北極理事會改革困境及領域化治理方案

董利民

截至2016年，北極理事會已經走過20年歷程，在北極治理中發揮了重要作用。隨著國際形勢的變遷及國際社會的日益關注，北極理事會自身存在的各種缺陷與矛盾也不斷暴露出來。在此背景下，要求北極理事會進行改革的呼聲逐漸增多。北極理事會的發展遇到哪些困境？國際社會關心的理事會改革包含哪些內容？理事會改革面臨什么困難？北極理事會又應當朝著什么方向進行改革？本文將對這些問題逐一進行探討。

一、北極理事會改革呼聲強烈

1996年，美國、俄羅斯、加拿大等北極八國簽署《渥太華宣言》，作為政府間高級別論壇的北極理事會正式成立，根據該宣言，理事會工作職責被限定為推動地區可持續發展及保護環境。1Declaration on the Establishment of the Arctic Council, at https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/85/EDOCS-1752-v2-ACMMCA00_Ottawa_1996_Founding_Declaration.PDF?sequence=5&isAllowed=y, 3 October 2016.此后在北極理事會發展的20年中，國際形勢風云變幻，加之全球氣候變暖趨勢逐漸加強，北極地區的戰略重要性及北極事務的全球屬性日益凸顯，地區治理得到國際社會的高度關注，但對治理機制的要求也日漸增多。經過20年變遷，環境保護與可持續發展已不再是北極治理的唯一焦點，資源開發、公海漁業管理、傳統安全、航運、旅游以及原住民保護等問題不斷涌現，由于僅被授權協商環境保護與可持續發展議題，北極理事會逐漸暴露出功能不足的問題。作為“論壇”的理事會，本身不具備政策制定能力，僅能影響政策塑造，同時也缺乏執行機構，執行力不足。理事會成立時，為保證成員國均有機會實現各自的優先領域和重點項目，并合理分擔費用，特別設計了為期2年的輪值主席國制度，成員國在擔任輪值主席國期間，可以建議實施自己關切的計劃，2Douglas C. Nord, The Arctic Council: Governance within the Far North, New York:Routledge, 2016, pp. 41～43.但這也導致理事會長期以來的“項目導向”及缺乏長遠戰略，進而造成理事會對自身未來缺乏一貫且獲得成員國共同認可的發展規劃。隨著北極事務的全球屬性愈發明顯，加之北極議題涵蓋的范圍呈擴散化狀態，域外利益攸關者及非政府組織對北極地區的興趣大增，更加包容與開放的北極治理成為未來發展趨勢，而理事會的“成員國/觀察員”體制卻極大地限制了觀察員權限，既造成理事會在北極治理中代表性不足，又引起觀察員不滿。此外，理事會資金主要來自成員國捐贈，常常得不到保障，因此面臨缺乏穩定的資金來源渠道以及資金不足等問題。3Arctic Council Secretariat, Arctic Council Funding: An Overview, 16 March 2016, pp. 1～16;Timo Koivurova, Limits and Possibilities of the Arctic Council in a Rapidly Changing Scene of Arctic Governance, Polar Record, Vol. 46, No. 237, 2010, p. 148; Heather Exner-Pirot, The Arctic Council's Capacity Challenge, Alaska Dispatch News, at https://www.adn.com/arctic/article/blog-arctic-council-s-capacity-challenge/2015/10/16/, 20 July 2017.美國加州大學圣巴巴拉分校奧蘭?揚教授也指出了當前北極理事會發展面臨的主要挑戰：在既有體制下難以制定長遠發展規劃，來自將理事會轉變為正式國際組織的壓力，以及因授權不足無法處理環境保護和可持續發展以外的事務。4Oran R. Young, The Arctic Council at Twenty: How to Remain Effective in a Rapidly Changing Environment, UC Irvine Law Review, Vol. 6, No. 2, 2016, p. 119.

