加強國家工作人員學法用法工作對策探討

桂漪雯 許 斌（浙江省司法廳）

加強國家工作人員學法用法工作對策探討

桂漪雯 許 斌（浙江省司法廳）

黨的十九大報告提出要堅持全面依法治國基本方略，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。2016年3月22日，中組部、中宣部、司法部、人社部聯合印發了《關于完善國家工作人員學法用法制度的意見》（下文簡稱《意見》）。這是自2012年中組部、中宣部、司法部、全國普法辦印發《關于進一步加強領導干部學法用法工作的意見》以來，對國家工作人員學法用法制度進行的一次重大健全和完善。此次《意見》的出臺，時代背景深刻，公眾關注度高，社會影響力大，對推動國家工作人員學法用法工作進一步制度化、規范化，切實提高國家工作人員法治素養和依法辦事的能力具有深遠的意義。本文深入解讀《意見》的特征內涵，結合浙江省當前工作開展現狀，探討進一步加強國家工作人員學法用法工作的對策。

一、《意見》的制定背景和主要特征

（一）《意見》的制定背景

十八大以來，黨中央、國務院高度重視國家工作人員學法用法問題。習近平總書記多次就國家工作人員學法用法工作作出重要指示，2015年2月，在省部級主要領導干部全面推進依法治國專題研討班上，習近平總書記強調指出，全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”，“領導干部要做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律；做學法的模范，帶頭了解法律、掌握法律；做守法的模范，帶頭遵紀守法、捍衛法治；做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事”。黨的十八屆四中全會明確提出要“堅持把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵，完善國家工作人員學法用法制度”。黨的十八屆五中全會明確要求“增強全社會特別是公職人員尊法學法守法用法觀念”。

在黨中央和國務院的高度重視下，近年來，各級國家工作人員的學法用法積極性顯著提高，法治素養和依法辦事的能力明顯提升。但是，也應當看到，國家工作人員學法用法工作還存在著許多問題。一些領導干部自身學法用法積極性不高，“關鍵少數”的表率作用不強；一些國家工作人員學法重形式不重效果，依法辦事、依法履職的觀念不足，有的甚至知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法。這些現象嚴重傷害了人民群眾的感情，損害了黨和政府的形象，迫切需要通過進一步加強國家工作人員學法用法工作加以解決。

（二）《意見》的主要特征

通過將此次《意見》和2012年印發的《關于進一步加強領導干部學法用法工作的意見》相比較，可以發現此次《意見》有一些新的特點。

1.學法用法對象范圍有所擴大

將學法用法的對象從領導干部擴大至所有國家工作人員，即國家機關中從事公務的人員,國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員,以及其他依照法律從事公務的人員。與之相應，學法用法工作的組織領導部門中也加入了公務員主管部門，負責將法治知識納入公務員錄用考試、培訓和年度考核范圍。

2.學法用法內容有所調整

一是強調學習黨內法規。從嚴治黨是依法治國的根本保證。新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》全面梳理了黨章對黨員、干部的紀律要求和廉潔自律要求，是對黨章規定的具體化。要認真執行這兩項法規，把黨章權威樹起來、立起來。《意見》將黨章和黨內法規作為黨員干部學法用法的重要內容，是全面依法治國、全面從嚴治黨的應有之義。二是將“學習與經濟社會發展和人民生產生活密切相關的法律法規”“提高運用法律手段管理經濟社會事務的水平”單列出來加以強調。十九大召開之后，在實施“十三五”規劃，全面建成小康社會的時代背景下，國家工作人員學習相關法律法規，依法履職，助推經濟發展和民生改善的能力被進一步強調。

