地方政府舉債層級化合理配置研究*

張婉蘇

(南京大學法學院，江蘇南京 210093)

地方政府舉債層級化合理配置研究*

張婉蘇

(南京大學法學院，江蘇南京 210093)

2014年修訂后的我國《預算法》和國務院2014年發布的43號文，賦予地方政府一定的舉債權，表明地方政府可根據本地經濟發展需要，在遵循一定的制度規范下自行舉借債務。在中央集權的央地國家治理框架下，合法合理有效地進行地方政府的舉債活動，不僅關涉地方政府財力的資金補給，更關乎現行財政體制的健全和完善。實現地方政府舉債權層級化合理配置，需要在央地關系的治理性框架下實現，也需要在財政稅收體制的完善中推進?，F行的財政和事權體制已不盡能有效適應地方事權不斷擴大對財力的需求，制度變革的方向是在遵循現行中央集權的政治體制的前提下，適度調整現行我國《預算法》的規定和完善其他相關法律制度，賦予地方政府尤其是省、市層級政府更多的自主舉債權，逐步建立事權、財權與債權相匹配的層級配置體系，尋求地方財政預算權的適度獨立和不同層級地方政府債券市場體系的建立。

央地關系；地方政府債務；債務舉借；債權配置

2014年修訂實施的我國《預算法》(以下簡稱：新《預算法》)中明確地方政府不經國務院批準不得擅自舉借債務，這為當前地方政府盛行的舉債發展經濟模式上了一道“緊箍咒”。*2014年8月31日全國人大常委會審議通過，2015年1月1日修訂后實施的我國《預算法》明確規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準”；“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務”。2014年9月21日發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)指出：“賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。”兩者看似有矛盾之處，實際上國務院43號文是對我國《預算法》規定地方政府債務舉借權限的進一步解讀和深化，實際上為地方政府舉借債務提供了一定的法律支持。不過，新《預算法》又規定省級地方政府作為舉債主體可以在國務院授權的范圍內發行地方政府債券，并根據地方政府的需求統籌分配舉債的資金。國務院對舉債資金的分配和對舉債資金的分地區限額管理是中央政府控制地方政府債務的重要手段和途徑，在中央與地方兩級的社會治理框架下，地方政府只能在中央政策決定后被動地按步就班的執行與實施。在經濟發展進入新常態之后，地方政府似乎陷入了一種“進退維谷”的境地，一方面經濟發展不景氣迫使地方政府加大投資項目推動經濟增長，另一方面是中央政府并無上一輪的經濟強刺激的龐大資金安排，同時地方政府在地方治理中又承擔著自身財力所不能承受的事權之重，央地“事權與財權”的矛盾一直存在。地方政府的財力在社會治理難度不斷加大的情形下已無力支撐，舉債度日和辦事成為地方政府履行職能、執行中央政府和上級政府決策事項、迎合“官員績效考評”的理性化的“有效選擇”。

國務院確定的舉借債務額度內的地方債務資金的有效配置是目前各級地方政府重點關注的問題，在地方政府債務舉借權嚴格受控的前提下，獲得中央財政資金的轉移配置和舉債額度的分配是需要極力爭取的。在中央政府及其職能部門掌握資金分配權的情況下，“跑部要錢”便成為常見的現象，這背后主要隱含和反映著中央和地方事權與財權不匹配的問題。理順中央政府和地方政府在現代國家治理體系中的角色扮演和職能承擔關系，是在新《預算法》框架下合理有效配置地方政府債務資金的必要前提。2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，其中明確強調需要在此方案的指導下，對國稅與地稅征管體制、稅種設置、稅目調整等方面進行有針對性的改革，一是減輕企業和個人的稅收負擔，二是明確地方政府的稅收收入與支出，以逐步消化地方政府通過融資平臺舉借的債務或作為擔保主體承擔擔保責任的債務。雖然新《預算法》明確了地方政府沒有獨自舉債的權力，但國務院第43號文賦予了地方政府在經過上級政府的批準授權后經過法定程序可以適度舉借債務的權力，因此在我國《預算法》框架下如何合理配置中央政府與地方政府、地方政府不同層級間的債務舉借權限與債務資金額度就更顯尤為重要。

一、實現地方政府舉債權層級化合理配置的困境

地方不同層級政府獲得合法舉債權限不僅僅是政府財政權限的調整，更是涉及到中央和地方權力的再調整。目前雖然有分稅制體制調整中央和地方的財政權限，但在當前單一制的行政體制下，地方政府仍然沒有獲得獨立舉借債務的權限。這不僅僅是財政體制的問題，背后更是涉及央地政府間關系的微妙互動以及兩者在財權與事權分配上的不合理；在中央和地方二級體制以及中央集權的政體下，即使有財政轉移支付制度對分稅制的必要補充，但地方政府舉債權層級化的合理配置仍存在許多現實困境。