為因應新情況，要求北極理事會進行改革的聲音不斷涌現。概括而言，目前各方提出的改革內容主要包括以下方面。加拿大前外交部長勞埃德·阿克斯沃西與美國北極研究中心高級研究員塞斯·安德烈·邁爾斯等認為：北極地區傳統安全問題日益突出，應當放松《渥太華宣言》對北極理事會的限制，將這一議題納入理事會議事范圍，或設立新的機構處理該議題。5Elyse Skura, On 20th Anniversary, Experts Say It’s Time to Review Arctic Council Mandate, CBC, at http://www.cbc.ca/news/canada/north/arctic-council-20-anniversarylloyd-axworthy-1.3784144, 5 October 2016; Peter Taks?e-Jensen, A Review of Denmark’s Foreign and Security Policy, at http://um.dk/en/foreign-policy/danish-defence-anddiplomacy-in-times-of-change, 5 October 2016; Seth Andre Myers, With Strategic Spillover Rising, Now Is the Time for an Arctic Security Forum, World Politics Review, at http://www.worldpoliticsreview.com/articles/19259/with-strategic-spillover-rising-now-is-thetime-for-an-arctic-security-forum, 5 October 2016.瑞典于默奧大學道格拉斯·諾德教授等提出：目前北極理事會關注的可持續發展議題，主要涉及同當地居民需求相關的健康、教育、文化等人文方面，理事會還應當更多關注社會和經濟等可持續發展議題。6Douglas C. Nord, The Arctic Council: Governance within the Far North, New York:Routledge, 2016, pp. 66～67.美國副助理國務卿、曾任北極高官會議主席的大衛·巴爾頓表示，理事會應當在資金、解決原住民負擔以及提升觀察員參與等方面進行改革。720 Years of the Arctic Council: What Are the ‘Big Questions’ Ahead?, at http://www.arcticcouncil.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/418-20-years-balton-2, 10 October 2016.北極理事會公布的《北極愿景》報告則指出理事會的角色應逐漸由政策塑造向政策制定轉變。8Arctic Council Secretariat, Vision for the Arctic, 15 May 2013, p. 3.芬蘭拉普蘭大學北極中心主任蒂莫·科維羅瓦教授認為，理事會工作組之間，以及同特別行動計劃之間的工作存在交叉乃至重疊，造成資源浪費，需要加以改革；9Timo Koivurova, The Arctic Council at 20-View from Finland, Radio Canada International,at http://www.rcinet.ca/en/2016/09/23/the-arctic-council-at-20-view-from-finland/, 3 November 2016.他還認為理事會在運營資金方面亦需進行改革，以建立更加穩定的資金來源渠道。1020 Years of the Arctic Council: What Are the ‘Big Questions’ Ahead?, at http://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/418-20-years-balton-2, 4 November 2016; Timo Koivurova, The Arctic Council at 20 – View from Finland, Radio Canada International, at http://www.rcinet.ca/en/2016/09/23/the-arctic-council-at-20-viewfrom- finland/, 4 November 2016.此外，在改革過程中如何避免原住民的參與權被稀釋也得到較多關注。由此可見，北極理事會的改革內容涉及多個方面。

受2017年接任北極理事會輪值主席國的芬蘭政府外交部委托，美國國際戰略研究中心對理事會改革問題進行研究并發布題為《重新設計：北極理事會改革建議》的報告，該報告對北極理事會目前存在的問題進行了詳細研究，并根據不同的改革意愿與目標列出4種方案，分別為：緩解性維護、在治理方面進行必要的修復、就理事會的協調角色進行責任劃分，以及設計一個新的結構“北極安全與合作組織”。11Heather A. Conley and Matthew Melino, An Arctic Redesign: Recommendations to Rejuvenate the Arctic Council, pp. 10～18, at https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fspublic/legacy_files/files/publication/160302_Conley_ArcticRedesign_Web.pdf, 14 September 2017.芬蘭政府此舉顯示其有意在擔任輪值主席國期間推進北極理事會的改革進程。

二、北極理事會改革困難重重

受全球氣候變暖及國際形勢變遷影響，北極治理得到國際社會高度關注，如何構建合理有效的治理機制成為各國關心的議題。在地區治理中一向扮演積極角色的北極理事會自然受到廣泛關注，部分國家及學者希望經過全面改革的北極理事會能夠獲得更多授權，并發展成北極地區的核心組織，進而承擔北極治理重任。雖然理事會近年來通過設立秘書處等多項措施，試圖將自身由論壇逐漸發展為正式組織，然而受目標不明確、動力不足以及自身結構等因素制約，北極理事會進行全面改革依然面臨諸多困難。

（一）改革目標尚未獲得共識

目前，要求北極理事會進行改革的呼聲甚高。然而，各方在北極理事會改革內容方面仍未達成共識，加之理事會成立以來就缺乏一貫的發展愿景，成員國對理事會的最終發展方向亦無共識。在北極理事會中享有成員國地位的北歐五國，一向支持理事會改革，希望將理事會打造成北極治理的核心組織，進而通過理事會增加對北極事務的話語權，美國則堅持理事會僅能作為協商環境保護和可持續發展的政府間高級別論壇。成員國之間就發展方向產生的分歧導致理事會至今沒有明確的改革方向。