3.學法用法制度更加具體

在總結過去幾年國家工作人員學法用法工作經驗的基礎上，此次《意見》對學法用法制度提出了更為明確具體的要求。

在學法上，從“健全完善黨委(黨組)中心組學法制度”“健全完善日常學法制度”“加強法治培訓”三個方面作出要求。其中“黨委(黨組)書記認真履行第一責任人職責，帶頭講法治課”“注重微信、微博、微視、移動客戶端等新技術在學法中的運用，組織開展以案釋法、旁聽庭審、警示教育等”“把憲法法律列為各級黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院和其他相關培訓機構的培訓必修課”“把法治教育納入國家工作人員入職培訓、晉職培訓的必訓內容,確保法治培訓課時數量和培訓質量”等新舉措都對下一階段國家工作人員學法工作的開展具有重大的指導意義。

在用法上，從“堅持依法決策”和“嚴格依法履職”兩個方面提出了要求。其中“各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師，推動在國有企業設立公司律師”“落實重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”“嚴格執行重大執法決定法制審核制度”“落實執法案卷評查、案件質量跟蹤評判工作”新提法對于進一步推進國家工作人員依法決策、依法履職、依法辦事具有重要的促進作用。

在考核評估上，從考核方法和考核結果運用兩方面提出了要求。考核方法方面，《意見》主要采取各類法律考試的形式進行考核，以考促用，以考促學。考核結果運用方面，《意見》要求“把學法用法情況列入公務員年度考核重要內容”“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要依據”“把國家工作人員學法用法工作情況納入精神文明創建內容,列入法治城市、法治縣(市、區)創建考核指標”，通過考核結果的運用，充分發揮激勵、鞭策作用，推動工作的深入開展。

4.組織領導上責任更明確

《意見》要求“各地各部門要把國家工作人員學法用法工作擺在重要位置，主要領導負總責，分管領導具體抓，并明確專門機構和人員負責學法用法工作的具體落實”，確保學法用法工作層層落實責任，切實落到實處。

二、浙江省國家工作人員學法用法現狀和問題

（一）學法用法現狀

1.學法用法制度基本完善

先后下發了《關于進一步加強領導干部學法用法工作 提高依法執政能力的實施意見》《關于組織實施全省領導干部學法用法分級考試考核工作的意見》《關于貫徹落實黨的十八大精神 進一步加強領導干部和公務員學法用法工作的意見》等多個規范性文件，對領導干部和公務員學法用法的目標、內容、要求和措施作出明確規定。目前，全省各級黨委政府建立黨委(黨組)中心組學法制度、法律知識講座制度、人大任命領導干部任前法律知識考試制度、非人大任命領導干部任前法律知識考試制度、領導干部年度述法制度、領導干部學法登記制度等。縣級以上黨政機關普遍建立了重大事項決策前的法律咨詢和法律顧問制度。

2.學法工作開展扎實

一是學法內容充實。十八大以來，浙江省迅速適應法治建設“新常態”，根據關于法治建設的新要求、新任務，調整完善教學計劃，充實新內容，編寫新教材，開發新案例，開設貫徹依法治國方略與堅持完善人大制度、深化司法體制改革、法治政府建設等教學模塊。

二是學法形式多樣。依托各級黨校建立了“領導干部法制培訓基地”。 將領導干部的法治培訓與黨校培訓、干部理論培訓、后備干部學習相結合，將法治教育納入各地各部門新一輪干部教育培訓規劃，安排相應的學法內容和課時，并在結業考試中突出相關的法律知識。結合“法律進機關”活動， 組織律師、普法講師團成員等開展法治巡回宣講。2013年開始，省司法廳、省普法辦與省委組織部、省委宣傳部、省委政法委、省教育廳和省法學會連續4年聯合開展 “百名法學家百場報告會”法治宣講活動。同時，省普法辦組織省“六五”普法講師團成員，圍繞法治國家、法治政府、法治社會建設主題，組成宣講隊，在各地開展諸如“學習憲法 尊法守法”等巡回宣講活動。浙江省還整合紀檢監察機關、司法機關、監獄系統的警示教育資源，建立法紀教育基地，運用展覽、電教片、職務犯罪服刑人員“現身說法”、法制專題講座等手段，以案說法、圖文并茂地宣講法律理論，使學法更加生動深刻。