(一)財權與事權在中央和地方各級政府間配置的不合理

不同層級地方政府對于舉債權合理化配置的訴求源于中央、地方政府之間事權與財權的不匹配、不合理。從整體角度來看，地方政府的事權仍存在一定程度上的不合理界定和配置的現象，政府與市場關系尚未理順，政府行使職能的過程中會存在一定程度的“錯位”、“越位”甚至“缺位”的現象，從間接方面導致地方政府可控的財力及資源不足以應對地方政府的事項支出。地方財力不濟的另一個重要原因是自1994年開始實施的“分稅制”，該制度將中央和地方的事權與財權進行了分化配置，造成了“財權逐級上收、事權逐級下放”的狀況。前財政部長樓繼偉在回答記者提問解讀《十八屆三中全會深化財稅改革重點》時講到：“當前中央和地方職責交叉重疊，共同管理的事項較多，這種格局造成目前中央財政本級支出只占全國財政支出的15%，地方實際支出占到85%?！?樓繼偉：《解讀三中全會深化財稅改革重點》，《人民日報》2013年11月21日。因此借助地方融資平臺融資變相舉債或者依靠土地使用權出讓金補充地方財力成為各地方政府的必要選擇，由此造成地方政府債務規模不斷增加，債務風險越來越高。

在中央和地方之間事權的細化及分配關系尚未有明確的法律調整的現狀下，地方政府承擔著較重的財政壓力，地方政府預算收入不能完全滿足公共財政需求。一方面中央和地方事權的界定不清，中央政府常常憑借其政治權力要求地方政府不斷承擔地方公共服務職能，*張婉蘇：《中央政府不救助地方政府債務的糾結、困惑與解決之道》，《蘇州大學學報》2016年第5期。原本財政自主權就受限的地方政府為了應對不同的責任和任務，往往在預算支出時存在不清晰的問題，這種現象在基層政府財政預算管理中更為明顯。同時地方責任加重導致地方財政壓力更為加大，迫使地方政府開始尋求預算外收入與制度外收入，亂收費、亂攤派等地方財政預算管理混亂現象應運而生，不合理、不合規的土地規劃和土地使用權出讓往往成為地方財力不濟情況下的不得已的選擇。另一方面在以經濟建設和發展為戰略任務的背景之下，財政資金的優先投資方向以及政府職能的重點履行目標也以此為目標展開，最為明顯有效的拉動經濟增長的方式就是依靠政府財政投資項目。由此來看，在正視這些問題的前提下，需要通過法治化的途徑賦予地方財政適度的自主權，賦予地方政府能根據承擔職能和責任的大小多少，并在上級政府和本級人大的監督下，自主實現財政的一定程度上的獨立的權力，當是一個優化的選擇和決策。

(二)地方各級政府在體制設計上未獲得獨立的財權

在法治框架下賦予地方不同層級政府的舉債權不僅僅是一個法律的授權問題，同時也是地方政府需要建立權責一致以及獨立財產處置權的制度體系問題。從目前現狀來看，地方各級政府尚未擁有獨立的財權是其舉債權不能實現層級化合理配置的重要根源。按照Roy Bahl財政分權理論的原則，實現財政分權需要具備以下六項重要的條件：(1)民選產生的地方議會；(2)主要政府官員由民選議會任命；(3)地方政府有一定程度的稅收立法權；(4)地方政府要承擔一定的支出責任；(5)地方政府需要自治的能力以決定提供公共服務的水平；(6)地方政府需要具備充足的稅收管理能力。*Roy Bahl. Fiscal Decentralization as Development Policy. Public Budgeting & Finance, 2004, 19(2):59-75.

縱然西方的財政分權理論不能完全適用于我國，但是以西方財政分權理論的精髓來比照，財政分權是建立在經濟效率和公平的基礎上，各級政府在法律的保障下有相對獨立的財政權力的一種財政體制。*徐陽光：《論建立事權與支持責任相適應的法律制度——理論基礎與立法路徑》，《清華法學》2014年第5期。我國在現行的分稅制基礎上建立的財政分權體制使得地方政府沒有任何稅收的獨立權限，中央政府享有稅收立法權，掌握著稅種的設置權限和稅收的分配權限，地方政府在地方稅種的設置、稅源開辟和稅率調整等方面沒有任何權力。

我國從1994年沿用至今的分稅制財政收支劃分依據源于1993年國務院發布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》。這種立法形式本身已經預示了它的非穩定性，一旦有需要，國務院可以隨時調整，且無需經過地方政府的同意。*熊偉：《地方債與國家治理——基于法治財政的分析徑路》，《法學評論》2014年第2期。雖然分稅制肯定了地方稅的存在，但是為了實現全國稅收的統一，地方稅的開征、停征權在中央，稅收減免權也全面上收，地方只有稅收征管和分享的權力。*熊偉：《財政分稅制與地方預算自主權》，《武漢大學學報》2015年第3期。從稅收法定主義角度來看，地方政府沒有稅收立法自主權，但享有一定的稅收行政自主權，但這離實現地方財政自治還有很大的距離。1994年確立的財稅體制是“分權”的體制，在“中央”與“地方”的“分權”上呈現有限性和不周全的特點，不僅在財權劃分上存在一定的問題，而且事權和支出責任的相互關系仍未有效厘清。*劉劍文：《輪財稅體制改革的正當性——公共財產法語境下的治理邏輯》，《清華法學》2014年第5期。盡管新《預算法》對地方政府的舉債權進行了一定程度的解禁，但依然在很多方面進行了限制，比如舉債的主體需要在國務院批準下，省級政府才有資格進行舉債，而資金需求量很大的市級、縣級政府則沒有舉債權限。

