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/d1who_e.htm, 9 January 2019; WTO General Council, Formation of Asian Group of Developing Members, Communication from Pakistan, WT/GC/COM/6, 27 March 2012,該文件的腳注1列出了一份自稱為發展中成員的名單，其中包括新加坡。然而，這些成員中就有幾個是漁業大國。66Global Comparison, at http://www.fisheries.is/economy/fisheries-impacts/global-compari son/, 9 January 2017.相關數據顯示，歐盟的漁業補貼額排第一，其次是日本、中國（大陸）、美國、俄羅斯和印度尼西亞。具體而言，歐盟占全球漁業補貼總額的26%，日本占21%，中國（大陸）占20.7%。67U. Rashid Sumaila, Vicky Lam, Frederic le Manach, Wilf Swartz and Daniel Pauly,Directorate-General for Internal Policies, Policy Department: Structural and Cohesion Policies, Fisheries, Global Fisheries Subsidies, European Parliament, October 2013, p. 32,figure 9, at http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/2013/513978/IPOLPECH_NT(2013)513978_EN.pdf, 9 January 2017.有些發展中大國成員，本身屬于漁業大國，但也可以根據特殊與差別待遇繼續補貼公海捕魚活動。因此，有人擔心，給捕魚能力很強的大國成員提供優惠待遇，可能會損害設置特殊與差別待遇的宗旨。值得一提的是，一些國家和國際組織的政府和研究報告將中國列為發達國家。68U. Rashid Sumaila, Vicky Lam, Frederic le Manach, Wilf Swartz and Daniel Pauly,Directorate-General for Internal Policies, Policy Department: Structural and Cohesion Policies, Fisheries, Global Fisheries Subsidies, European Parliament, October 2013, p. 32,figure 8, at http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/2013/513978/IPOLPECH_NT(2013)513978_EN.pdf, 9 January 2017.

巴西、中國（大陸）、墨西哥和委內瑞拉支持根據特殊與差別待遇對公海漁業進行補貼，這一點并不奇怪，因為他們的主要利益在于公海活動，而且他們也有能力對公海捕魚提供大量補貼。但令人驚訝的是厄瓜多爾，該國將自身定位為小型脆弱經濟體，卻也支持對公海捕魚進行補貼。值得注意的是，雖然巴西、中國（大陸）、墨西哥和委內瑞拉的主要利益在于公海捕魚活動，但他們仍積極支持小型脆弱經濟體的提案。出現這一現象的部分原因是WTO的共識決策機制，該機制要求所有成員必須達成一致，方能作出決策。因此，WTO成員有可能出賣自己的選票，以獲得其他成員對本國提案的支持。也就是說，成員們有可能出于自身的利益考慮，試圖利用WTO的決策體系。從規范的角度來看，這一方面使得談判更可能達成協議，但另一方面，這必然會允許成員間相互妥協，進而可能損壞新漁業補貼規則的宗旨。

2.燃料補貼

有關燃料補貼的討論最為激烈，因為這種補貼不僅與特殊與差別待遇有關，而且還涉及到一般禁止性補貼。69Chair’s Report 2011, para. 73.由于公海活動主要依靠燃料供應，所以燃料補貼占公海捕撈總補貼的很大一部分。70Suzanne Goldenberg, Fuel Subsidies “Drive Fishing Industry’s Plunder of the High Seas”,The Guardian, 24 June 2014, at https://www.theguardian.com/environment/2014/jun/24/fuel-subsidies-drive- fishing-industrys-plunder-of-the-high-seas, 9 January 2017.如果根據特殊與差別待遇允許補貼公海捕撈，但卻禁止燃料補貼，那么公海捕撈補貼的惠益也會大打折扣。相反，如果禁止公海捕撈補貼，但允許燃料補貼，則魚群的保護效果也會大大降低。換言之，這兩種類型的補貼密切相關。此外，許多代表團認為，允許根據特殊與差別待遇發放燃料補貼的背后并沒有令人信服的與發展有關的邏輯。71Chair’s Report 2011, para. 73.