就傳統安全而言，部分學者、官員認為在傳統安全問題尚未激烈爆發前，將其納入北極理事會議事范圍，或者設立一個專門討論安全議題的機構，有助于提前建立安全架構，從而降低爆發安全沖突的可能性。12Elyse Skura, On 20th Anniversary, Experts Say It’s Time to Review Arctic Council Mandate, CBC, at http://www.cbc.ca/news/canada/north/arctic-council-20-anniversarylloyd-axworthy-1.3784144, 5 October 2016; Seth Andre Myers, With Strategic Spillover Rising, Now Is the Time for an Arctic Security Forum, World Politics Review, at http://www.worldpoliticsreview.com/articles/19259/with-strategic-spillover-rising-now-is-thetime-for-an-arctic-security-forum, 5 October 2016.美國國際戰略研究中心設計的改革方案之一，便是對北極理事會進行完全改組，以歐安組織為藍本設計一個全新的“北極安全與合作組織”，下設3個機構分別負責經濟、人類以及安全三項主要議題。13Heather A. Conley and Matthew Melino, An Arctic Redesign: Recommendations to Rejuvenate the Arctic Council, pp. 17～19, at https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fspublic/legacy_files/files/publication/160302_Conley_ArcticRedesign_Web.pdf, 14 September 2017.這一提議已經招致激烈抨擊，持異議者不僅反對北極理事會討論傳統安全議題，而且不支持在北極地區設立任何形式的安全論壇。這些學者普遍指出：各國以北極理事會為平臺的合作到目前為止比較順暢，其主要原因之一便是理事會在設立之初就將傳統安全議題排除在外。14Kathrin Keil, An Arctic Security Forum? Please, No!, at http://www.thearcticinstitute.org/an-arctic-security-forum-please-dont/, 1 December 2016; Ragnhild Groenning, Why Military Security Should Be Kept Out of the Arctic Council, at http://www.thearcticinstitute.org/why-military-security-should-be-kept-out-of-the-arctic-council/, 1 December 2016.在盡最大努力排除傳統安全干擾的情況下，各國在其他領域尚能維持良好合作關系。一旦涉及傳統安全，或將其置于北極理事會框架內進行討論，勢必將部分區域外大國對抗因素引入北極治理中，不僅無助于各國加強合作，反而可能影響既有合作關系。盡管目前各國在北極地區的合作較為順暢，但從長遠看，北極地區秩序究竟是朝多邊合作、可持續方向，還是大國競爭對抗的方向發展，依然面臨高度不確定性。15Jeremy Maxie and David Slayton, Russia’s Arctic Dreams Have Chinese Characteristics, at http://nbr.org/research/activity.aspx?id=713, 15 September 2017.因此，將傳統安全問題納入北極理事會議事范圍的改革提議必須慎之又慎。此外，由于美國擔心在北極地區的主導地位被削弱，以及不愿自身軍事權限受到限制，因此早在協商成立北極理事會時，就堅持理事會只能是政府間論壇而非具有政策制定角色的組織，并且明確表示理事會應當將主要工作集中在環境保護方面，不得踏足傳統安全與軍事問題。16Douglas C. Nord, The Arctic Council: Governance within the Far North, New York:Routledge, 2016, pp. 21～22.由此可見，支持者與反對者就此議題顯然難以在短期內達成一致，將傳統安全議題納入北極理事會議事范圍的提議若無法獲得共識，理事會在這一方面的改革亦無從著手。

北極理事會的觀察員制度也飽受詬病。2013年中國被接納為理事會觀察員時，就有聲音指出：北極理事會觀察員制度存在重大缺陷且準入標準過于苛刻，觀察員身份及地位受到諸多限制。17郭培清、孫凱：《北極理事會的“努克標準”和中國的北極參與之路》，載于《世界經濟與政治》2013年第12期，第119～127頁。既有觀察員對其在北極理事會中的地位普遍不滿，期望改變這一情況，增加發言權。18Piotr Graczyk, Observers in the Arctic Council – Evolution and Prospects, in Gudmundur Alfredsson and Timo Koivurova eds., The Yearbook of Polar Law, Vol. 3, No. 1, Dordrecht:Martinus Nijhoff Publishers, 2011, pp. 575～633.此外，歐盟等國際組織與國家近年來多次提交成為北極理事會觀察員的申請，但一直未獲通過，這些組織及國家希望理事會成員國在增加新的觀察員問題上持更加開放的態度。根據北極理事會議事規則，觀察員制度改革需獲得理事會成員國一致同意。然而，受各自利益關切影響，成員國對此問題的態度不盡相同，料短期內難以達成一致。美國對此問題持相對開放態度，美國北極高官朱莉·古爾力曾表示，鼓勵域外國家在科技、經濟等領域為北極理事會做出更多貢獻。19Arctic Council – 20 Years in A Warming World, Deutsche Welle, at http://blogs.dw.com/ice/?p=17545, 17 December 2016.美國副助理國務卿大衛·巴爾頓也認為，北極理事會應當歡迎觀察員更深入參與其工作。2020 Years of the Arctic Council: What Are the ‘Big Questions’ Ahead?, at http://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/418-20-years-balton-2, 12 November 2016.北歐五國（芬蘭、瑞典、挪威、丹麥、冰島）在增加觀察員這一問題上持積極態度，21Nadezhda Filimonova, Prospects for Russian–Indian Cooperation in the High North: Actors,Interests, Obstacles, Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India, Vol. 11, No. 1, 2015, p. 100.希望通過此舉增強北極理事會在北極治理中的重要性。由于擔心域外國家過度參與威脅其在北極地區的影響力，俄羅斯不僅對北極理事會增加新的觀察員持消極態度，而且反對擴大觀察員權限，并拒絕了印度擴大觀察員權限的提議。22Nadezhda Filimonova, Prospects for Russian–Indian Cooperation in the High North: Actors,Interests, Obstacles, Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India, Vol. 11, No. 1, 2015, p. 106.加拿大重視北極國家之間的合作，在擔任北極理事會輪值主席國的2年時間內，對域外利益攸關者的參與相對保守。23郭培清、董利民：《北極經濟理事會：不確定的未來》，載于《國際問題研究》2015年第1期，第100～113頁。