(三)財政轉移支付制度設置不科學和轉移支付額度計算不合理

中央和地方事權和財權不匹配的狀況雖然可以通過中央財政轉移支付的方式得到一定的彌補，但受到轉移支付公平原則考量的制約，以及財政轉移支付制度的不科學設置、轉移支付額度的不科學計算，地方政府的財力缺口依然存在，不能充分滿足不同地區對資金的差異化需求，也不能有效解決不同地區地方財力緊張的狀況。

分稅制改革使得中央財政收入大幅增加，可以為更好實現中央各項意圖和職能提供充足的財政支撐。隨著分稅制應運而生的財政轉移支付制度已成為我國財政體制的重要組成部分，地方可支配的財政資源分為自有財政資源和中央的轉移支付，同時中央的轉移支付已經成為地方實現收支平衡的重要財政資源。*徐鍵：《分權改革背景下的地方財政自主權》，《法學研究》2012年第3期。由于各地經濟發展水平的不同，以及自身財力“造血”能力的不同，使得中央財政轉移支付在地方的配置上結果可能會導致地方公共服務供給水平更為嚴重的不均衡。*龔鋒：《機會平等與財政轉移支付》，《財經問題研究》2010年第11期。發達地區有相對被剝奪感，而欠發達地區則常常抱怨來自中央政府的財政轉移資金不夠使用。

為了解決地方政府財力不足的問題，各地方政府在預算收入方面除了分稅制應得的部分外，還常常采取各種創收的方式來彌補資金的缺口。城市化的推進，土地資源成為地方政府保障收入的依托，土地使用權的出讓收費成為地方政府財政資金最大的來源，而財政資金的另外一個來源是地方政府大規模的不規范的舉借債務。在地方政府財政支出方面，地方政府承擔了較多的職能，財權與事權呈現“倒掛”的問題，使得地方政府責任和財政負擔壓力較大，財政預算支出結構和規模在“以經濟發展為中心”的口號下顯得與其所承擔的責任有些失衡和不匹配。

就目前中央和地方財政體制來看，在現有體制上完全賦予地方不同層級政府的舉債權并不具備現實基礎，然而，實現地方政府舉債權的層級化合理配置已經具備了一定的條件。首先，地方政府具有了一定程度的經濟條件。近幾年經濟跨越式發展，經濟總量不斷增加使得地方財政實力比較富足；資本金融市場的逐步建立和完善使得債券市場的建立具有了一定的基礎，證券市場可以為政府債券的發行與流轉承銷提供良好的機制。其次，分稅制已建立、運轉20多年，雖然存有一些不完善的地方，但其基本框架已經搭建完成，只需在體制上做進一步的完善，即可為地方政府舉債權的配置提供一定的制度保障。第三，地方政府進行舉債的市場基礎是具備的。投資是經濟發展的重要動力，我國居民儲蓄余額持續高額增長，地方政府舉債可以將民間資金轉化為公共投資資金，進一步推動經濟發展。誠然地方政府具有渴望獲得舉債權進而進行融資的內在動力和正當性基礎，但在央地關系尚未完全界定清晰和財政分稅體制需要逐步完善的基礎和前提下，在決策層面不僅僅是賦予地方政府一定的舉債權就萬事大吉，仍然需要對地方政府舉債權的層級化配置進行科學的論證和設置，以保障地方經濟的平穩發展和債券市場的良好秩序。

二、地方政府舉債權層級化合理配置的基礎和前提

舉債權限體制的合理配置所要求的不僅僅是財政體制的優化，背后更是政府間關系的調整。中央政府和地方政府間府際關系在社會治理框架下的合理構建，突出地方政府在國家治理中獲得與職能履行相匹配的政治地位，是地方政府獲得舉債權限的重要前提；財政稅收體制的優化完善是保障地方政府事權和職能履行的重要基礎，債務管理體制的建立和健全是規范地方不同層級政府債務管理和債務償還的重要工作機制和制度設計。