四、近期漁業補貼談判中有關特殊與差別待遇的分歧

（一）爭議較小的問題

自2013年以來，WTO漁業補貼談判已取得一些進展，而談判的重點也發生了變化。成員們認識到，談判應涵蓋以下問題：與IUU捕魚有關的補貼問題、透明度問題，以及特殊與差別待遇問題。因此，爭議較小的問題主要包括禁止IUU捕魚，有關透明度的條款，以及最不發達國家的待遇條款。

1.禁止補貼IUU捕魚

歐盟建議取消可能助長IUU捕魚問題的補貼，也不提供新的此類補貼。例如，歐盟提案第2.1條建議，禁止發放助長IUU捕撈活動的補貼，該禁令適用于租用補貼發放國或區域漁業管理組織公布的IUU漁船名單中的漁船的經營者。72WTO Negotiating Group on Rules, Advancing Toward a Multilateral Outcome on Fisheries Subsidies in the WTO, Submission by European Union, TN/RL/GEN/181, 20 October 2016, p. 2 and Article 2.1.禁止補貼IUU捕魚適用于所有WTO成員，任何成員都不能依據特殊與差別待遇享受例外。

非加太集團提交的提案（也稱為《ACP文件》）也建議禁止補貼IUU捕魚，明確指出“禁止性補貼[包括]向從事IUU捕魚的船舶或經營者提供的補貼”。73WTO Negotiating Group on Rules, Principles and Elements for Concluding Negotiations on Fisheries Subsidies Rules in the WTO, Submission by Rwanda on Behalf of the ACP Group(Africa, Caribbean and Pacific Group), TN/RL/GEN/182, 16 November 2016, p. 3, para. 5.1.該禁令也適用于所有成員，不存在根據特殊與差別待遇享受例外的情況。阿根廷、哥倫比亞、哥斯達黎加、巴拿馬、秘魯和烏拉圭提交的《聯合文件》也建議禁止對IUU捕撈進行補貼，允許發展中成員根據特殊與差別待遇在履行這一禁令時有過渡期，即在2020年之前淘汰IUU捕魚補貼，在2020年之后取消相關的特殊與差別待遇。74WTO Negotiating Group on Rules, WTO Fisheries Subsidies: A Framework to Guide the Multilateral Negotiations to Eliminate Harmful Fisheries Subsidies, Communication at the Request of the Delegations of Argentina, Colombia, Costa Rica, Panama, Peru and Uruguay,TN/RL/GEN/183, 29 November 2016, para. 2.3.最不發達國家集團同樣建議禁止補貼IUU捕魚，其中IUU捕魚的含義與聯合國糧農組織的相關規定相同。75WTO Negotiating Group on Rules, LDC Group Submission on Elements for WTO Fisheries Subsidies Disciplines, Submission by Benin on Behalf of the LDC Group, TN/RL/GEN/184, 22 December 2016, para. 3.1.b, and footnote 3.

2.透明度問題

上述建議都認識到新的漁業補貼規則應該包括透明度條款。76TN/RL/GEN/181, p. 1 and Article 3; TN/RL/GEN/182, para. 5.3; TN/RL/GEN/183, para.2.3; TN/RL/GEN/184, para. 4.1.然而，一些成員認為，透明度要求應與發展中成員的能力相稱，不應對發展中成員特別是最不發達國家造成負擔。77TN/RL/GEN/182, para. 5.3; TN/RL/GEN/184, para. 4.1.

（二）爭議較大的問題：自給性捕魚和手工捕魚補貼及其定義

歐盟在其提案的腳注5中給出了“自給性捕魚”的解釋性定義：“‘自給性捕魚’是指由個體家庭進行的、漁獲供家庭成員消費的捕魚活動……而不是為商業目的而進行的捕魚活動。但是，部分漁獲可以用來出售或交換其他商品或服務。”78TN/RL/GEN/181, footnote 5.由此可知，歐盟認為自給性捕魚是非商業性活動。歐盟進一步建議，關于禁止某些助長產能過剩問題的補貼的規定并不適用于發展中成員和最不發達成員給長度不足10米、從事自給性捕魚的漁船發放的補貼。79TN/RL/GEN/181, Article 4.1.