三是學法手段靈活。積極運用各類新興媒體開展領導干部學法用法活動。2013年起依托浙江領導干部網絡學院，開設領導干部學法專欄，省委組織部根據每一個領導干部完成課件學習的時長計相應學分。開通“浙江普法手機報”，免費向全省各級領導干部和公務員發送。建成以“浙江法治在線”網站、“浙江普法”微信、微博為核心的“兩微一網”普法集群，推出領導干部法治思維和法治方式、“三改一拆”、“五水共治”等學習專欄、法律法規匯編和典型案例，組織開展各類面向領導干部的新媒體法律知識競賽等活動。

3.用法實踐富有成效

浙江省堅持把經濟轉型升級組合拳作為領導干部學法用法的大平臺、試驗田、試金石和活教材，推動領導干部在“三改一拆”“五水共治”等專項工作中，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的水平。在全國率先實施領導干部下訪律師隨同制度，完善律師信訪值班制度和書記、市長接待日律師值班制度。截至2016年底，已有1700余名律師隨各級領導下訪接待群眾2萬余人次，參與書記、市長接待日接訪近萬人次。目前，全省縣級以上黨政機關普遍建立了重大事項決策前的法律咨詢和法律顧問制度。

4.學法用法考核嚴格有效

一是將學法用法情況納入個人考核。以“以考促學、以學促用”為思路，建立省管、市管、縣管三級學法用法考試制度。目前全省各級人大常委會任命領導干部任前法律知識考試實現全覆蓋，90%的市、縣（市、區）出臺了非人大任命領導干部任前（任職）法律知識考試制度。按照分級考試原則，連續5年組織開展領導干部和公務員年度法律知識考試，僅2015年，全省就有近1800名省管領導干部、近萬名省直單位公務員參加年度法律知識考試。把年度法律知識考試和干部任前法律考試成績作為領導干部任職、晉升、考核的重要依據，年度法律知識考試成績不合格的，當年不得評為優秀等次；任前法律知識考試成績不合格的，干部暫緩提拔。

二是將學法用法情況納入政績考核。堅持把學法用法工作作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容。省委、省政府把領導干部學法用法工作納入“法治浙江”建設考評體系，與各級黨政領導班子和領導干部任期目標掛鉤，實施嚴格考核。2013年，省政府將領導干部和公務員學法用法情況納入法治政府（依法行政）考核內容，由省普法辦提出考核內容和標準，并負責對44個政府組成部門和11個市領導干部學法用法工作情況進行考核。2014年，省委組織部下發了《關于做好2014年領導班子和領導干部年度考核工作的通知》，首次正式把省管領導干部的學法守法用法和依法履職情況納入領導干部年度述職述廉述法考核，實施“德、能、勤、績、廉、法”六位一體述職考評體系，突出了學法用法在領導干部個人政績評價體系中的地位和作用。

（二）學法用法工作存在的問題

1.思想上重視程度不夠

有些領導認為學法用法工作是軟任務，不是硬指標，不落實“一把手”責任，對部門學法用法工作推動不力，導致工作存在形式主義，平時號召號召、考核應付應付，沒有真正落到實處。有些同志重業務工作，輕法律學習，認為自己又不犯法，學不學法律沒有太大關系，即使參加法律學習也是簽個到，走走過場，學習流于形式，主動性、積極性不足。

2.學法用法制度剛性運行不足

雖然全省各級、各部門大多出臺了學法用法相關制度，但由于配套的檢查監督和考核獎懲力度不夠，導致制度不能充分剛性運行。比如由于在考核中權重不足，有些單位將學法用法擺在全年工作安排的次要位置，“說起來重要，忙起來可以不要”的情況仍然存在；有些單位組織的法律學習，雖然也有簽到等措施，但對未參加或中途退場的同志往往缺乏相應舉措，導致法律學習參不參加一個樣，使得一些同志以工作忙、抽不開身等理由逃避法律學習。這些現象產生的原因，歸根究底是相關制度沒有嚴格管理、嚴格落實，導致制度形同虛設，沒有真正發揮作用。

