著作權集體管理組織反壟斷問題研究

袁杏桃

著作權集體管理組織反壟斷問題研究

袁杏桃

著作權集體管理組織應采取競爭模式還是壟斷模式，各國做法不一，學界觀點各異。其實，集體管理組織模式的選擇取決于一國的國情及相關配套制度的完善程度，就我國當前的現狀而言，賦予集體管理組織先天的壟斷性容易使其濫用壟斷權，給著作權人和作品使用者的利益造成損害。而要從根本上消除壟斷，必須從源頭上引入競爭機制，允許一類作品建立多個集體管理組織；同時必須完善監督手段和監督程序，明確集體管理組織的義務和責任，以便消除市場競爭形成的事實壟斷。

著作權集體管理組織 監督 壟斷行為

著作權集體管理組織（以下簡稱集體管理組織）在著作權法中占有非常重要的地位。近年來，我國五個集體管理組織的運行情況并不理想，并沒有真正發揮其應有的作用，甚至權利人和使用者都對其頗有微詞，究其原因，集體管理組織的壟斷行為是導致其運行不暢的主因。因此，如何有效規范著作權集體管理組織的壟斷行為已成為理論界和實踐部門密切關注的重要課題。

一、集體管理組織濫用壟斷權的現狀分析

從當前我國幾個集體管理組織的運行情況來看，其壟斷行為表現在以下多個方面。

（一）對使用者的壟斷行為

1.強迫使用者簽訂一攬子許可合同。作為著作權許可使用合同的一種，一攬子許可是集體管理組織為了節約授權和管理成本，將其管理的全部作品的使用權一次性授權給使用人在約定期限內不限次數地使用，使用人支付使用費的合同。a胡志海：《我國應當確立適度競爭型著作權集體管理模式》，載《科技與法律》2013年第1期。在現實中，集體管理組織經常要求使用者接受一攬子許可而拒發單個許可以便減少談判成本。不可否認，從效率的角度來說，這種合同確實有其正當性的一面，尤其對于作品需求量大的使用者可能確實避免了單次簽約的繁瑣，這也正是有學者認為一攬子許可合同不是壟斷行為的理由b李陶：《論著作權集體管理組織的反壟斷規制》，載《知識產權》2015年第2期。。但是，對于作品需求量不大的使用者來說，一攬子許可合同則是不合理的，尤其集體管理組織從著作權人那里獲得的是獨占性授權，使用者要使用該作品只能找集體管理組織，此時，集體管理組織完全可能利用其壟斷地位，令使用者沒有選擇的余地，從而不得不接受自己不需要的作品并且為其付費，這種做法完全違背了合同意思自治原則和合同當事人地位平等原則，明顯損害了使用者的利益。

2.利用壟斷定價權向使用者收取不合理的使用費。著作權的許可使用是一種合同行為，使用費的收取應該是當事人意思自治基礎上協商一致的結果，但是當前我國的《著作權集體管理條例》規定許可使用費草案由集體管理組織擬定，在集體管理組織成立前交國家版權局進行審查，但是那僅僅是一種形式上的合法性審查而不是一種合理性審查，尤其是集體管理組織提交的定價標準本身就是很不確定的參考因素，版權局事實上也無法進行合理性審查。因此，在定價標準非常模糊的情況下，毫無疑問，集體管理組織很容易利用定價權來形成價格壟斷，面對高額的許可使用費，使用者要么被動接受，要么只能放棄使用該作品，這對使用者是非常不公平的，對作品的充分利用也非常不利。

（二）對權利人的壟斷行為

1.對權利人實行差別待遇。由于每個權利人的名氣大小不同、所創作的作品價值大小各異,給集體管理組織帶來的經營收益必然也會不同，對于一些名氣不大的權利人，其作品的商業價值相對偏低，集體管理組織對作品的管理成本有時甚至高于管理收益。通常情況下，管理外國權利人作品的成本比管理本國人作品的成本要高，這使得集體管理組織對于名氣大的權利人與名氣小的權利人以及外國權利人與本國權利人之間適用差別待遇，在選擇權利人和分配許可費等方面更偏袒于名氣較大的本國權利人，對他們給予更多的優惠政策。對不同的權利人實行差別待遇，根據經濟學的成本與效益原則似乎有其合理性，但對于采用完全壟斷模式設立集體管理組織來管理著作權的我國，權利人只能加入對應的集體管理組織才能使自己的作品得到管理，如果僅僅因為自己的名氣小而被集體管理組織拒之門外或者得不到應有的許可使用費，這顯然違反公平原則和民事主體地位平等原則。或者僅僅因為自己的國籍而得到較差的待遇，亦違反國民待遇原則。