《ACP文件》在討論特殊與差別待遇時談到“手工捕魚、小規模捕魚和自給性捕魚”，指出應允許發展中成員補貼“在其領海內開展的只涉及手工捕魚、小規模捕魚、自給性捕魚、漁民及其家庭生計的沿海捕魚活動。”80TN/RL/GEN/182, para. 4.2.然而，《ACP文件》并沒有對“手工捕魚、小規模捕魚和自給性捕魚”給出定義，可能需要作出解釋。《聯合文件》也在討論特殊與差別待遇時提及“手工捕魚”一詞，并認為有必要給出該術語的定義。81TN/RL/GEN/183 para. 2.3.

在此，可以作出以下預測。首先，一些成員會要求明確“手工捕魚”的定義，一些成員會質疑這一概念，認為其可能會損害特殊與差別待遇的宗旨。支持發展中成員補貼手工捕魚的各成員，對發展中成員來說至關重要。其次，成員們可能會就手工捕魚等概念的定義進行談判，或為最終達成協議而故意不加定義。換句話說，如果一些術語的定義還未明確，一些成員可能愿意最終締結一份協議，因為模糊性提供了酌情解釋的余地。因此，“手工捕魚”等術語的定義并不是關鍵的爭議問題，而是中等爭議的問題。

（三）爭議最大的問題

雖然WTO成員認識到特殊與差別待遇是新漁業補貼規定不可或缺的一部分，但尚不清楚到底如何提供特殊與差別待遇，這也是目前WTO漁業補貼談判中爭議最大的問題。在此，我們將探討2個子問題，第一個子問題是允許發展中成員無限期地根據特殊與差別待遇享受某些例外，還是所有成員最終都應遵守相同的規定，即特殊與差別待遇只是暫時的。第二個子問題是特殊與差別待遇的范圍。

1.特殊與差別待遇是無限期的還是暫時的

歐盟提案、《ACP文件》和《最不發達國家集團提案》都提出，根據特殊與差別待遇享受的一些例外是無限期的。相反，《聯合文件》基于《貿易便利化協定》的方法，提出根據特殊與差別待遇享受的例外是暫時性的，在特殊與差別待遇期滿后，所有成員都將遵守同樣的規則。82TN/RL/GEN/181, p. 3, Article 4; TN/RL/GEN/182, p. 3, para. 5.3; TN/RL/GEN/183, pp.2～3; TN/RL/GEN/184, p. 2, para. 5.《聯合文件》采取了類似《貿易便利化協定》中的方法，將協議中的法律條款分為A、B和C類。A類法律條款將在“協定生效時實施”，B類將在“協定生效后的過渡期結束之后實施”，C類則是有關“以技術援助的形式幫助成員開展能力建設”的合作方案。83TN/RL/GEN/183, p. 3, para. 2.3.這意味著發展中成員不可無期限地根據特殊與差別待遇享受例外，而需在過渡期屆滿或得到技術援助后，與發達成員遵守相同的規則。該方法將法律規定分為不同類型，且不同類型的法律規定遵守不同的實施條件。鑒于《貿易便利化協定》是多哈談判迄今為止所達成的唯一協議，這種方法在一定程度上促進了《貿易便利化協定》的成功締結。84For more information about the Trade Facilitation Agreement, see the WTO website, at https://www.wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tradfa_e.htm, 9 January 2017.

