加強監獄內部管理的思考與實踐*

天津市監獄管理局課題組

加強監獄內部管理的思考與實踐
*

天津市監獄管理局課題組

內部管理是一個單位或部門正常運轉、良性運作的核心基礎與必備條件，是落實工作職責、實現工作目標、完成工作任務的前提保障。內部管理的缺失和混亂都將導致單位或部門各項工作受阻、整體運行不暢，直至全面癱瘓的嚴重后果。監獄是國家刑罰執行機關，肩負著懲罰和改造罪犯、預防和減少犯罪的法律職責，其內部管理應當更加完備與順暢。可以說監獄工作中出現的絕大多數問題都能在監獄內部管理中找出原因。習近平總書記在對司法行政工作做出的重要批示中就曾明確要求，要再接再厲，進一步強化監獄內部管理。習近平總書記對監獄工作的要求抓住了根本、切中了要害，為新形勢下的監獄工作指明了目標方向。

一、監獄內部管理存在的主要問題

近年來，通過不斷加強監獄內部管理，監獄的整體情況有了極大的改觀，但仍未達到適應當前形勢需要的程度。歸納起來，還不同程度的存在以下問題：

管理體系不夠完善。按照監獄工作的職責任務和目標要求，監獄不但要建立刑罰執行、獄政管理、獄內偵查、教育改造、生活衛生、行政后勤、隊伍建設等各種管理體系，還要通過它們之間的相互配合、協調統一，形成豐富、完善的執法、教育、培訓、安全管理、應急處置等工作體系，才能有效支撐監獄整體工作。監獄體制改革后，監獄職能進一步純化，新的管理體系也在逐步建立或加強，但仍然還不夠完善，主要表現在：一是一些管理體系本身還不夠豐富和強健，對本該承擔的職責任務還不能完全承擔。特別是對新形勢下出現的一些新情況新問題還難以通過自身有效應對。二是有的管理體系當前還不能稱之為體系，只是框架或雛形，并未真正涉及實質性的工作。有的只是成立了機構或部門，僅僅為構建體系提供了一個必備的載體。三是各管理體系間的配合協調不銜接、不順暢，使本該由此形成的工作體系難以成形。管理體系的不完善造成了管理脈絡不清、責權模糊、匹配失當的不良后果，導致了各項工作間相互削弱、干擾、沖突現象多發的局面。

法制規章不夠健全。監獄作為國家的刑罰執行機關，其多數內部管理活動亦即執法活動，管理行為必然要高度規范。執法行為的規范要以健全的法制為保障，法制健全才能有法可依，才能有效避免各類執法漏洞，保證監獄執法公平公正。當前監獄法制仍然存在以下問題：一是與國家刑事法律體系相適應的規章制度還不完善，對國家或上級機關規定籠統或不可操作的部分未能全部按照法定程序，協調有關部門，結合工作實際進行細化，造成執法操作依據不足。二是監獄內部行政管理制度有些缺乏足夠的科學性、針對性和可操作性。有的呆板生硬，與實際不符，有的隨機變通，形同虛設，有的草率出臺，朝令夕改，都難以成為固定、準確的行為準則。三是對收集整理監獄內部執法和管理的標本、范例重視不夠，使監獄內部管理缺乏標本的引領和示范，讓本該順暢的工作變的曲折。監獄法制不健全還綜合表現在監獄法制、監督部門職能發揮不力所造成的政策指導、執法監督、法制宣傳等不到位、不規范方面。

監獄設施不夠標準。監獄設施是監獄內部管理的重要組成部分，也是考察監獄內部管理水平的重要窗口。因此，監獄設施的標準統一程度就標志了監獄內部管理的強化程度。監獄內部設施不夠標準主要表現在：一是有些監獄專有設施未按規定配備，不能發揮預計的功能作用。專有設施是監獄監管、改造罪犯所必須的法定設施，也是監獄的標志性設施。隨著時代的發展和監管形勢的變化，國家對監獄專有設施的功能要求逐步提高，使得一些原來符合規定，但未能及時升級改造的設施變成了不合規。二是一些專有設施雖然按規定配備，但由于使用程序不科學，或是維護維修不及時，造成功能大打折扣，有些甚至長期處于癱瘓狀態。三是監獄內部一般設施缺乏嚴格的統一標準，不但不利于功能發揮，也不便于統一管理。四是監獄設施設備智能化水平低，引進和運用當前社會快速發展的信息技術少。智能化形不成體系，信息化形不成網絡，零星的現代設施設備孤立于幾點，與人工操作混搭，不但大大降低了功能效率，還提高了失誤、失控的風險系數，給工作埋下了較大的問題隱患，有時甚至還加大的工作人員的勞動強度，成了不折不扣的累贅。