(一)央地關系的合理構建是政府債務舉借權配置的前提

關于中央與地方關系法治化的法律制度安排，我國《立法法》第8條對于中央和地方立法權的配置作了明確的界定，列舉了十一項必須制定法律的事項，其中包含了“稅收的基本制度”。就立法權限而言，稅收立法權包括“稅收的基本制度”立法權以及非“稅收的基本制度”的立法權，其中，“稅收的基本制度”的立法權屬于全國人大及其常委會，因此，在稅收法律主義原則下，地方國家機構沒有稅收立法自主權。*同上注，徐鍵文。當然，我國《立法法》第65條也明確了授權國務院制定行政法規的情形，并規定應該由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院可以在先行制定行政法規進行實踐檢驗后再提請全國人大或其常委會制定法律，這在一定程度上使得中央政府的權限可以不斷外延。關于地方層級的權限上，我國《立法法》第72條、第73條雖然賦予了地方可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面，以及非涉及國家主權、各級政權機關職權、犯罪和刑罰、民事基本制度等非法律保留事項等領域未制定法律的，享有一定的制定地方性法規的立法權，但是，依此仍不能清晰地劃分中央和地方的事權。另外，基于我國現有的法律規定以及根深蒂固的“下位法服從上位法”觀念，中央(包括全國人大和國務院)的權力邊界幾乎是不受任何限制的，在違憲審查機制缺位的情況下，《憲法》也難以對其形成有效約束；而地方(包括地方人大和地方政府)的權力在理論上可能是無窮小的，因為全國人大的立法和國務院的行政法規可以任意地增加地方的權限或減少地方的職責，也可以任意地消減地方的權限或加重地方的職責。*黃韜：《央地關系視角下我國地方債務的法治化變革》，《法學》2015年第4期。此外，在現階段央地關系法治化程度較低的狀態下，地方對中央的唯“命令”是從還會受到“法外因素”的制約，如地方省級領導的任命權掌握在中央，下級政府官員的任命權掌握在上級政府，為了獲得僅有的地方主政大員的名額，地方領導不得不嚴格執行上級的行政命令，使得地方不得不必須服從中央，下級不得不必須服從上級。

值得注意的是，目前央地關系之間還有許多實際問題亟待解決。

一是現代國家治理體系在央地層面尚未形成，治理的理念和機制在央地事權的劃分和分配方面尚未呈現。現代國家治理體系的構建和完善需要理順中央和地方的關系，使得中央和地方呈現既合作又分工明確的格局。治理與管理不同，在國家治理的視野內，其主體除了政府之外，還包括社會組織乃至公民個人，體現的是統一共治的理念，*高培勇：《論國家治理現代化框架下的財政基礎理論建設》，《中國社會科學》2014年第12期。是各種公共和私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。*俞可平主編：《全球化：全球治理》，社會科學文獻出版社2003年版，第3頁。治理理念下的央地關系，一方面“只有適當協調地方分權和中央集權的關系，才能最大限度地提高社會治理效率”，*朱未易：《對中國地方縱橫向關系法治化的研究》，《政治與法律》2016年第11期。另一方面是協調中央和地方的利益，通過法治化的、高度透明的制度安排和機制設置，使得兩者在事權和財權相對明確的前提下展開合作，而不僅僅是上下級的簡單化的命令執行。

二是在國家治理的框架下樹立新型的央地關系，需要明確中央和地方政府職能，從政府職能的角度來明確中央和地方的事權劃分?？v觀政府職能界定的發展過程，可以發現由全面控制到社會自我管理是今后發展的重要方向。在全面控制階段，政府權力的觸角深入到社會和經濟生活的各個方面。政府本質上只是政治工具，其作用在于維護社會秩序，守衛公民權利，促進社會發展。政府的權力邊界是社會的需要，同時要考慮到自身的能力限制，以投入和產出的比例為尺度，以合法公平公正為原則，隨環境變化而調整職責界限。在現代社會的治理框架下，政府不再是唯一的主體，社會管理正逐步呈現“政府、市場、社會”三維協同治理的框架。中國正在逐步完善社會主義市場經濟條件，中央政府和地方政府應積極進行職能轉變，減少政府干預經濟的行為，使社會經濟發展遵循良好治理的規律。在政府與市場界限不清晰的狀態下，一方面政府干預經濟的成本是巨大的，政府因為所管事務過多而無暇顧及和高效地解決問題，即便有時間和財力又由于政府本身信息缺乏、人員短缺、能力欠缺等種種原因導致政策失靈；另一方面政府人員兼有經濟人的特性，再加上各種社會利益取向的壓力，可能會采取、實施不恰當的公共政策，致使尋租問題頻發以及社會問題或事件的發生。中央和地方政府職能界定的不清晰和邊界的模糊是央地事權和央地關系不順暢的重要原因。安德森探尋到了七項被其稱為“一般角色”的政府的基本職能：提供經濟基礎；提供各種公共物品與服務；解決與協調團體沖突；維持競爭；保護自然資源；確定個人獲得商品和服務的最低條件；保持經濟穩定。*[澳]歐文·E·休斯：《公共管理導論》(第三版)，張成福、王學棟等譯，中國人民大學出版社2007年版，第104-105頁。盡管國外學者所闡述的政府職能的一般模式可能不盡然適應于中國，但在國家趨向治理理念和協同治理的制度框架下，應在梳理中央和地方分別應承擔的職能的前提下，通過專門的法律規則明確化，使得中央和地方的關系在治理的框架下不斷得以合理的調適，以有效緩解中央和地方財權和事權的矛盾。

三是治理框架下的央地關系，需要充分考慮政府在促進經濟增長中政府與市場的關系界定。地方政府債務的居高不下的一個重要原因是地方政府在職能未有效梳理的前提下，對自身的事項支出沒有明確的成本績效考量。Naoyuki Yoshino和Uwe Vollmer 兩位學者通過對希臘和日本的政府債務情況的對比分析認為，盡管日本政府的債務超過其GDP的200%，仍不會發生類似希臘的主權債務危機的重要原因在于：其一，日本貨幣政策的獨立性，而非希臘作為歐盟成員是貨幣聯盟的一員，降低了資本隨意進出其國家的自由性；其二，日本正在進行債務的結構性改革，減少公共開支。*Naoyuki Yoshino, Uwe Vollmer. The sovereign debt crisis: why Greece, but not Japan? Asia Eur J (2014) 12, pp325-344.政府是一個公共組織或說是公眾“讓渡”權力結成的服務于社會公眾的組織。政府的財政支出是保障政府職能得以實現的物質基礎，在經濟、效率成為衡量政府行為成本的價值取向中，政府的支出必須考量成本。