然而，在漁業補貼談判中提議用上述方法，可能會遭到發展中成員，特別是最不發達國家和非洲國家的強烈反對。他們可能會認為，首先，特殊與差別待遇適用的暫時性并不符合特殊與差別待遇的精神。其次，過渡期對最不發達國家來說并不夠。第三，對最不發達國家的自給性捕魚和手工捕魚的補貼應當是無限期的，因為發展中成員有食品安全和減輕貧困的合理需求，需要享受特殊與差別待遇。此外，《貿易便利化協定》所采取的方法允許每個成員自行確定哪些條款屬于A、B或C類條款，這很可能引起一些爭議。例如，對過渡期進行單獨談判很可能使整個談判進程復雜化從而拖延談判進程，因為單獨談判非常耗時。

2.特殊與差別待遇的范圍

理論上，可以基于捕撈活動的類型來提供特殊與差別待遇。例如，允許根據特殊與差別待遇對手工捕魚進行補貼。特殊與差別待遇也可根據管轄范圍來提供。例如，《ACP文件》和《最不發達國家集團提案》建議，根據特殊與差別待遇，規則不應適用于針對只捕撈各成員專屬經濟區內魚類種群活動所發放的補貼。85TN/RL/GEN/182, para. 4.2; TN/RL/GEN/184, para. 2.2.b.換句話說，其建議應允許發展中成員根據特殊與差別待遇補貼在其專屬經濟區內開展的捕魚活動。然而，這可能會涉及到專屬經濟區內捕魚和公海捕魚之間的區別問題。86參見本文第三部分第（三）節第1點。此外，有些成員還可能會擔心允許發展中大國成員補貼其專屬經濟區內的大型或工業船隊，會損害特殊與差別待遇的精神。

五、根據已發生變化的法律焦點和政治原因作出的結果預測

根據已發生改變的法律立場和一些政治原因，可以預測，有望締結新的漁業補貼協議。

（一）已發生改變的法律焦點

從上述問題的分析中可以得出以下觀點。首先，WTO成員取得了更大的一致，而且提案中針對所有成員的政策空間在很大程度上有所縮減。成員們逐漸同意有關助長過剩產能和過度捕撈的漁業補貼規則，并同意禁止向IUU船只/捕魚提供補貼，以及規定透明度和特殊與差別待遇。除此之外，成員們只對發展中成員的特殊與差別待遇例外情況進行談判，而不是所有成員的一般例外情況，這是漁業補貼談判最開始所提出的。87Chair’s Report 2011, p. 46, para. 4; “General exceptions” are also written into the Chair’s Text 2007, see Chair’s Text 2007, pp. 88～89, Article II.因此，針對所有成員的政策空間在很大程度上遭到了縮減。

第二，根據所提議的特殊與差別待遇，發展中成員的整體自由裁量權和政策空間也減少了，這可以從最具爭議的問題所發生的轉變中看出來。關于禁止公海捕魚補貼或燃料補貼，或是否根據特殊與差別待遇允許某些國家發放此類補貼的討論并不多。相反，目前最具爭議的問題變成了特殊與差別待遇是永久無限期的，還是有過渡期、暫時性的，以及根據特殊與差別待遇，是否應允許發展中成員補貼在其專屬經濟區內開展的捕魚活動。WTO成員已不再討論是否允許發展中成員根據特殊與差別待遇來補貼公海捕魚的提案，這一事實表明發展中成員的特殊與差別待遇規則將更加嚴格。

第三，傳統觀點認為，發達成員已經利用并受益于漁業補貼，因此，發展中成員不應被剝奪同樣的權利，但這種觀點并不具有很大的優勢，現在也不常被提及。原因可能是成員們有一個共同的目標，即所有成員都希望保護魚類種群和環境。同時，任何成員都不應被迫完成超出其能力的事情，所以應該向發展中成員提供技術援助，幫助他們開展能力建設。最重要的是，特殊與差別待遇不是為了破壞保護漁業資源和環境這一共同目標。然而，允許發展中成員補貼公海捕魚卻可能會破壞上述共同目標。實際上，特殊與差別待遇旨在允許發展中成員為減輕貧困和發展的目的而獲得技術援助，并免于禁止某些漁業補貼。