通過上述分析，我們發現北極理事會成員國在增加新觀察員及擴大觀察員權限方面的改革也各持己見。北極理事會內部成員國與觀察員之間就觀察員地位及話語權問題本就存在矛盾，理事會改革若觸動雙方在此問題上的敏感神經，非但無助于問題解決，而且極有可能加劇雙方對立，進而影響目前的合作氣氛。

除此之外，北極理事會還面臨工作組與特別行動計劃之間工作重疊、如何保證原住民有效參與，以及尋求更加穩定的資金來源渠道等問題及挑戰，這些問題均需通過改革加以解決，然而各方尚未就如何應對這些挑戰提出一致認可且較為可行的方案。

據此，雖然要求北極理事會進行改革的呼聲甚高，然而在改革內容及目標方面卻難以達成一致。在改革目標及內容難以明晰的情況下，理事會很難形成統一的改革方案，改革前景不禁令人擔憂。美國國際戰略研究中心在其報告中指出：“每一種改革措施均各有利弊。不幸的是，最可能發生的情況是得過且過：對改革問題進行研究，但出于對進行全面改革將改變現狀的擔心，最后僅僅采取一些無關緊要的改革措施。”24Heather A. Conley and Matthew Melino, An Arctic Redesign: Recommendations to Rejuvenate the Arctic Council, p. 19, at https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/publication/160302_Conley_ArcticRedesign_Web.pdf, 14 September 2017.而這一現狀恰恰又是各國目前所希望看到的。

（二）缺乏重要國家支持導致北極理事會改革動力不足

北極理事會改革不僅面臨內容與目標不明確的困境，改革動力也明顯不足。根據《渥太華宣言》及北極理事會議事規則，理事會任何決議均須得到北極八國一致同意，25Declaration on the Establishment of the Arctic Council, at https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/85/EDOCS-1752-v2-ACMMCA00_Ottawa_1996_Founding_Declaration.PDF?sequence=5&isAllowed=y, 5 July 2016; Senior Arctic Officials Report to Ministers, p. 80, at https://www.arcticobserving.org/images/pdf/Board_meetings/5th_tromso/sao_report_to_ministers_-_nuuk_ministerial_meeting_may_2011.pdf, 15 September 2017.因此若北極八國無法達成一致，理事會的改革進程將難以啟動。然而目前看來，美、俄這兩個重要的北極國家均無意支持理事會進行重大改革。

首先，從美國的角度來看，美國政府雖然強調北極理事會需要進行改革，負責北極事務的官員也表示支持理事會進行改革，2620 Years of the Arctic Council: How Has the Council Changed?, at http://www.arcticcouncil.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/417-20-years-balton-1, 13 October 2016.但自北極理事會成立之日起，美國就一直堅持理事會應當扮演的角色是充當政府間高級別論壇，并將其工作內容限定在推動地區可持續發展和環境保護方面，這一立場始終沒有發生較大變化。美國北極特別代表羅伯特·帕普指出：“美國政府始終支持使理事會成為北極國家與原住民就共同關心的話題進行協商的主要論壇”，27Kevin McGwin, Arctic Council Mr Consistency, The Arctic Journal, at http://arcticjournal.com/politics/2605/mr-consistency, 14 October 2016.并未將理事會視為北極治理的核心機構。近年來氣候變化、環境保護、資源開發、北冰洋核心區公海漁業管理、北極科學研究合作、航運以及旅游等成為域內外國家普遍關心的議題，一些國家也試圖抓住北極變遷出現的機會，通過多種途徑展現參與北極事務的意愿與能力，美國對此持開放態度。羅伯特·帕普表示，正是因為認識到眾多北極事務的全球屬性，才有必要在北極理事會外設立相對獨立的機構協商北極議題，以便加強同域外國家的合作，28Kevin McGwin, Arctic Council Mr Consistency, The Arctic Journal, at http://arcticjournal.com/politics/2605/mr-consistency, 13 December 2016.從而將受北極變化影響及有意愿參與北極事務的域外國家納入北極治理機制中。在擔任北極理事會輪值主席國期間，美國有意將涉及全球屬性的北極事務獨立于北極理事會，吸納更多域外國家參與。在商議美國積極推動的北冰洋核心區公海漁業協議的會議上，大衛·巴爾頓明確表示，不會將該協議放到北極理事會的框架中討論。29大衛·巴爾頓在2015年1月于上海同濟大學召開的北冰洋核心區漁業問題圓桌會議上公開做出如此表示。這意味著歐盟、中國、韓國、日本等域外國際組織和國家將有機會參與北冰洋公海漁業協議的制定。2015年，美國、加拿大、俄羅斯和中國等國家在上海舉行會議，就北冰洋公海漁業協議展開討論。30《北極漁業管理會議在滬召開》，下載于http://www.oceanol.com/shouye/yaowen/2015-01-15/39386.html，2016年10月14日。美國同韓國和日本等國也召開過類似會議。為達成一項預防北冰洋核心區公海不受監管的商業捕魚協議，加拿大、中國、丹麥、歐盟、冰島、日本、韓國、挪威、俄羅斯以及美國已經舉行了數次“十方會議”，就相關問題進行討論。

