刑事案件律師辯護全覆蓋現狀與對策

李立家（北京市司法局）

刑事案件律師辯護全覆蓋現狀與對策

李立家（北京市司法局）

近年來，隨著司法體制改革深入推進，以審判為中心的刑事訴訟制度、刑事案件認罪認罰從寬制度試點等刑事改革互相交織融合，在此過程中，如何把握懲治犯罪與保障人權的平衡，如何在改革庭審方式中推進庭審實質化，如何發揮律師作用促進司法公正，成為刑事司法體制改革需要思考的重要問題。同時，作為司法體制改革不容回避的重要課題，加強人權司法保障，更好地保障犯罪嫌疑人、被告人權益也需要持續深入研究。2017年4月，司法部提出“推動實現刑事辯護的全覆蓋”①2017年4月26日，司法部副部長熊選國在答記者問時指出“司法行政機關要采取措施，擴大刑事辯護法律援助范圍，推動實現刑事辯護全覆蓋”，載《法制日報》2017年4月26日03版。結合語境分析，司法部提出的“刑事辯護”指的是律師辯護，而不包括自我辯護和委托非律師辯護，本文主要探討刑事案件的律師辯護。。10月，最高人民法院、司法部聯合印發《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，決定在北京等八省市開展為期一年的試點。作為推進司法體制改革和加強人權司法保障的重要著力點，刑事案件律師辯護全覆蓋的提出及試點，需要推進法律援助、值班律師等多種制度改革，需要完善公檢法司相關部門協作制約、律師權益保障等多種機制，具有工作引導性和現實操作性。

一、研究刑事案件律師辯護的前提

刑事案件律師辯護貫穿偵查、審查起訴、審判全部環節。根據《刑事訴訟法》第33條第1款規定：“犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人；在偵查期間，只能委托律師作為辯護人。被告人有權隨時委托辯護人。”在刑事案件偵查、審查起訴、審判階段，律師辯護的側重點不同，但都是根據事實和法律，提出犯罪嫌疑人、被告人無罪、罪輕或者減輕、免除其刑事責任的材料和意見等展開，同時對辦案機關工作進行專業監督，以實現維護犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權利和其他合法權益的目的。

刑事案件律師辯護包括委托律師辯護和通過法律援助獲得律師辯護。委托律師辯護是指犯罪嫌疑人、被告人親自或由其監護人、近親屬代為委托律師為其提供辯護。通過法律援助獲得律師辯護是指符合條件的犯罪嫌疑人、被告人通過法律援助機構指派律師獲得辯護。通過法律援助獲得律師辯護，主要是人民法院、人民檢察院和公安機關的通知辯護，少量是上述辦案機關轉交申請和犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬申請法律援助獲得律師辯護②參見《中華人民共和國刑事訴訟法》第32、33、34條規定。。據公開的數據，全國刑事案件的平均辯護率在30%左右。目前，全國共有律師32.8萬人，2016年全國律師辦理刑事訴訟辯護及代理案件70多萬件③參見周院生、劉華春：《完善刑事辯護制度若干問題的思考》，《中國律師》，2017年第5期。。抽樣統計顯示，在30%的律師辯護率中，委托律師辯護和通知律師辯護大約各占一半，申請法律援助獲得律師辯護數量極少。實踐中，法律援助機構指派律師為犯罪嫌疑人、被告人辯護后，律師所在律師事務所也要與犯罪嫌疑人、被告人簽訂委托辯護協議。因此，無論是委托律師辯護還是通過法律援助獲得律師辯護，辯護的啟動都來源于犯罪嫌疑人、被告人的委托授權。

受限于法治理念差異以及刑事案件數量和律師數量不同等，各個地區刑事案件辯護率差異較大。為保證分析的準確性，本文的分析研究以及所提對策，都是圍繞北京市工作實際展開。在研究過程中，因為僅掌握北京市審判階段和法律援助相關數據，只能按照刑事司法規律，根據審判階段數據推算偵查、審查起訴階段情況。而且，北京市法院系統未將律師辯護相關數據作為強制性的司法統計數據，僅作為選填數據。因此，本文的分析是建立在并不十分準確的數據之上，采取對現有數據客觀分析推理和司法實踐人員主觀認識科學歸納相結合的方法，只能反映律師辯護的基本狀況和大概趨勢,并據此研提對策。

二、刑事案件律師辯護的現狀

當前，刑事案件律師辯護呈現很多特點，在此，從主觀認識、階段差異、律師資源、法律援助四個方面闡述。

（一）對刑事案件律師辯護認識存在誤區。刑事辯護權是公民享有的基本人權，是刑事司法領域保障公民權利的重要體現。但在實踐中，人們對律師辯護的認識卻存在誤區，這是我國刑事辯護率低的主觀原因。大部分律師不愿意代理刑事案件，認為刑事辯護業務收入低、風險高、執業環境差，這是客觀存在；相當部分犯罪嫌疑人、被告人認為律師辯護發揮不了實質作用，不愿意花錢聘請律師辯護；甚至少部分辦案機關工作人員認為律師辯護是幫壞人說話，律師介入會影響辦案效率，主觀上不愿意律師介入，進而不能很好地履行法律援助通知辯護義務。