當下地方政府的舉債投資上項目促進經濟增長的行為，并沒有在現代公共財政績效管理的理念下運行，且許多地方政府舉債投資興建的工程和項目會受到公眾質疑和批評，有違“成本—效益”的公共財政績效考量。地方政府債務的舉借，往往借助地方融資平臺公司，以政府擔保的名義推進政府扶持項目的資金運轉融資平臺公司。平臺公司舉債是一種以滿足公共資金需求為目的的典型的市場化政府經濟行為，有學者稱其為政府與市場相互嵌入。*王全興、管斌：《市場化政府經濟行為的法律規制》，《中國法學》2004年第1期。它是地方政府突破法律政策鉗制，為彌補金融市場失靈而實施的自覺的體制創新，在配置資源、調控經濟中發揮了重要的補充作用。*李蕊：《論我國地方政府融資平臺公司二維治理進路》，《法商研究》2016年第2期。然而，我國《預算法》、《擔保法》等法律都明確規定政府不得為地方企業的融資提供任何形式的擔保，這一變相違法行為在地方政府的債務舉借中幾乎是司空見慣，使得政府與市場的關系變得“紐結”難分。

市場有其自身優勢，通過市場規律這只“看不見的手”， 市場在一定程度上能調動生產者的積極性，各種資源可以流向取得較大經濟利益的生產部門，使得在一國特定的環境和歷史時期達到資源的優化配置。然而，市場也有其自身缺陷，其自發性、盲目性、滯后性，使得在一國經濟社會發展到一定程度時出現無序競爭、壟斷等不良現象。另外，由于市場對經濟利益的過度關注，容易引起對社會公平的忽視，有可能會出現如“馬太效應”般的“窮者愈窮，富者愈富”的問題，容易造成社會的不公平和動蕩，不利于國家穩定和繁榮發展。就政府而言，由于其集中了大量的財力和資源，可以在很大程度上解決社會不公平問題。然而政府也有其自身缺陷，在對公共資源的配置方面往往存在著低效率或無效率的問題，容易造成資源浪費?！罢M織的內在缺陷及政府供給與需要的特點所決定的政府活動的高成本與低效率和分配不公，就是政府失靈?！?[美]查爾斯·沃爾夫：《市場或政府：權衡兩種不完善的選擇——蘭德公司的一項研究》，謝旭譯，中國發展出版社1994年版，第56頁。并且其運行中容易陷入“帕金森定律”所指的“工作的增加只是為了填滿完成這一工作時可資利用的時間”，使政府本身出現官員冗雜、辦事效率低下的問題，使得人力、財力等資源在很大程度上處于浪費狀態，并且隨著政府工作人員的不斷增加，政府機構也會越來越多、越來越大，有可能擠占更多的原本可以運用于其他有效領域的資源，造成資源的無效利用。

中央和地方的關系的法治化是實現中央和地方財權與事權相匹配的重要前提，實現央地關系的良好架構，很大程度上需要綜合考量政府層級、政府規模和政府職能相匹配，在遵循市場經濟發展規律的前提下，發揮政府公共制度供給、公共物品提供的作用。我國五級政府的體系下，中央和地方的關系并不能簡單地劃分為中央和地方的關系；從構建國家治理體系和框架的角度來看，中央和地方是設置和健全治理框架的兩個角度，也是中央負責頂層設計的重要依據。在完善國稅地稅征收體制中，也應從國家治理構建的角度上分析，使得財政稅收體制與國家整體的治理框架相適應。在地方政府的內部層級上，在地方財政體制的改革完善方面，需要充分考量省、市、縣、鄉四級政府之間的事權和財權關系。

(二)財政稅收體制的健全是地方政府舉債權層級化合理配置的基礎

“分稅制”是中央和地方財政體制的核心，其20多年的運行實踐，縱然被詬病“中央事少財大，地方事多財小”，但其在提升中央權威、調動地方積極性方面發揮了不可替代的作用。在全面深化改革的進程中，賦予地方與事權相匹配的財力，仍需要在堅持“分稅制”的財政稅收框架下，理順中央和地方財政的關系；在向財政分權的改革方向邁進中，既要堅持不得削弱中央的權威，同時要調動地方政府發展經濟的積極性。