2015年8月31日，美國組織召開“北極全球領導力大會”，中國、歐盟、韓國等利益攸關方的學者和官員獲邀參會，議題涵蓋氣候變化、應急機制、不受監管的北冰洋公海捕魚、黑炭和空氣質量、可再生能源、科學合作、觀測網絡、提高經濟效率和社群健康的創新解決方案等，這次會議并沒有被納入北極理事會的活動中，僅由美國北極特別代表負責向理事會傳達會議內容。31Conference on Global Leadership in the Arctic, at http://www.state.gov/e/oes/glacier/index.htm, 9 December 2016.2016年9月，美國主導召開了首屆北極科學部長級會議，包括北極八國和其他北極研究主要國家（中國、英國、德國、法國、日本、韓國等）在內的25個國家和地區派出高級別代表團出席會議，并發表《部長聯合聲明》。32United States Arctic Research Commission and Arctic Executive Steering Committee,Support Arctic Science: A Summary of White House Arctic Science Ministerial Meeting, 28 September 2016.此舉的一個意外效果是使北極理事會面臨被邊緣化的威脅。有中國學者指出，在美國擔任北極理事會輪值主席國期間，在美國的主導下，理事會在北極治理中的角色被相對邊緣化，2017年芬蘭擔任輪值主席國時可能會面對一個運轉失調和“跛腳”的北極理事會，一些國家將北極理事會改革成為正式國際組織的愿望將變得更加渺茫。33趙寧寧、歐開飛：《冰島與北極治理：戰略考量及政策實踐》，載于《歐洲研究》2015年第4期，第124頁。由此可見，美國并不支持將北極理事會改革成負責北極治理的核心組織。北歐國家若想扭轉這一趨勢，需付出極大努力。

此外，特朗普就任總統后，隨即對美國的內政外交政策展開調整。雖然北極政策尚未受到影響，但從特朗普的一系列言論以及聯邦政府近期的舉措來看，美國北極政策或將面臨重大變化。總體而言，氣候變化難以得到如奧巴馬政府時期的重視，特朗普政府的北極政策或將更加重視資源開發，然而該地區的資源開發卻面臨重重困境，最關鍵的問題在于開發成本過高而石油價格過低。受此影響，美國聯邦政府對北極事務的重視程度或出現明顯下降。還有學者指出，新一屆美國政府的外交政策更加傾向推行單邊主義政策，重點關注國內事務，并且對全球治理持消極態度，這將直接影響到美國對理事會的態度。34吳心伯：《特朗普執政與中美關系走向》，載于《國際問題研究》2017年第2期，第19頁；趙明昊：《“美國優先”與特朗普政府的亞太政策取向》，載于《外交評論》2017年第4期，第114頁；Rob Huebert, What Donald Trum’s Presidency Might Mean for the Arctic, News Deeply, at https://www.newsdeeply.com/arctic/community/2016/12/14/whatdonald-trumps-presidency-might-mean-for-the-arctic, 3 February 2017.加之已經卸任北極理事會輪值主席國，美國對北極理事會的重視程度可能下降，是否有意愿推動北極理事會進行改革面臨不確定性。

其次，俄羅斯對北極理事會態度消極，亦無意推動理事會進行重大改革。北極開發在俄羅斯的國家戰略中占據重要地位，資源開采與航道開發利用是俄羅斯北極開發戰略的兩大支柱。35Northern Sea Route Information Office, Basics of the State Policy of the Russian Federation in the Arctic for the Period till 2020 and for a Future Perspective, at http://www.arctic-lio.com/docs/nsr/legislation/Policy_of_the_RF_in_the_Arctic.pdf, 3 October 2016.受烏克蘭危機影響，俄羅斯與西方國家關系短期內難以改善，以美國為首的西方國家對俄經濟制裁亦無松動跡象，俄北極經濟開發只能寄希望于包括中國、日本、韓國等在內的亞洲國家。俄羅斯北極地區油氣資源開采及出口有助于這些國家實施能源進口多樣化戰略，同時北方海航線開發利用潛力巨大，因此它們也愿意參與俄羅斯北極開發。由于受《渥太華宣言》限制，北極理事會尚缺乏推動北極經濟開發的足夠能力，從而降低了俄羅斯借力北極理事會開展同域外國家經濟合作的意愿，從而導致理事會對俄羅斯的重要性降低。此外，由于擔心自身在北極事務中的影響力受到削弱，俄羅斯也不愿看到觀察員通過改革擴大在理事會中的話語權。在此情況下，俄羅斯顯然無意支持理事會進行任何形式的重大改革。

