“救急難”托底保障的機制構建與地方實踐

◎ 章曉懿

“救急難”托底保障的機制構建與地方實踐

◎ 章曉懿

社會救助制度承擔著保民生、促公平的托底保障重大責任。為進一步提升社會救助“救急難”的托底作用，2015年7月，民政部、財政部發布的《關于在全國開展“救急難”綜合試點工作的通知》，在全國范圍內確定了300個“救急難”綜合試點單位和地區。各試點地區因地制宜，先行先試，積極探索“救急難”的實現路徑、工作機制和保障措施，積累了不少具有地方特色的經驗。

“救急難”托底保障機制的構建

目前，我國社會救助制度框架已經基本形成，社會救助體系建設已進入到轉型升級的新階段，專門應對突發性急難的臨時救助制度也已建立。根據基本的頂層設計，“救急難”托底保障機制在整個社會救助體系應當具有以下功能：一是主動發現，提高響應速度；二是整合救助資源，協調部門聯動；三是鼓勵社會力量參與社會救助。

隨著我國社會救助需求層次的提升，社會救助價值理念不能繼續停留在事后補償與缺陷修補的層面，而是要具有積極應對貧困、預防貧困的觀念，因此積極應對型的社會救助要求要有主動發現和快速響應的功能。現行的社會救助資源分散于各主管部門，“碎片化”的管理方式給整體的救助協調和組織帶來了困難，一方面容易出現政出多門、多龍治水的問題，另一方面信息不共享易導致資源浪費和分配不公。所以，建立“救急難”托底保障機制的一個重要目標就是實現整合現有社會救助資源：第一，在制度上，要求加強統籌協調，在分類執行單項救助的基礎上，統籌各項制度的發展方向和銜接；第二，在部門協調上，各主管部門要實現信息共享，建立社會救助管理信息系統。

毫無疑問，政府在社會救助中起著主導作用，但是社會力量參與救助對于貧困邊緣人群、支出型貧困家庭等具有不可替代的作用。因此，“救急難”托底保障機制構建中應將政府責任和社會力量作用進行統一劃分和規定，充分整合政府和民間的救助資源。

綜上，“救急難”托底保障機制的構建應當包含三大基本內容，即：管理機制、運行機制和支持機制。依托于這三大基礎性的機制建設，“救急難”托底保障功能方能得以實現。社會救助的管理價值在于公平，要想充分體現政策的公平性，必須對救助的各個方面做出明確的規范，所以在管理機制層面主要包含救助對象的厘定、救助標準的明確和救助程序的規范這三方面的內容。程序的價值在于能根據看得見的形式實現正義，程序的優化和規范是“救急難”機制運行的基礎，所以運行機制應該包括發現機制、受理機制、響應機制、轉介機制。同時，機制的運行又離不開人力、物力資源和信息的支持，所以支持機制主要包含籌資機制、信息共享機制和社會力量參與機制。

“救急難”托底保障機制試點地區的實踐

通過對全國300個“救急難”試點單位問卷調查和對部分試點地區的實地調查發現，兩年來“救急難”試點工作在各地全面推行已取得顯著成效。絕大部分試點單位建立和完善了相關制度體系，并對“救急難”救助范圍和標準都建立了精細化的標準。

在“救急難”發現機制的關鍵環節中，各試點地區充分調動當地社會力量的積極性，依靠村（居）委會、社工、志愿者等傳統力量，以及運用社區網格化管理的優勢，或者開通社會救助熱線，利用廣播、電臺、在社區公示以及通過114查詢等方式公布，創新了主動發現機制。在此基礎上，在試點地區全面建成了“一門受理，協同辦理”的工作機制，并且發揮了很大的作用。