（二）刑事案件律師辯護率存在階段差異。在實踐中，刑事案件偵查、審查起訴、審判三個階段的律師辯護比率呈上升狀態，刑事案件偵查階段律師辯護比率最低，審判階段律師辯護比率最高。在審判階段，二審案件律師辯護比率又高于一審案件。這是因為審判尤其是二審作為案件作出最終裁判的程序，是守護司法公正、防范冤假錯案的關鍵關口，受到當事人、辦案機關的高度重視，委托律師和通知律師辯護人數較多。

（三）刑事案件律師辯護全覆蓋對律師資源提出了挑戰。一定數量的律師，特別是一定數量以刑事業務為主的律師是刑事案件律師辯護的人力資源保證。以北京市為例，2014～2016年，北京市基層人民法院刑事案件結案數分別為20076件、19311件、16647件。以2016年為例，如果偵查、審查起訴、審判三個階段都有律師辯護，需要49941人次的律師，再考慮未進入審查起訴、審判程序的案件，以及上訴的和中級法院審理的一審案件，需要約6萬次的律師辯護。目前，北京市有近2.8萬名律師，約占全國律師總數的8.5%，其中辦理過刑事案件的律師約2.3萬名，屬于律師資源豐富的地方。按照每名律師每年承辦2.6件刑事案件的比率，就能滿足需要。從整體來看，北京市律師資源是能滿足全市刑事案件律師辯護需要的。但還要看到，在這2.3萬名律師中，大部分是辦理綜合法律業務的，專門辦理刑事案件的只有幾百人，導致大部分律師辦理刑事業務的水平不高；律師資源分布不均衡，少數遠郊區甚至只有幾十名律師，而且因為收入低、成本高等原因，城區律師辦理遠郊區刑事案件意愿不強。在律師總數達2.8萬名的北京市都存在上述問題，在律師資源不豐富甚至十分匱乏的地方推進刑事案件律師辯護全覆蓋則更是任務艱巨。

（四）通過法律援助獲得律師辯護還有提升空間。《刑事訴訟法》第34條、第267條，規定了盲、聾、啞、未成年人，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，以及可能被判處無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人，沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護；經濟困難犯罪嫌疑人、被告人可以申請獲得法律援助機構指派律師為其提供辯護。以北京市為例，2014～2016年，全市法律援助機構年度辦理刑事法律援助案件數分別為3891件、3976件、4096件，呈現小幅增長狀態。具體分析2014～2016年北京市通過法律援助獲得律師辯護的案件，呈現出三個特點：一是公檢法機關轉交犯罪嫌疑人、被告人法律援助申請數量少。公安機關、檢察院、法院三年轉交申請總量分別是140件、116件、32件，轉交申請數量最多部門的轉交量才占到三年刑事法律援助案件總量的1.2%。二是犯罪嫌疑人、被告人直接申請法律援助獲得律師辯護的數量少。三年中，刑事案件當事人提出法律援助申請總數是1058件，占三年刑事法律援助案件總量的8.9%。需要指出的是，在這三年公檢法機關轉交申請和當事人直接申請中，還有110件因為不符合法律援助條件而未被批準，最終沒有通過法律援助獲得律師辯護。三是通過通知法律援助機構獲得律師辯護數量占通過法律援助獲得律師辯護總量的87.8%，但刑事各階段通知法律援助機構獲得律師辯護量差異較大。與刑事案件各階段律師辯護比率的走勢不同，通過通知法律援助機構獲得律師辯護的比率并不是隨著刑事案件發展階段而呈現遞增趨勢。在這三年中，偵查、審查起訴、審判階段通知律師辯護案件數分別是3887件、2785件、3776件，偵查、審判階段通知辯護案件數接近，審查起訴階段通知辯護數相對偏少。還需說明的是，刑事案件各階段通知律師辯護量的多少，主要取決于法律援助機構與公檢法相關部門工作銜接的順暢程度，主觀影響較大。因此，北京市各區刑事案件各階段通知律師辯護量的差異也較大。