（三）北極理事會自身結構阻礙其發展成地區治理核心組織

北極理事會組織架構既包括域內國家與原住民團體，又吸收了部分域外國家為觀察員，雖然存在觀察員話語權嚴重不足等弊端，但在結構上看似具備一定代表性。部分域內國家又有意將北極理事會視為處理北極問題的核心機構，一度使外界誤認為理事會就是北極治理的核心機構。然而事實是，北極理事會成立時發布的《渥太華宣言》早已明確指出：

北極理事會是域內國家、原住民社群和其他居民就共同關心的問題加強合作、協調和交流的政府間高級論壇，尤其關注地區可持續發展與環境保護方面的議題。36Declaration on the Establishment of the Arctic Council, at https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/85/EDOCS-1752-v2-ACMMCA00_Ottawa_1996_Founding_Declaration.PDF?sequence=5&isAllowed=y, 3 October 2016.

北極理事會的具體工作主要由工作組及特別行動計劃負責實施。截至目前，北極理事會共包含6個工作組、2項特別行動計劃以及2個專家小組，6個工作組分別為消除北極污染行動計劃工作組（ACAP）、北極監測與評估工作組（AMAP）、北極動植物保護工作組（CAFF）、突發事件預防反應工作組（EPPR）、北極海洋環境保護工作組（PAME）以及可持續發展工作組（SDWG），2項特別行動計劃指北極海洋合作特別行動計劃（TFAMC）和北極電信基礎設施特別行動計劃（TFTIA），2個專家小組分別為支持黑碳和甲烷框架行動執行的專家小組以及基于生態系統管理的專家小組。

北極理事會從成立之初直至目前，其工作職責主要集中于推動地區可持續發展和環境保護方面，37Oran R. Young, The Arctic Council at Twenty: How to Remain Effective in a Rapidly Changing Environment, UC Irvine Law Review, Vol. 6, No. 2, 2016, pp. 109～110.并取得較大成績。有學者指出，正是由于理事會排除了傳統安全等議題，才取得如今的成就。38Kathrin Keil, An Arctic Security Forum? Please, No!”, at http://www.thearcticinstitute.org/an-arctic-security-forum-please-dont/, 13 October 2016.換言之，目前部分針對理事會的批評是誤將其視為北極治理核心機構，進而由于治理功能無法滿足國際社會期待而招致怨言。正如加拿大卡爾加里大學羅伯·休伯特教授所言，北極理事會在設立之初便是一個以環境治理為導向的論壇，對其因授權不足無法解決諸如傳統安全等問題進行批評未免過于苛責。39Rob Huebert, Evaluating the Arctic Council at 20 (Or 27!), World Policy, at http://www.worldpolicy.org/blog/2016/09/19/evaluating-arctic-council-20-or-27, 8 November 2016.要成為地區治理核心組織，安全和經濟等是無法繞開的重要議題，然而一旦將傳統安全議題納入北極理事會議事范圍，將極有可能使相關國家在其他地區的對抗局面延伸至北極地區，造成這些國家在理事會中的對立，此舉不僅無助于理事會開展工作，更有可能影響既有的合作成果。在了解北極理事會設立初衷及其工作重心后，我們不禁擔心一個政府間高級別論壇是否具備發展成地區治理核心組織的潛力？將理事會打造成北極治理核心機制的設想未免過于“雄心勃勃”。

此外，北極理事會的觀察員制度也是阻礙其發展成北極地區核心組織的重要因素。由于北極事務兼具全球屬性與區域屬性，北極治理也勢必具備這一特殊性。既然如此，就北極治理的全球屬性而言，中國、歐盟、日本、韓國等北極利益攸關者如擁有足夠的參與意愿和參與能力，便有權要求在涉及其切身利益的北極治理中享有發言權。因此，意欲發展成為北極治理核心機構的北極理事會不得不面對的問題是：如何應對域外利益攸關者要求充分參與北極治理的要求，理事會是否應當對目前的組織結構及決策程序進行改革，吸納上述域外國家成為正式成員，并賦予其同現有成員國同等的發言權與決策權？如何保證這一改革不會影響原住民在理事會中的參與權及話語權？理事會成員國本就對此看法不一，難以達成一致，部分國家為維護自身的地區影響力，也很難允許域外國家提升在理事會中的話語權，遑論賦予其決策權，而域外國家與北極事務之間的聯系是多渠道的，參與北極治理的平臺也不限于北極理事會。40孫凱：《機制變遷、多層治理與北極治理的未來》，載于《外交評論》2017年第3期，第128頁。若改革后的理事會無法給予域外利益攸關者足夠的身份與地位，域外國家將通過其他途徑參與北極治理。一個不具備足夠代表性且難以獲得廣泛支持的北極理事會，顯然難以被視為北極治理的核心機構。