自我認定為發展中成員的機制導致了在談判初期，各成員對特殊與差別待遇的適用存在爭議，但如今這種爭議已大大減少，部分原因在于，依據特殊與差別待遇提供的自由裁量權和政策空間縮小了。當有關特殊與差別待遇的討論集中在是否允許發展中成員補貼公海捕魚和燃料時，引起了各成員極大的關注，因為一些自我認定為發展中成員的國家也屬于漁業大國，還擁有巨大的補貼能力，如巴西、中國、墨西哥和俄羅斯，這些成員的發展程度與地位的認定備受爭議。由于最具爭議的問題發生了轉變，所以特殊與差別待遇給予發展中成員的自由裁量權和政策空間縮小了。因此，發達成員并沒有太多關注各國自行申報的發展情況。

最后，捆綁連接策略所發揮的作用隨著時間的推移發生了變化。《多哈宣言》組織了談判工作，并提出了“一攬子承諾”的原則。88Doha Declaration, para. 47.“一攬子承諾”是指“談判的每個議題都是整個一攬子提案不可分割的一部分，不能單獨同意其中的某一個議題。”89How the Negotiations Are Organized?, at https://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/work_organi_e.htm, 9 January 2017.換句話說，“就所有的議題達成一致之前，不能達成任何其他協議”。90How the Negotiations Are Organized?, at https://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/work_organi_e.htm, 9 January 2017.此外，WTO的一個立法和談判程序是，除非每個WTO成員都同意，否則無法締結新的協議。這也就意味著占少數的成員也可以通過行使“阻止通過權”阻止一項規則的產生。結合WTO談判（包括漁業補貼談判）中的“一攬子承諾”和“協商一致同意”規則可知，捆綁連接策略是有可能實現的。該策略可以在一定程度上解釋漁業補貼談判為什么進展緩慢。具體而言，談判中會有很多議題，某個成員可能會在這個議題上接受一個不利于他的條款，以換取在另一個議題上通過某個有利于他的條款。因此，某種意義上的“交換”就此發生。一方面，這種“交換”和“阻止通過權”會使談判復雜化；另一方面，“交換”和“阻止通過權”又可以在一定程度上促成談判，使各成員更有可能締結新協定。

然而，鑒于談判討論的議題變少了，如今已不太可能進行捆綁連接。沒有捆綁連接，談判就有了一個友好的政治環境，獨立的新漁業補貼協定也更容易締結。一些成員反對將漁業補貼談判與其他談判（如反補貼稅和反傾銷稅的貿易救濟規則談判）放在一起進行。91WTO Members Engage on New Fisheries Subsidies Proposals, at https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/ fish_09dec16_e.htm, 9 January 2017.盡管如此，也有一些成員仍然堅持將漁業補貼談判與貿易救濟規則談判捆綁起來進行。92Chair Cites Broad Support for Outcome on Fisheries Subsidies at 2017 Ministerial Conference, at https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/rule_17nov16_e.htm, 9 January 2017.

（二）政治原因

首先，聯合國及其決議在WTO漁業補貼談判中發揮了重要作用。聯合國的可持續發展目標14.6要求，到2020年，禁止某些助長過剩產能和過度捕撈的漁業補貼，取消助長IUU捕撈活動的補貼，避免出臺新的這類補貼。93Target 14.6 of Sustainable Development Goals of United Nations 2016, at http://www.un.org/sustainabledevelopment/oceans/, 9 January 2017.這一點在所有最新的提案中都有所提及，如歐盟提案、《ACP文件》、《聯合文件》和《最不發達國家集團提案》。94TN/RL/GEN/181, p. 1; TN/RL/GEN/182, p. 2, para. 3.1; TN/RL/GEN/183, p. 1, para. 1.1;TN/RL/GEN/184, p. 1, para. 1.4.這是不同國際組織之間積極互動的典型例子。聯合國的認識和意識轉變為了WTO的。雖然一些成員可能會質疑聯合國職能與WTO職能之間的這種聯系，但幾乎所有成員都愿意在WTO談判中提及聯合國的可持續發展目標。95Chair Cites Broad Support for Outcome on Fisheries Subsidies at 2017 Ministerial Conference, at https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/rule_17nov16_e.htm, 9 January 2017.因此，聯合國所表達的政治意愿更有可能在WTO談判中發揮重要作用。