2.限制權利人退出集體管理組織。集體管理組織管理的作品數量和質量直接決定集體管理組織的生存與發展，穩定地管理數量較多的作品有利于增加集體管理組織與作品使用者的談判籌碼，獲取更多的利益。因此，盡管法律規定著作權人可以自由加入和退出集體管理組織，但基于自身利益，現實中集體管理組織總是會設置各種條件來限制著作權人的退出，如規定過長的退會過渡期，或者要求著作權人與集體管理組織簽訂長期協議，或者以少發或不發使用費作為其退會的條件等。這種限制違背了意思自治原則，在集體管理組織具有全國唯一性、擁有完全壟斷權的情況下，著作權人要么無奈地接受其條件，要么從一開始就不加入該組織。因此，限制著作權人退出嚴重影響了著作權人加入集體管理組織的積極性，同時也不利于作品的有效傳播，不利于版權競爭市場的形成。

3.收取權利人過高的管理費。收取一定比例的管理費作為集體管理組織替著作權人管理權利的報酬是非常合理的，但是目前的現狀是管理費的收取比例過高，以中國音像著作權集體管理協會為例，在其召開的第二次會員大會上通過的《全國卡拉OK著作權使用費分配方案》，在去掉各種稅收及平臺8%的費用后，剩余利潤中的50%作為向權利人分配的利潤，在這50%中，唱片公司占60%，詞曲作者僅占40%，另外50%的利潤則作為管理費用，在中國音像著作權協會與其委托的天合公司之間進行分配。c王秋實：《音集協3年收卡拉OK版權費1.7億一半被消耗》，載《京華時報》2010年1月26日。從這個分配方案可以看出，管理費用占全部利潤的50%，是相當高的。相比國外集體管理組織的管理費收取情況，我國集體管理組織的管理費也是相當高的，如德國2013年的年報顯示，德國的音樂著作權協會、德國鄰接權管理協會和德國文字著作權協會收取的管理費分別占總利潤的15%、7%和9%左右。d李陶：《論著作權集體管理組織的反壟斷規制》，載《知識產權》2015年第2期。

二、集體管理組織濫用壟斷權的原因分析

（一）先天的壟斷性為集體管理組織濫用壟斷權創造了條件

根據我國現行相關立法的規定，我國著作權集體管理組織采取全國范圍內一類作品只設立一個集體管理組織的做法，這使集體管理組織從設立的那天起就具有了先天的壟斷性，為其濫用壟斷權創造了基本的條件，每個作者要想使自己的著作權得到集體管理組織的管理，就必須加入對應的集體管理組織，接受其擬定的一系列條件，在這種情況下，集體管理組織從自身利益出發，非常容易濫用手中的壟斷權，尤其是我國集體管理組織從著作權人那里獲得的是獨占性授權，在授權有效期內，只有集體管理組織才有權向作品的使用者簽發使用許可合同，排除了著作權人和其他任何人向使用者簽發使用許可證的可能，這不僅排除了與其他集體管理組織的競爭，而且也排除了著作權人與集體管理組織之間的競爭，使集體管理組織處于一種完全壟斷的地位，為其濫用壟斷權提供了可能。