三、“領域化治理”為北極理事會改革提供新思路

隨著北極治理的重要性日益增加，國際社會不得不面對的一個現實是：在治理中扮演關鍵角色的地區秩序仍處于形成過程中。近幾年要求北極理事會進行改革的呼聲高漲，但對理事會改革內容及目標的不同觀點卻引發了種種爭議，從更深層面看均是對北極地區秩序建設不同觀點的反映。部分國家及學者寄希望于在北極地區構建一個以北極理事會為核心的綜合性治理機制，試圖通過該機制實現北極善治，然而這一設想卻面臨來自理事會自身存在的問題以及地區秩序發展現狀等諸多方面的挑戰。另一方面，北極治理近年逐漸呈現出領域化趨勢，為苦于探尋地區秩序建設方案的國際社會提供了全新思路，不失為“柳暗花明又一村”。

（一）北極地區“領域化治理”趨勢明顯

對于北極地區逐漸呈現出領域化治理的趨勢，國內學者已經有所關注。上海國際問題研究院楊劍研究員在其《北極治理新論》一書中，將航運、氣候變化、核污染、漁業問題以及油氣資源的綠色開發等作為領域化治理的案例進行了詳細研究；41楊劍等著：《北極治理新論》，北京：時事出版社2014年版，第313～465頁。中國海洋大學郭培清教授也認為北極治理呈現出從“區域化”向“領域化”發展的態勢，并且認為未來北極治理的“領域化”將比“區域化”更為有效，同時也更利于國際合作的有效開展。42郭培清、盧瑤：《北極治理模式的國際探討及北極治理實踐的新發展》，載于《國際觀察》2015年第5期，第69～70頁。值得指出的是，上述學者僅提及了這一概念，并未給出“領域化治理”的明確定義。結合這幾位學者的分析，我們初步總結出北極治理的幾個主要領域，包括氣候變化、環境保護、可持續發展、漁業（特別是北冰洋核心區漁業管理）、資源開發、航運、旅游以及原住民保護等。而所謂領域化治理，則意味著針對這些領域分別設立相對獨立的論壇或機構進行協商處理，這同將所有議題置于一個綜合性框架中進行治理的思路存在較大差別。

目前，在經濟開發、漁業、科學合作、航運、環境保護以及可持續發展等領域，這一趨勢已經十分明顯。為推動北極經濟開發與合作，加拿大在2013—2015年擔任北極理事會輪值主席國期間主導并發起成立了北極經濟理事會，雖然北極經濟理事會由加拿大在擔任北極理事會輪值主席國期間創立，但北極理事會發布的“北極經濟理事會成立大會計劃”卻宣布：“北極經濟理事會是一個獨立機構”，經濟理事會也宣稱自身是一個“極地周邊的獨立機構”，并在機構和財政方面獨立于北極理事會，且能夠自行決定組織機構、吸收成員的方式以及其他國家在該機構中的角色。43Scandinavian, Russian, Alaskan Business Reps to Meet in Iqaluit Next Week, Nunatsiaq News, at http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/65674scandinavian_russian_alaskan_business_reps_to_meet_in_iqaluit_next_wee/, 1 December 2016.

美國繼任北極理事會輪值主席國后，運用其話語權和影響力，使國際社會對北極議題的關注焦點從經濟開發轉移到氣候變化、安全和管理等議題，北極治理領域化趨勢更為明朗。美國多次表示，不會在北極理事會框架內商定北冰洋公海漁業協議。2015年7月，美國同加拿大、丹麥、挪威、俄羅斯共同發布了《關于防止北冰洋核心區不規范公海捕魚的宣言》，與此同時，美國還就北冰洋核心區公海海域捕魚這一議題同中國、韓國、日本等國家的專家及學者進行過多次協商，如前文提及的已經舉行數次“十方會議”。2015年11月，由北極八國成立的北極海岸警衛隊論壇宣告成立，其宗旨是加強北極國家海岸警衛隊的合作，提升北極水域的安全與管理。北極海岸警衛隊論壇明確表示，它獨立于北極理事會，可自行制定工作計劃。44Levon Sevunts, Arctic Nations Agree on Coast Guard Cooperation, Alaska Dispatch News,at http://www.adn.com/article/20151029/arctic-nations-agree-coast-guard-cooperation, 7 December 2016.為加強各國在北極地區的科學研究合作，美國還主導舉辦了首屆北極科學部長級會議，并在結束北極理事會輪值主席國任期時與其他北極國家共同簽署《加強國際北極科學合作協定》。值得指出的是，美國有意將部分會議及議題獨立于北極理事會，并邀請所有利益攸關者參與。羅伯特·帕普認為美國此舉正是基于部分北極問題的全球屬性，意圖設立獨立于北極理事會的其他論壇，使受北極變化影響的所有國家都有機會參與。45Kevin McGwin, Arctic Council Mr Consistency, The Arctic Journal, at http://arcticjournal.com/politics/2605/mr-consistency, 4 October 2016.美國的上述舉措，一方面極大地調動了域內外國家在相關領域進行合作的意愿，有助于實現北極善治，另一方面也推動了北極治理的領域化趨勢。