改革開放初期的二十世紀80年代，“分灶吃飯”被地方政府運用得“爐火純青”，受制于當時全國經濟發展困難和中央財力短缺的“窘況”，中央默許地方政府巧妙地利用制度空間的漏洞來發展地方經濟；其逐步推進的結果是中央財力日益困難，地方政府的總體財力日益壯大，有時中央政府不得不低頭向地方政府借錢以更好地履行中央政府的職能。為了改變這種“窘況”，1993年中央開始分稅制改革的制度安排。經過半年多時間的設計與調研，財政部于當年7月底拿出分稅制收入的劃分方案。但方案剛一拿出隨即遭受來自不同省份的反對，尤其是經濟發達省份的抗爭和反對，爭議較大的是反對增值稅和消費稅這兩個最重要的稅源被收歸中央。為了化解中央和地方的財稅矛盾，中央設置了財政轉移支付方案，以便在財稅的二次分配上照顧地方。在基數年的劃定上，中央和地方也經歷了一番博弈，最終中央從宏觀政治方面考慮，同意以1993年當年為基數年。地方獲悉這一政策后，為了使本地獲得更多的財政轉移支付，連夜加班，變更統計方式，以提高自身的基數。可見在分稅制的改革進程中，始終伴隨著中央和地方的“相對博弈”，制度設計的初衷盡管美好，但由于配套機制尤其是財政轉移支付制度的不完善，以及央地財權與事權劃分的不明晰，使得地方政府職能的界限不能明確定位，導致地方政府的事項支出逐年增大，尤其是對地方政府官員GDP的考核，更成為地方政府千方百計增加本地財政收入和發展經濟的動力。尤其在房地產開發投資成為地方政府經濟發展的支柱產業后，地方政府紛紛開辟出讓土地使用權渠道作為第二財政收入的財源。

在當下的政治體制和財政體制改革以及國家治理體系構建的進程中，有必要詳細考量財政的適度分權以及中央和地方事權的細化與分配，賦予地方政府一定程度的財政自主權?，F代國家治理的一個重要理念是中央和地方、政府和市場、政府和社會的合作治理。分稅制的財政體制下，國家的治理結構改革需要充分考慮中央和地方的財政關系和財力大小，分稅制的實施確實促進了中央和地方財政收入的持續快速增長，但是分稅制更多的是提高了中央相對財力，*參見張千帆：《中央與地方財政分權——中國經驗、問題與出路》，《政法論壇》2011年第5期。使得中央擁有了較強的財政資金和財政力量，而央地的合作治理必然需要地方以一定的財力作為基礎。實際考察分稅制的運行過程，可以看到省級政府和市級政府往往擁有較大的事實上財政自主權，分稅制客觀造成了省級、市級政府的一定程度的財政自主權。Johann、Michael Getzner和Gottfried Haber認為提高市政決策者機構和制度建設能力可以有效應對持續性財政政策的復雜性，但是市政決策者管理能力和財政知識水平的提升可能也解決不了市政財政問題，一個有效的辦法是擴大市政自有稅收的財政自主權。*Johann Brothaler, Michael Getzner, Gottfried Haber. Sustainability of local government debt: a case study of Austrian municipalities. Empirica (2015), pp521-546.省級、市級政府盡管沒有決定稅種、稅率、稅基的權力，卻可以通過稅收共享的方式擁有一定程度的財政自主權，并且還可以借助稅收征管的權力來進一步強化對部分財政稅收的自主權。而財政收入的非稅收入的使用更多是集中在省市級政府。伴隨分稅制實施后的中央財政轉移支付體系，隨著轉移支付資金規模的不斷擴大、轉移資金的種類和項目的逐漸增多，使得財政轉移支付成為地方政府一個很大的財政資金來源。但由于轉移支付是專項資金，地方政府并不能隨意使用，使得地方政府根據本地實際自主統籌配置財政資金、提高財政資金配置效率的能力受到限制。在促進經濟增長的諸多方式中，短期內最有效的方式就是加大基礎設施投資，*龐保慶、耿曙：《官員任期與政績擠壓：中國政府人事的“試用期任職”》，《學?！?016年第5期。在中央對地方財權牢牢掌控的前提下，地方政府往往會突破地方財政預算的限制，非理性地開展經濟活動，以促進經濟發展和提升官員個人政績。

(三)地方政府債務管理體系的搭建是地方政府舉債權層級化合理配置的落腳點

改革現行財政管理體制，合理調整中央與地方關系，實施中央適度集中下的財政分權，使中央和地方的財權與事權相協調，是優化設置地方政府舉債規模、結構、期限、方向的前提和基礎。我國《預算法》允許省級政府按規定發行地方債券，國務院文件明確地方政府在符合規定的條件下有適度的舉債權，靠這些規定來對地方政府的舉債進行限制是不現實、不盡有效的。即使在這些規定之前絕對不允許地方政府發行地方政府債券，但隨著新型城鎮化的加快，公共服務需求的增加，地方政府仍然會通過投融資平臺公司等途徑變相舉債，各種隱性和顯性的債務使得地方政府債務到了風險釋放的邊緣，使地方債務管理更加復雜化。當前地方政府債務存量和增量每年仍然很大，況且自金融危機以來累積的地方政府債務已經到了償還時段，僅靠中央政府按指標舉債后再進行二次分配并不能有效解決地方政府債務的風險問題，這需要在綜合考量我國財政體制和政治體制的前提下，理順中央和地方的事權關系，進行中央集權的地方適度的財政分權變革，通過地方的經濟發展和現代金融市場的融資來逐步化解存量地方政府債務風險，探索新的地方政府債務控制和舉借的路徑，實現地方政府債務管理體系的科學搭建。