（二）監督制度不科學是集體管理組織濫用壟斷權的重要原因

孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”e孟德斯鳩著：《論法的精神》上冊，商務印書館1982年版，第14頁。在我國，著作權集體管理組織被授予完全的壟斷權，要集體管理組織正確行使該權利，需要有一個完善的監督機制。正基于此，我國的《著作權集體管理條例》專門安排一章來規定對集體管理組織的監督。根據該規定，國務院著作權管理部門和民政部門、作品使用者、著作權人、其他社會公眾均對集體管理組織的行為有監督權，但是監督的形式、力度和監督的程序卻讓這個看似龐大的監督體系形同虛設。首先，從監督的主體來看，國務院著作權管理部門和民政部門擁有公權力，應該是這個監督體系中公信力最強的監督者，它們依靠列席重要會議和檢查業務是否符合條例、章程規定來達到監督目的，但是這些機關身兼數職，主動去監督的可能性非常小，一般都是出事之后才有可能去行使監督權，而且我國大多數的集體管理組織都與國務院著作權管理部門有或多或少的淵源關系，監督的效果可見一斑；而著作權人和使用者由于著作權集體管理組織的行為將直接影響其利益，因此，他們應該是這個監督體系中執行力最強的監督者，但是他們的監督方式僅僅是在集體管理組織的行為損害其利益時可以向國務院著作權管理部門檢舉，檢舉之后能否得到合理的處理完全取決于著作權管理部門，如果著作權管理部門怠于處理或者有意偏袒集體管理組織，檢舉就毫無意義。至于權利人和使用者以外的公民、法人或者其他組織對集體管理組織的監督，更是乏力，在當今社會，很多人都覺得多一事不如少一事，明哲保身的人越來越多，因此，當他們認為集體管理組織的行為違反了著作權集體管理條例的規定，能站出來向國務院著作權管理部門舉報的人應該微乎其微，就算有人站出來舉報，最終的處理機關還是著作權管理部門，基于上述的著作權管理部門與集體管理組織的特殊關系，監督的效果可想而知。其次，從監督的程序來看，立法并沒有明確規定監督的具體程序，僅規定國務院著作權管理部門應當自接到檢舉、舉報之日起60日內對檢舉、舉報事項進行調查并依法處理，至于處理的措施和處理的程序并不明確，如果當事人對處理結果不服，也沒有規定更多的救濟程序。

（三）義務和責任不明確助長了集體管理組織濫用壟斷權

馬克思有一個著名論斷：“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。”f《馬克思恩格斯全集》第16卷，第16頁。權利主體往往同時也是義務主體，法律的精神是需要義務的對應和對等的。g呂世倫、文正邦主編：《法哲學論》，中國人民大學出版社1999年版，第552頁。這說明權利的維護必須有相應義務的承擔與相關責任的追究，否則權利將是一句空話。在集體管理組織和著作權人、作品使用者三者的關系中，集體管理組織是連接著作權人與作品使用者的橋梁，當集體管理組織從著作權人處獲得獨占授權后，著作權人自己不能在授權有效期之內以相同方式自己以及許可第三人行使該權利，此時，集體管理組織這個橋梁直接掌控著著作權人和作品使用者的利益。如集體管理組織是否將按約定提取使用費、轉付使用費，是否按約定提取管理費和使用管理費，發生著作權侵權時是否積極去維權，是否積極與作品使用者簽訂使用合同等，這一系列的行為都會直接影響著作權人的權利和作品使用者的利益。因此，通過立法明確規定集體管理組織的義務和違反義務應該承擔的責任是促使它正確行使權利的有效措施，而這正是我國立法所缺乏的。我國的著作權集體管理條例并沒有明確規定集體管理組織有哪些法定義務和不可以約定的義務，僅僅規定了著作權人、作品的使用者在集體管理組織沒有按照約定從事相關活動時可以向著作權管理部門進行檢舉，并沒有規定它應該承擔何種責任，這使得集體管理組織可以肆無忌憚地濫用手中的壟斷權。

三、規制集體管理組織壟斷行為的對策分析

(一)采取自由競爭模式設立集體管理組織

集體管理組織的設立模式是應該采取競爭模式還是壟斷模式，一直以來在國內外理論界和實務界都存在爭議。從國際上相關國家的經驗來看，自由競爭模式與壟斷模式都沒有形成一方壓倒另一方的絕對優勢，如美國、澳大利亞、加拿大等國家采用的是競爭模式，而歐洲大部分國家則采取壟斷模式，只是采取壟斷模式的國家通常有完善的監督體系和健全的反壟斷法。h崔國斌：《著作權集體管理組織的反壟斷控制》，載《清華法學》2005年第1期。從它們現有的運行情況看，各有優勢和不足，因此我國設立集體管理組織應采取哪種模式，國際經驗并不能直接給我們一個明確的方向，而應該根據我國的現實國情來確定。