第二，存在來自WTO部長級會議的政治壓力。WTO部長級會議每隔一年舉行一次。2017年12月將舉行第11屆部長級會議，此屆會議意圖取得一些積極的成效。WTO規則談判小組主席“要求各代表團以解決問題的開放心態參與到所有問題中，以便在第11屆部長級會議上達成實質性成果”。96Chair Cites Broad Support for Outcome on Fisheries Subsidies at 2017 Ministerial Conference, at https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/rule_17nov16_e.htm, 9 January 2017.因此，各成員都希望第11屆部長級會議能在漁業補貼方面有所成果。

第三，與WTO漁業補貼談判并行的還有若干成員發起的漁業補貼諸邊談判，包括阿根廷、澳大利亞、加拿大、中國、哥倫比亞、新西蘭、挪威、巴布亞新幾內亞、秘魯、新加坡、瑞士、烏拉圭和美國等。97Joint Statement Regarding Fisheries Subsidies, in Washington, D.C., at https://ustr.gov/sites/default/files/09142016_STATEMENT_joint_statement_ fisheries_partners_FINAL.pdf,9 January 2017; WTO Members Engage on New Fisheries Subsidies Proposals, at https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/ fish_09dec16_e.htm, 9 January 2017.發起漁業補貼諸邊談判的成員還邀請了其他有利益關系的成員參與，這為WTO本身的漁業補貼談判施加了壓力。因為存在與漁業補貼規則有關的搭便車問題，締結漁業補貼諸邊協定的可能性很低。如果做出承諾的國家數量很少，保護魚類資源和環境的宗旨也將受到嚴重損害。但不管怎樣，來自諸邊談判的壓力對推動WTO漁業補貼談判達成最終協議發揮了積極作用。

六、結 論

WTO漁業補貼談判已經進行了十幾年。雖然這個過程十分緩慢，甚至一度停滯，但仍有望產生一些積極的成果。本文通過分析爭議問題的焦點變化情況，作出以下預測：

首先，各成員逐漸就最不發達國家的待遇、透明度和禁止補貼IUU捕魚等規定達成一致。

第二，雖然關于是否允許發展中成員補貼手工捕魚和小規模捕魚，以及這類捕魚的定義問題仍存在較大爭議，但也有可能在這方面制定新的規則，并有意將某些術語的定義模糊化。此外，爭議較大的問題都涉及“小型捕魚”的需求，無論是以自給性捕魚還是以手工捕魚的形式。所有“小型捕魚”都涉及減輕貧困和為當地社區提供基本生計。在這方面，發達成員不會有非常強烈的反對。

第三，爭議最大的問題已經從是否應該允許發展中成員補貼公海捕魚和燃料的討論，轉向是否應該允許發展中成員無限期地根據特殊與差別待遇享受例外，以及發展中成員是否可以補貼其專屬經濟區內的捕魚活動。這種轉變表明，有可能制定更嚴格的漁業補貼規則，而成員們也愿意在特殊與差別待遇背景下做出更多的承諾。

除上述法律分析外，還有三個方面的政治原因讓作者認為漁業補貼談判有望產生一些積極的成果。一是聯合國的可持續發展目標，其規定了各成員做出承諾的最后期限。二是來自WTO部長級會議的政治壓力，其希望在漁業補貼談判領域取得更有利的成果。三是部分成員之間開展的漁業補貼諸邊談判，這給WTO的漁業補貼多邊談判施加了一些壓力。

然而，必須承認，鑒于WTO談判對公眾的開放程度有限，對談判結果做出準確的預測是很難的。同時，每個成員都在追求自身的利益，如果成員們不愿作出妥協，談判就無法取得進展。

（中譯：趙菊芬）