逐步放開地方政府自主發債的權限是實現地方政府債務管理體系的重要環節。從目前地方政府債務舉借的方式來看，地方政府的債務基本上是通過地方融資平臺或者中央債務資金的配額獲得的。同時地方政府近幾年也在探索實施國債轉貸地方、財政部代地方政府發債等途徑，尤其是地方政府在財政部發行限額控制下自主發債的嘗試取得了有益經驗。目前來看，放開地方政府自主發債的條件日趨成熟及完備。在當前深化財稅體制的同時，還應梳理分稅制模式下中央和地方的稅種分配以及共享稅的設置比率，在論證科學的基礎上，對于中央和地方共享稅的設置進行調整并逐步減少甚至取消中央與地方共享稅，以提高地方政府財政稅收的積極性，提高地方政府債務償還能力。就舉債權在地方政府層級的分配來看，地方不同層級政府的財政實力的現實基礎決定了不同層級地方政府舉債權的實現能力?！巴ǔ８咚降膫鶆胀c財政預算的波動緊密相關，而預算支出的波動往往會受到不同國家、地區行政區轄的影響?！?Dwight V. Denison and Zihe Guo, Local Government Budget Stabilization, Springer International Publishing Switzerland 2015,p136.由于我國區域經濟發展的不平衡，即使在一省之內不同地區的經濟發展也會極不平衡，財政實力也會表現出較大的差距，目前來看難以做到舉債權在各個層級的地方政府上進行分配。在當前省級、市級財政實力相對較強的現實情形下，應賦予省級、市級政府一定的自主舉債權。省級政府相對來說有較為獨立的財政預算權，能夠統籌本省的政府財政和稅收工作，同時稅源相對較廣，再加上中央財政轉移支付的專項資金，其財政資金較為雄厚，自行償債能力較強。市級政府所在區域往往是本地區內經濟相對發達的地區，工商業較為集中，中小企業活躍，市場經濟發展較為成熟，能保證市級政府財政有較為穩定的來源，償債能力也能在風險控制的基礎上得以保證。對縣鄉兩級政府的層級而言，縣鄉兩級政府所轄的區域較小，經濟發展相對較弱，尤其是中西部的縣鄉區域，財政不充足，不足以支撐其本地的債務償還，對縣鄉兩級政府的舉債權應加強控制和管理，不能隨便輕易賦予其舉債權。東部發達地區的縣級政府財政財力雄厚，尤其是全國百強縣的前十名，財政資金來源穩定，財政基礎雄厚，城市建設也需要較大的財力，可考慮在百強縣中的部分經濟較為強勁、財政實力雄厚的縣級政府賦予其一定的舉債權。如此，可以為多層次、多層級的地方政府債務市場體系建設提供有益的探索經驗。

三、地方政府舉債權層級化合理配置的制度變革與突破

在國家社會治理功能和角色扮演過多賦予集權的中央政府時，應充分考慮治理的現代潮流，在維護中央權威的同時，賦予地方更多的社會治理的角色擔當，在央地關系的框架下使財權與事權盡可能匹配和協調?！皺嘭煼纸饣A上的權責匹配是研究中國地方政府舉債權責縱向劃分的一個基礎性框架，也可以作為理解中國地方公債的性質、分析中國地方公債制度和地方債風險的一個基本邏輯。”*周小付、李鵬：《政府舉債權分解背景下的舉債權和舉債責任匹配》，《河北學刊》2015年 (11月第35卷)第6期。央地關系視角下的地方政府債務，根本出路在于將央地政府職能明確界定實現法治化規范的前提和基礎上，實現央地財權與事權相匹配的財政稅收體制的完善。在賦予地方政府一定程度的舉債權的同時，還應強化其責任約束，在構建地方政府債務管理體系的過程中，實現地方政府財政債務“預算硬約束”，并通過地方政府債券市場的建設促使地方政府積極運用金融市場工具，自主扮演權力行使與責任擔當的雙重角色。

(一)根據實際情況對現行法律中規定的地方不同層級政府舉債權限作調整

首先，就現行我國《預算法》中對地方不同層級政府舉債權限進行適度調整?，F行我國《預算法》明確只有省一級政府才能在國務院授權和確定的額度內舉借債務，當前，在遵循這一要求的前提下，可以再做出一項原則性的規定，適度授權省級政府可以對本轄內的市縣兩級政府的融資項目進行審批，增強省級政府對市縣兩級政府舉債權限的靈活控制，或者可以通過對市縣政府需舉債項目采取一事一議的辦法進行審核，再報國務院備案后執行。這種制度安排既嚴格遵守我國《預算法》的原則性制度規范，也可以對地方不同層級政府的舉債權限進行適度的授權和配置，以增強地方不同層級政府發展經濟、促進公共服務良好供給的靈活性。