本文的觀點是主張集體管理組織的設立模式應該采取競爭機制，允許一類作品在一國可以設立多個自由競爭的集體管理組織，這是從根本上改變我國集體管理組織壟斷問題的有效措施。一方面，多個集體管理組織公平競爭，優勝劣汰，可以有效提高工作效率，同時給予著作權人和作品的使用者更大的選擇權，能更好地維護它們的利益，保證版權產業市場的健康發展。另一方面，我國的監督體系和反壟斷法的不健全不適宜采用壟斷模式。正如上所述，國外采用壟斷模式的國家，均有健全的監督體系和反壟斷立法，而我國監督體系沒有規定監督的具體程序和措施，反壟斷法盡管在2007年就頒布，但是該法僅在附則中以但書的形式規定“經營者濫用知識產權，排除、限制競爭的行為，適用本法”，并沒有直接對濫用知識產權的行為作出明確規定，沒有可操作性，直到2015年4月國家工商總局通過的《關于禁止濫用知識產權排除、限制競爭行為的規定》，才對濫用知識產權的行為作出了一些具體的規定。遺憾的是，該規定僅規定了壟斷協議和濫用市場支配地位的壟斷行為，將價格壟斷排除在外，而在集體管理組織與著作權人和作品使用者之間，許可費的收取比例和轉付比例才是直接影響著作權人和作品使用者利益的問題。因此，依靠現有的反壟斷法律和監督體系無法真正規制集體管理組織的壟斷行為，必須從源頭上引入競爭機制，由市場規律來促使其有效運行。之前有學者反對同一類作品建立多個集體管理組織的重要原因是擔心增加作品使用者尋求授權的成本，其實在當今的網絡時代，通過建立一個公共的檢索平臺，將相關作品統一掛在一個平臺上，在作品后面標注管理的集體管理組織就可以解決授權成本的問題。

（二）完善集體管理組織的監督機制

將競爭機制引入集體管理組織確實可從根源上消除壟斷，但是通過優勝劣汰的自由競爭，有些集體管理組織還是可能會形成事實上的壟斷，因此，監督機制必不可少。集體管理組織的監督機制應該分為內部和外部兩種監督，根據我國現行規定，集體管理組織的組織機構中僅有會員大會和理事會，并沒有任何內部監督機構，其實內部監督相對外部監督更能及時發現問題。因此，應該建立一個由會員、著作權行政管理部門的人員和普通員工組成的監督機構，對集體管理組織的行為進行監督，一旦發現問題，可以根據情況向集體管理組織的理事會或會員大會檢舉。如果理事會和會員大會不及時給予調查處理，可以直接向著作權行政管理部門檢舉，并由其依法處理。而外部監督主要是指作品使用者、著作權人、著作權行政管理部門和其他沒有利害關系的任何單位和個人對集體管理組織行為的監督。我國現行立法規定了著作權行政管理部門對集體管理組織的監督，也規定了著作權人、作品使用者對集體管理組織的違法行為可以檢舉，其他無利害關系的單位和個人對集體管理組織的違法行為可以舉報，至于檢舉和舉報后，著作權行政管理部門如何處理并沒有做出明確規定，使得這種監督形同虛設。因此本文主張根據監督主體的不同，規定不同的監督手段和監督程序。

著作權行政管理部門作為著作權的管理機關，應規定它可以依職權主動或者依他人的舉報或投訴依法對集體管理組織的行為進行檢查監督；著作權人和作品的使用者作為利害關系人，如果集體管理組織的行為損害了自身的利益，可以選擇向著作權行政管理部門投訴或直接向法院起訴；作為無利害關系的其他單位和個人發現集體管理組織的行為違法，可以向著作權行政管理部門舉報，著作權行政管理部門在法定的時間內應依法給予調查和處理，將處理結果告知舉報人，并給予舉報人相應的獎勵，以激勵更多的人發現問題積極去舉報。而且應規定著作權行政管理部門在接到投訴或舉報之后的具體處理程序和時間，以便著作權行政管理部門及時有效地處理投訴和舉報案件，對案件結果不服的，可以向法院提起訴訟。