從當前實踐中刑事案件律師辯護率和法律援助相關法律規定比較分析看，通過法律援助提升律師辯護率還有較大空間。究其原因，通知律師辯護的啟動權在辦案機關，但調研發現有的辦案機關卻不能很好地履行通知義務，對應當通知的沒有通知，導致本來能獲得法律援助律師辯護的犯罪嫌疑人、被告人沒有辯護律師。針對辦案機關履行法律援助相關義務這一關鍵問題，相關文件也作出明確規定。比如，2015年6月，中辦國辦《關于完善法律援助制度的意見》中明確提出“加強司法行政機關與法院、檢察院、公安機關等辦案機關的工作銜接，完善被羈押犯罪嫌疑人、被告人經濟困難證明制度，建立健全辦案機關通知辯護工作機制，確保告知、轉交申請、通知辯護（代理）等工作協調順暢”。如果說，這個文件還是要求司法行政機關主動銜接，進而保證通知辯護工作順暢，那么，2016年7月兩高三部《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》則更進一步，明確規定“健全依申請法律援助工作機制和辦案機關通知辯護工作機制。對未履行通知或者指派辯護職責的辦案人員嚴格實行責任追究”，要求的主體增加了相關辦案機關，并對未履行通知辯護職責的辦案人員要追責。2016年11月，兩高三部聯合印發的《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》規定，“符合通知辯護條件的，依法通知法律援助機構指派律師為其提供辯護”，又重申了辦案機關通知辯護義務。這些政策效果已經顯現。2017年1～7月，北京市刑事法律援助案件數量已占到2016年全年的78%，呈現較大幅度增長。2017年10月，最高人民法院、司法部聯合印發《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，大幅擴大了法律援助通知辯護范圍，規定二審法院發現一審法院未履行通知辯護職責的，發回原審法院重審。因此，預計試點地方刑事案件審判階段通知律師辯護數量和通過法律援助獲得律師辯護數量將有較大增長。

三、實現刑事案件律師辯護全覆蓋的對策

刑事案件律師辯護全覆蓋是一項系統工程。從長遠看，需要認識律師辯護價值，需要法治環境的改善；著手推動此項工作，則需有既適度超前又符合實踐需要的制度設計，需有充足律師資源和財政資金保障。穩步提高刑事案件律師辯護率，實現刑事案件律師辯護全覆蓋，需要多部門全方面持續發力。在此，提出幾條關鍵性對策。

（一）擴大刑事法律援助范圍。從司法實踐分析，目前乃至將來很長時期，寄希望于提高委托律師辯護比率是不現實的。推動實現刑事案件律師辯護全覆蓋，應當從辦案機關和法律援助機構主導的通過法律援助獲得律師辯護著手。從長期看，應通過加大法治宣傳特別是律師辯護宣傳力度、提高法律援助知曉率等，來提升自行委托律師和通過法律援助獲得律師辯護的數量；從近期看，采取通過法律援助獲得律師辯護的措施，主要還是采取通過通知律師辯護的方式來完成。

前文有述，當前通知辯護的適用群體主要是盲、聾、啞、未成年人和相關精神病人，以及可能被判處無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人。擴大刑事法律援助范圍，要從擴大通知辯護范圍著力，可以有兩種思路。一是步伐大點的，可以把犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人，且不拒絕律師辯護的，全部納入通知辯護范圍。這是實現刑事案件律師辯護全覆蓋最具操作性、見效最快的措施。只需司法部門和相關行政機關聯合出臺文件，財政部門予以資金保障，法律援助機構具體落實即可。但對可能適用速裁程序、簡易程序審理的簡單刑事案件，如果律師按照傳統辯護模式開展辯護，則影響辦案機關工作效率，與當前辦案機關推進繁簡分流，努力化解案多人少矛盾的追求相沖突。解決之道就是，賦予簡單刑事案件律師辯護以新思路和內容。二是穩妥點的，把可能判處三年以上有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人納入通知辯護范圍，重點保障三年以上有期徒刑當事人的辯護權。2015～2016年，北京市全市檢察院依法起訴故意殺人、綁架、搶劫等嚴重暴力犯罪人數分別是1155人、2354人（含毒品犯罪）；2014～2016年，北京市全市法院依法判處五年有期徒刑以上刑罰的人數分別是750人、507人、1930人④參見2014～2016年《北京市高級人民法院工作報告》、2015～2016年《北京市人民檢察院工作報告》，來源首都之窗網站：http//www.beijing.gov.cn/，訪問時間：2017年8月23日。。可見，就北京市而言，起訴嚴重暴力犯罪人數和判處五年有期徒刑以上刑罰人數并不是很多。考慮到在這里面可能判處無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人已經在通知辯護范圍之內，因此，把判處三年以上有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人納入通知辯護范圍，相關司法人員、法律援助機構人員和律師都是可以承受的。