對于試點單位的抽樣調查結果顯示：在“救急難”對象方面，各地都把重大疾病列為首要對象，其次是火災、交通事故，再次是公共衛生突發事件、子女入學、流浪乞討人員等。在戶籍限制方面，部分地區對“救急難”還是存在不同程度的限制。在救助程序設置方面，所有試點單位均已建立比較規范的工作程序，絕大多數地區已建立“先救助、后補辦手續”以及體現“救急難”特點綠色通道。在運行機制方面，在“民政牽頭”下，有財政、教育、衛計委等共同參與“救急難”的比例較高，殘聯、住建、人社、公安等部門的共同參與也占相當比例。從發現機制來看，最普遍的方式還是通過村居委上門求助和“一門受理”窗口申請；由街鎮、村居委會主動摸底發現上報、到社會救助機構（站）上門求助的也占一定比例。在籌資機制方面，絕大部分資金來源于財政撥款，通過社會籌資獲得資金以及其他協同部門統統承擔也占有相當的比例。在社會力量參與方面，絕大多數試點地區都有社會力量的參與，主要形式是志愿者參與、企事業單位個人捐助，而由社會組織籌集資金、個案參與、承擔政府購買服務的還比較少。在實施對象與效果評估方面，低保和特困人員在“救急難”的總人數中占絕大多數，還有部分“救急難”對象為非低保和特困人員。從救助費用支出類別來看，對于突發重大疾病的救助資金支出占有相當高的比例。

“救急難”試點中也存在一些問題，如：救助對象急難狀況識別有難度；跨部門協調能力依然不足；基層社會救助人員隊伍力量不足等等。

進一步完善“救急難”托底保障機制的建議

上述分析表明，依托于臨時救助的“救急難”托底保障機制要充分發揮主動發現、快速響應、整合資源聯動協調部門和動員社會力量參與等作用，關鍵在于打通社會救助體系的運行脈絡，構建起綜合性的社會救助體系，使整個社會救助制度體系能夠靈活快速地運作起來，方能達到救急、救難的目標。具體需要從以下幾個方面入手。

一是要積極轉變救助理念，將傳統的被動型救助觀念轉變成主動救助的現代理念。主動型的社會救助需要處理好做以下問題：首先，在“救急難”托底保障機制中要有預案、預估，從傳統的應對性救助向更為積極的預測性救助的轉變；第二，要與社會工作相結合，這樣有助于主動救助范圍的拓展。

二是要繼續完善社會救助制度，特別是加大醫療救助力度。調查結果表明，目前“救急難”需求中的突出矛盾還是因病致貧，其實質是現有醫療救助制度的不足。為有效發揮“救急難”的功能和作用，迫切需要加強醫療保障的力度，繼續完善現有的醫療救助制度。

三是搭建信息共享平臺，整合現有的社會救助資源。“救急難”社會救助資源的整合，應著重三個方面的問題：首先是統籌協調救助制度的銜接，做好與生活救助制度的銜接，以及與專項救助制度的銜接；其次是統籌協調好救助部門之間的關系，將社會救助信息、政策和資源統一放置在信息共享平臺，實現資源充分利用。再次是建議在全國性范圍內統一社會救助熱線電話等傳播方式，以便于救助熱線的宣傳和傳播，也有助于提升社會救助主動發現的效率。

四是進一步加大財政投入的力度，建立多元籌資機制。在加大臨時救助財政資金投入的基礎上，進一步創新籌資思路，改變單一靠財政投入的籌資方式，建立多元的、開放的“救急難”籌資機制。

五是加強社會救助基層隊伍建設，提高救助能力與水平。目前，基層救助隊伍無論在數量上還是專業性方面均比較薄弱。應當充分重視基層社會救助隊伍建設，保證一線人員的數量達到規定的要求，同時通過定期培訓提高其業務能力與政策水平，建設一支素質高、能力強的基層社會救助人員隊伍，以保證社會救助各項政策真正落實到位。

六是鼓勵和動員社會力量參與“救急難”，有效發揮社會力量的積極作用。首先要加大力度扶持社會工作機構，加快對社會工作者的培養，提升社會救助服務的專業化水平。其次要加強媒體和活動宣傳，建立透明公開的社會捐助體系和健全的志愿服務體系。社會救助政策的根本在于促進社會共融，要以透明公開的制度、嚴格的資金監管和廣泛深入的媒體宣傳教育，引導廣大社會成員養成樂善好施、與人為善的品行，積極促進救助對象的社會融入。

（作者系中國社會保障學會社會救助分會理事，上海交通大學教授）