（三）明確規定集體管理組織的義務和責任

權利與義務是相對應的，集體管理組織從著作權人那里獲得授權之后，擁有相應的權利，必然也應該承擔對應的義務，這個義務包括約定的義務和法定的義務兩個方面，從我國現行的規定來看，我國《著作權集體管理條例》規定了集體管理組織可以從事的活動和應當從事的活動，明確以義務來表述的僅有保密義務。i《著作權集體管理條例》第 27條第2款規定：使用者提供的有關使用情況涉及該使用者商業秘密的，著作權集體管理組織負有保密義務。盡管著作權屬于私權，政府不應該對其進行過多干預，應更多地允許著作權集體管理組織與著作權人和作品使用者通過約定來確定其權利義務，但是著作權的行使會涉及到公共利益，這一特定的性質決定了有必要對著作權集體管理組織與著作權人和使用人之間約定的義務進行必要的限制，規定其應當履行的法定義務，以便減少糾紛、降低法律成本。而且義務是與責任緊密聯系的，義務的違反才導致責任的追究，責任的追究才能促進義務的履行。因此，明確規定集體管理組織的義務，并對義務的違反規定明確的責任能有效預防壟斷。

盡管我國現行立法規定了集體管理組織應當從事的活動，類似于集體管理組織的義務，但是該表述不夠直觀和明確，從規定的內容來看也不夠全面。事實上，為了厘清集體管理組織與著作權人、使用者之間的權利義務關系，立法完全可以分別規定集體管理組織對著作權人、使用者的法定義務，以及對著作權人、使用者約定義務的限制，即某些約定確定為無效、某些約定確定為可撤銷。本文認為，立法至少應對著作權集體管理組織規定如下法定義務：如合理的注意義務，即審查著作權人交由其管理的作品的法律狀態，保證與使用者簽訂使用合同的作品是合法的作品；按時轉付使用費的義務；接納會員的義務；允許會員退會的義務；按規定提取和使用管理費的義務；與符合條件的使用者簽訂合同的義務；按規定收取使用費的義務；提供信息查詢的義務；保密義務。同時應對約定的義務作出一定的限制，如應規定使用合同的時間不能過長，否則影響著作權人退會的權利，根據國外的做法一般不超過3年，期滿后可以續簽；應規定著作權人與集體管理組織的授權合同不應當是獨占性授權，以防形成壟斷；應規定著作權集體管理組織與使用者不能簽訂獨占性許可使用合同，以免損害著作權人的利益；應規定阻礙社會科學文化進步的合同無效。

此外，義務的履行必須有責任的承擔作為后盾，否則義務的規定就毫無意義。因此，針對集體管理組織違反義務的不同情況，可以分別規定限期改正、賠償損失、繼續履行，對損害社會公共利益的行為應給予行政處罰，情節嚴重的可以追究責任人的刑事責任。

The copyright collective management organization should adopt competition mode or monopoly mode, the practice varies in different countries, and the academic viewpoints are different. In fact, the choice of the collective management organization mode is up to a country's national situation and the maturity of relevant supporting systems. For the time being, to give collective management organization with innate monopoly power may lead to abusive use of power, and impairs the interests of copyright owner and the user of works. In order to fundamentally eliminate monopoly, the competitive mechanism should be introduced, allowing a class of works to be administered by a number of collective management organizations; meanwhile, to eliminate de facto monopoly result from market competition. It is suggested to improve the supervisory means and procedures, and def i ne the obligations and responsibilities of the collective management organization.

copyright collective management organization; supervision; monopolistic behavior

袁杏桃，法學博士，杭州師范大學沈鈞儒法學院副教授，碩士生導師

本文是浙江省教育廳2013年高校科研項目（Z201327771）成果。