其次，適時推進《地方財政責任法》及《公共債務法》等相關法律制度的制定。“立法是國家治理體系中權力配置和利益分配的基本方式?！?方明：《國家治理現代化視角下的立法體制創新》，《學海》2015年第3期?！兜胤截斦熑畏ā返闹髦荚谟诿鞔_地方政府財政的事項和責任，在財權與事權相匹配的精神指引下，分條目從法律層面確認地方不同層級政府財政所應承擔的責任和事項。圍繞此立法還應制定《中央與地方事權管轄權限法》、《稅收基本法》、《轉移支付法》等法律，分別對中央與地方事權與財權分配、中央與地方稅收分配、稅收轉移支付等內容進行具體規范和操作指引。*冉富強：《我國地方政府性債務困境解決的法治機制》，《當代法學》2014年第3期。《公共債務法》也是實現政府債務有效管控的必要法律規范，其應當對政府公共債務的限額、用途、期限、償債基金及預警機制等作出權威性的規定，使地方政府性債務納入法律規范的約束；各地方人大或地方政府制定的有關地方債方面的地方性法規和規章等，都不得與《公共債務法》產生矛盾沖突。*陳都：《試論我國政府債權的科學分解及合理配置》，《當代經濟》2016年10月刊。

(二)適當獨立的地方政府財政預算權是地方政府能夠舉債的重要保障

地方獲得獨立發債權的同時還需要地方政府財政預算權的適當獨立，地方政府舉債權必須在合法合規的條件下開展，地方人大有相對獨立的預算權才能保障地方政府債務能相對自由地舉借，在人大審議地方政府舉借債務的時候，才能根據本地實際進行具體的監管。我國是中央集權下的行政體制，相應地，財政預算權也是中央集權下的地方對應執行模式，縱使地方有一定程度的獨立性，但仍然是在中央授權下的一種適度獨立的地方政府財政預算體制，這種預算權力的配置依然不夠合理。賦予地方政府的較大獨立程度的財政預算權，是要讓地方政府能更好地適應和滿足本地經濟發展和社會公眾的需要，在公共財政精神的指引下，更好地滿足本地社會公眾對公共物品和公共服務的需要，并促使地方政府的公共財政預算收支按此精神進行規劃和編制，進一步明確地方財政預算收支的結構和規模。

值得注意的是地方財政預算權的適當獨立不是脫離中央政府的管控，而是需要在遵循中央政府預算的整體目標下，適當增加地方政府尤其是省市級政府財政預算在收支結構、規模、資金用途方面的決策權，適當增加地方不同層級政府財政轉移支付資金的適度調整權限，增強地方政府財政預算適應本地發展的靈活性。當然，地方政府預算權獨立程度的空間和大小往往會受到國家的政治、經濟、社會等方面的大政方針、具體規則的限制，也同本地的經濟發展狀況、政治發展水平等因素相關，所以地方財政預算權的適當獨立以及獨立的程度并不能僅僅依靠具體量化的指標加以確定，而應當根據國家的政治體制、經濟體制、本地的經濟發展狀況、社會民主發展程度等因素來綜合考量確定。

獨立的財政預算權的實現的前提，是對地方政府的預算實現全口徑預算管理以及強化地方政府的預算硬約束。地方政府債務的最大隱患在于債務舉借的不透明，大量隱性債務的存在使得地方政府債務的隱患日益加大。通過實施全口徑預算和透明化管理，通過對地方政府性債務的全過程和全口徑管理，能極大地實現地方政府性債務舉借和使用的透明化管理。

(三)構建法治化的地方政府債券體系是保證地方政府債務能夠有效管理的重要方法和路徑

構建規范的法治化的地方政府債券體系是地方政府獨立舉債權走向成熟的重要目標。在當前國家整體的債券體系尚未完全市場化的情況下，有效的方式是通過行政管理，運用市場化機制，建立有效的地方債券市場，建立健全地方政府融資體系和體制。在地方政府債務風險日益加大的形勢下，亟需通過建立健全地方政府融資體制和體系以及市場化的操作，在市場上進行新資金的有效融資，來逐步解決和化解地方政府債務即將面臨的大規模償還潮，使得地方政府的財政體系能夠平穩“軟著陸”。在法律層面上，需要制定一部《地方政府債券法》，明確地方不同層級政府債券管理的主體、監督主體、舉債決策流程、債務資金日常管理模式等，實現地方政府舉債管理的法治化。在政府行政管理方面，當前最重要的是進一步加強地方政府預算管理，嚴格控制地方政府新的債務的形成，加強對地方政府債務審批控制，防止因為地方政府之前舉借的債務規模過大而威脅到地方發展的穩定和有可能造成的系統性金融風險。與此同時，還要制定具體明確的不同層級地方政府債務舉借的操作指引，在債務融資模式和途徑方式上提供行為示范；在債務利率的確定上明確協商流程和確定機制，方便不同層級政府融資項目最大化，降低舉債成本。在政府制定的地方政府債券運營管理原則和方法上，要進一步完善地方政府債券的信息披露制度，使得地方政府債券運行在公開透明的市場化機制下，接受社會公眾的監督。

(責任編輯：徐瀾波)

張婉蘇，南京大學法學院副教授，法學博士。

*本文系2015年國家社科基金項目“《預算法》與地方政府債務規制研究”(項目編號：15BFX044)及2013年江蘇省社科基金青年項目“房產稅法律制度研究”(項目編號：13FXC008)的階段性研究成果。

DF431

A

1005-9512-(2017)02-0092-08