2017年10月，最高人民法院、司法部聯合印發《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》規定適用普通程序審理的一審、二審案件、按照審判監督程序審理的案件，被告人沒有委托辯護人的，人民法院應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護；適用簡易程序、速裁程序審理的案件，被告人沒有辯護人的，人民法院應當通知法律援助機構派駐的值班律師為其提供法律幫助。該文件符合上述第一種思路，既考慮了提高律師辯護率、保障司法人權，又考慮了人民法院迫切需要解決案多人少矛盾的實際，有利于政策落地開花。需要指出，這種大步伐推進，有賴于豐富的律師資源、充足的財政投入、強力的協調合作。在全國推行時，應充分吸納試點經驗，又要考慮律師資源貧乏、財政緊張地區實際，推行差異化、階段化落實策略。

（二）保證辦案機關落實通知、告知職責。在擴大刑事法律援助范圍基礎上，對符合應當通知辯護條件的，辦案機關應當依法通知法律援助機構指派律師提供辯護。在司法實踐中，大部分犯罪嫌疑人、被告人都處于被羈押狀態，他們要聘請律師或者申請法律援助通過指派獲得律師辯護，都需要相關辦案機關支持協助，或者向他們的近親屬等轉達，或者通知法律援助機構指派，或者向法律援助機構轉交申請。這是實現刑事案件律師辯護全覆蓋最關鍵，也最難落實的工作。對此，可從制度上進行約束。《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》提出了可操作的措施：二審法院發現一審法院未履行通知辯護職責的，發回原審法院重審。按此思路，對于符合通知辯護條件，犯罪嫌疑人、被告人拒絕的，要求以書面形式簽署拒絕通知辯護書，并歸入案卷中；對于沒有辯護律師，也無簽字拒絕書附卷的，辦案機關或退回偵查階段，或者延期開庭，以督促上一辦案機關通知辯護職責履行。

辦案機關還應當履行告知職責，受理案件后，對符合通知辯護條件的，應當告知犯罪嫌疑人、被告人將通知法律援助機構為其指派律師辯護，對不符合通知辯護條件但符合法律援助申請條件的，及時告知可由本人或其近親屬向法律援助機構申請法律援助，也可以由辦案機關代為轉交申請。

（三）完善值班律師制度，發揮其在刑事案件認罪認罰從寬制度中的作用。2016年11月，兩高三部聯合印發的《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》明確規定，“犯罪嫌疑人、被告人自愿認罪認罰，沒有辯護人的，人民法院、人民檢察院、公安機關應當通知值班律師為其提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施等法律幫助”“符合通知辯護條件的，依法通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。”這等于對認罪認罰從寬案件，只要犯罪嫌疑人、被告人不拒絕，全部由值班律師給予法律幫助，符合通知辯護條件的，全部由法律援助機構指派律師為其提供辯護。在當前認罪認罰從寬制度試點中，雖由法律援助機構主導安排值班律師提供法律幫助，但政策設計者和大多數人并不認為其是法律援助。以后，可以將認罪認罰案件納入法律援助事項范圍，明確值班律師提供的是法律援助，而不僅是法律幫助⑤參見李立家：《我國法律援助值班律師制度的設想與實踐——以從刑事案件速裁程序到認罪認罰從寬制度的變化為視角》，《中國司法》，2017年第6期。。擴大當前“法律援助”內涵，將值班律師提供的法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施，再增加認為有必要時啟動閱卷、調查等權利，都視為廣義上的“辯護”。這種辯護理念的轉變，對實現刑事案件律師辯護全覆蓋有重要影響。

據了解，在北京市法院審理的刑事案件中，判處三年以下有期徒刑刑罰的被告人在85%以上；2016年12月至2017年5月，全市法院審理的刑事認罪認罰案件占同期審結一審刑事案件的67.2%。因此，充分發揮法律援助值班律師在認罪認罰從寬制度中的作用，大多數犯罪嫌疑人、被告人就能獲得廣義上的“辯護”，這將極大推動刑事案件律師辯護全覆蓋的實現。

（四）提高律師辯護質量和積極性。提高律師辯護質量和積極性，是落實刑事案件律師辯護全覆蓋工作的保障。當前，刑事案件律師辯護質量不高有主客觀兩方面原因：從主觀上看，個別律師缺少必要專業素質和辯護技能，過分追逐經濟利益，不規范執業行為時有發生，沖擊著刑事辯護權的正常行使；從客觀上看，律師存在會見難、調查難、取證難、辯護意見采納難等，導致律師在辯護中作用發揮不充分，出現當事人不滿意、法官不重視、社會公眾不信任刑事辯護的情況。為此，要加強律師執業權利保障，依法保護律師執業權利，把非法證據排除、庭審質證辯論等重要環節落實到位，使律師辯護職能充分發揮。要加強刑事辯護培訓，提高律師特別是青年律師刑事辯護專業技能，保證刑事辯護事業后繼有人，不斷提高刑事辯護律師水平。還可通過提高刑事法律援助案件補貼，取消律師訴訟代理服務收費限制等措施，提高律師參與刑事辯護積極性，引導更多律師參與到刑事辯護中來。

（責任編輯：張文靜）