此外在航運領域，國際海事組織發揮著重要作用，《國際極地水域作業船舶規則》也已經于2017年1月1日正式生效。

北極理事會成立以來，主要致力于推動環境保護和可持續發展領域的工作。2017年5月接任北極理事會輪值主席國的芬蘭設立了四大優先領域，分別為環境保護、互聯互通、氣象合作以及教育，并認為：“環境保護是北極合作的核心”，其主導下的理事會依然主要在環境保護與可持續發展領域開展具體工作，46Exploring Common Solutions-Finland’s Chairmanship Program for the Arctic Council 2017-2019, at http://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/8-news-andevents/451-fairbanks-04, 24 May 2017.北極治理的領域化趨勢得到進一步加強。北極地區秩序逐漸呈現出由領域化治理形成的治理網絡，這些領域化治理機制在推動各國加強合作、共同應對相關北極議題上發揮了重要作用，并取得良好效果。就北極治理的有效性而言，一個由領域化治理形成的治理網絡所取得的效果，未必亞于綜合性的治理機制。換言之，一個綜合性治理機制對北極地區而言或許并非是必需的。

（二）“領域化治理”為北極理事會改革提供新思路

在北極理事會成立20周年之際，回顧其設立初衷及發展歷程，再將其置于整個北極地區領域化網絡治理結構中審視，試圖通過改革理事會使其成為北極治理核心機構顯得愈發沒有必要。因此我們的建議是：不妨將北極理事會視為北極領域化治理網絡的一環，同其他領域化治理機制一道，共同推動北極治理朝著更好的方向發展。將理事會的工作依然限定在推動地區可持續發展及環境保護方面，使理事會成為域內國家、原住民組織以及觀察員國家就地區可持續發展以及環境保護進行協商的高級別論壇。在涉及諸如旅游、資源開發、公海漁業管理、傳統安全、航運及原住民保護等其他北極治理領域，堅持領域化治理方向，設立相關專門性論壇或組織進行協商，并將所有利益攸關者納入其中。這樣既能避免或減少北極理事會因授權及代表性不足在北極治理中遭至的抱怨，又能為受北極變化影響的域外國家提供充分的參與機會。如此，域外國家尋求改革北極理事會觀察員制度的迫切性也將有所降低。

在領域化治理的視角下，北極理事會仍需進行必要的內部改革，如對工作組及特別行動計劃進行整合，避免不必要的重復工作及資源浪費。美國國際戰略研究中心的研究報告建議可對現有工作組進行重組，將其數量從6個減至4個，重點關注北極海洋環境、監測與評估、可持續發展以及北極居民等問題，并理順工作組與北極高官會議之間的關系。47Heather A. Conley and Matthew Melino, An Arctic Redesign: Recommendations to Rejuvenate the Arctic Council, pp. 12～13, at https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fspublic/legacy_files/files/publication/160302_Conley_ArcticRedesign_Web.pdf, 14 September 2017.在理事會框架內適度增加觀察員的參與，事實上北極理事會已經在這方面做出努力，2015年10月和2016年10月召開的2次北極高官會議最終通過了《北極理事會附屬機構觀察員手冊附件》，明確了觀察員參與理事會附屬機構會議時在會前聯絡、會議參與以及項目貢獻等方面的權利和義務。48Addendum of Arctic Council Observer Manual for Subsidiary Bodies, at https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/939/EDOCS-3020-v1B-Observer-manual-withaddendum- finalized_Oct2016.PDF?sequence=8, 3 May 2017.附屬機構主要指工作組、特別行動計劃、專家小組以及理事會可能設立的其他機構。這在一定程度上提升了觀察員參與北極理事會工作的機會與能力，但值得指出的是，該附件僅是在理事會既有規則框架內對觀察員的參與進行明晰，并沒有擴大觀察員的參與權限，符合成員國的利益。此外還包括建立更加穩定的資金來源渠道，維護原住民組織的參與地位等。當然，這些改革的最終目的是促使理事會提升實現地區環境保護和可持續發展目標的能力。

四、結 語

回顧北極理事會發展歷程可知，一個專注于地區可持續發展和環境保護的理事會，易于獲得域內外國家以及原住民的支持，也更易于開展工作及實現長久發展。因此，在眾多學者及官員提議將北極理事會朝著成為地區治理核心機構進行改革的時候，通過分析這一改革將面對的諸多困難以及北極地區已經呈現出的領域化治理趨勢，我們希望理事會能回歸其設立初衷，以推動地區可持續發展和環境保護為導向，在本領域內為實現北極善治做出貢獻。與此同時，北極秩序尚處于形成過程中，發展方向仍存在相當大的不確定性，未來的地區秩序究竟將走向綜合性的治理機制抑或領域化治理網絡有待進一步觀察。雖然就目前而言，北極治理呈現出領域化治理的趨勢，但這并非意味著領域化治理就不會遇到困難和挑戰。同綜合性的北極治理機制相比，領域化治理亦存在缺陷，如眾多北極事務之間具有相互聯系和交叉等特點，太過強調領域化可能導致不同治理機制各自為營、缺乏聯系，從而不利于實現地區善治，如何解決這一問題也值得我們思考。密切關注北極理事會改革動態，有助于我們把握北極治理發展趨勢，為我國參與北極理事會以及北極治理提供智力支持。