3.學法工作系統性、針對性不夠

一是學法內容“碎片化”。當前部分單位的學法工作缺乏長期性的統一謀劃，安排的法治講座、法治培訓互相之間缺乏關聯性，同時受限于講座、培訓的時間，導致對法律知識的講解不夠深入，不利于學員建立起自身的法律知識體系，學法效果不佳。二是學法內容針對性不足。有些單位不能很好地結合自身工作性質開展學法工作，學法內容與工作“風馬牛不相及”，使得工作人員學法興趣不高，學法氛圍較差。

4.用法實踐中違法情況依然存在

一是一些領導和公務員法治意識較差，運用法治思維和法治手段管理社會公共事務的能力不足，有法不依、執法違法、徇私枉法等現象仍有發生。根據“六五”普法總結驗收中，省級有關部門反饋的數據，2011年7月至2015年5月期間，浙江省各市、縣（市、區）仍有多起地方“四套”班子成員因職務犯罪行為被追究刑事責任的案件發生。二是學非所用的情況時有發生。一些國家工作人員平時學法也比較認真，但在具體執法上卻不能學以致用，隨意執法、徇私執法、執法犯法的情況仍時有發生。

三、加強浙江省國家工作人員學法用法工作的對策

（一）加強國家工作人員法治意識教育

尊法是學法用法的前提和基礎，缺乏尊法崇法的法治思維，學法用法就無從談起。因此要加強對法治意識的培養，激發國家工作人員學法用法的內在動力。一是要加強正面引導。通過專題培訓，結合典型案例、社會熱點，提升國家工作人員按照法律程序，運用法律手段管理社會事務的能力，使國家工作人員在工作中切實感受到依法辦事、依法行政的優勢。二是要開展反面典型的警示教育。通過警示教育讓那些不屑學法、隨意執法、執法違法的同志“出出汗”，使他們樹立起對法律的敬畏。三是注重發揮黨員的示范帶動作用。黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者。《意見》針對黨員規定要加強黨內法規學習，對黨員學法用法工作提出了更大的要求。十九大報告指出，各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。今后，各級各部門要注重發揮黨員先鋒帶頭作用，通過黨員以身作則，團結人、引導人、教育人，帶動好整個集體的學法用法工作。

（二）加強對學法用法的剛性管理

一是要加強責任落實。《意見》對主管部門職責分工、各單位責任人員等都作了進一步的明確，要在下一階段的工作中真正把這些責任落到實處。黨委組織部門、宣傳部門等主管部門要細化自身職責，狠抓責任落實，齊抓共管，推進學法用法工作順利開展。要加強對各單位責任人員的監督，工作開展不力的及時追究相應領導責任，發揮“問責一個、警醒一片”的警示效果。二是要進一步細化考核標準。對單位和個人，要針對學法用法情況，分角度劃分等級優劣，細化考核評價，徹底改變當前存在的考核區分度不夠的問題。三是要增加學法用法工作考核權重。使學法用法情況成為考核單位、個人的重要指標之一，真正發揮考核的激勵作用。

（三）學法內容要服務實踐

學法用法，學是基礎，做是關鍵。“用法”，是將法治思維轉變為日常工作方法和行為方式的過程，是“學法”的延續和踐行。對于國家工作人員而言，學法的目標就是要將尊法的法治思維和學法得來的法律知識，用來推動實際工作和解決實際問題。《意見》針對學法內容強調“堅持干什么學什么、缺什么補什么”。各地各部門在開展學法用法過程中要注意讓內容接地氣，學習有實效。要根據本部門的工作性質、本單位人員的基本情況設置學法內容，使本單位人員在學法用法中能學用相長、學以致用，切實提高依法辦事的能力水平。

此次《意見》為我們進一步加強國家工作人員學法用法提供了制度保障，指明了改進方向。我們要緊密結合十九大精神，在深刻把握《意見》精神的基礎上，聯系浙江省實際，積極謀求有效措施解決當前存在的問題和不足，推動浙江省國家工作人員學法用法工作向前發展。

（責任編輯：賀 堃）