思想認識不夠統一。監獄警察是監獄內部管理的中心和主體，管理過程只有得到全體監獄警察的高度認同，才能最終有效實施。當前，監獄警察的思想認識還缺乏足夠的統一性，日常工作中具體表現在：一是有的層級、部門的領導在制定決策、解決問題時還不能站在大局的高度，有時雖有局部深度的聚焦，但缺乏全面立體的審視，做出了不科學的工作決策，給工作造成損失。二是有些警察認不清當前形勢，執法做事不遵守流程、不履行手續、不注重細節，執法過程留有隱患瑕疵，一旦倒查起來說不清事實、拿不出證據，造成本人處處被動，監獄形象因之受損，社會效益大打折扣。三是有的警察管理意識淡薄，對管理脈絡不很清楚，既不明了自身所處的管理位置，也不明確自己應盡的工作職責，凡事推著走，不辨目標方向，不問前因后果。四是個別警察不熟悉具體工作，不掌握執法流程，對與工作相關的法律法規知之甚少，或是一知半解，造成執法無原則、做事沒規矩。五是在警察整體的思想認識層面，還沒有形成一種普遍認同、共同遵守的基本認知，造成工作凝聚力、團體聚合力始終不夠強大。

監獄內部管理存在的這些問題是阻礙監獄工作順利開展、持續發展的基本問題，也是造成各種失誤、事故的根本原因，加強監獄內部管理必須首先解決這些問題。

二、加強監獄內部管理的重點內容

確定監獄內部管理的重點內容既要遵循管理規律，使管理能夠由淺入深、由易到難，最終使監獄整體實現管理的通達順暢，同時，又要針對問題，逐步破解難點，堵塞漏洞，為實現全盤有效管理打好基礎、創造條件。總之，加強監獄內部管理要堅持普遍性，兼顧特殊性，才能最終取得成效。歸納起來，加強監獄內部管理主要還應從加強組織管理、人力管理、執法管理、裝備管理和文化管理等幾個方面著手，通過抓重點管理，帶動整體推進，切實讓監獄內部管理始終運行在正向牽引、有力促進、良性發展的軌道上。

1.加強組織管理。組織管理就是通過建立組織機構，規定職務或職位，明確責權關系等，以有效實現組織目標的過程。監獄作為一個組織，其組織目標即是實現監獄工作的根本宗旨、完成職責任務。概括地講，組織管理的工作內容包括：一是依據職責任務，按類別設立相應的工作崗位。二是根據組織的特點，環境條件和目標需要劃分工作部門，設計組織機構和結構。三是規定組織結構中的各種職務或職位，明確各自的責任，并授予相應的權力。四是制訂規章制度，建立和健全組織結構中的縱橫關系。也就是說，組織管理應該使人們明確組織中有些什么工作，誰去做什么，工作者承擔什么責任，具有什么權力，與組織結構中上下左右的關系如何。只有這樣，才能避免由于職責不清造成的執行中的障礙，才能使組織協調地運行，保證組織目標的實現。

2.加強人力管理。“人力”既不是單純的“人數”，也不是簡單的“人員”，是推動整個監獄發展具有的智力勞動和體力勞動的總和。人力管理要根據監獄發展的戰略要求，有計劃地對人力資源進行合理配置和有效培育，從根本上增強和優化監獄人力。監獄應根據實際需要設置工作崗位，制定崗位說明書，明確崗位職責，并通過對警察、工人的招聘、培訓、使用、考核、調整等一系列過程，使人力及與其相關的工作崗位和內容經常保持最佳的比例和有機的結合,做到人人有事做，事事有人做。通過采取現代化的科學方法，對人的思想、心理和行為進行有效管理，盡可能地消除負能量的干擾，使其充分發揮工作積極性和主觀能動性，真正做到人盡其才、事得其人、人事相宜。

3.加強執法管理。監獄執法管理應以不斷推進監獄工作法制化，持續提升全員執法能力和執法監督水平為重點。一是要大力推進依法治監、依法行刑，把監獄整體工作都納入法制的軌道。二是各級領導、全體警察都能自覺做到依法決策、依法管理、依法辦事，具備較高的政治和法律業務素質。三是加強與國家刑事法律體系相適應的規章制度建設，嚴格執行監獄工作法規，落實執法責任。四是健全有效的執法監督檢查機制，加強對監獄各項工作的監督，依法保障罪犯的合法權益。五是健全法制工作機構，充分發揮其在制度建設、依法行刑、法制宣傳和執法監督中的重要作用。

4.加強裝備管理。當前，監獄專有設施陳舊、落后已成為各類監管事故發生的必有因素，而傳統的辦公、宣傳等設備也是造成工作效率低下、質量不高的重要原因。因此，對監獄各類設施裝備的升級管理就顯得十分重要。當今，網絡信息技術已滲透到社會各個領域，使人們的工作形態和基本觀念發生了深刻的變化。監獄信息技術的廣泛應用必將改變原來低效率、簡單化、重復性、封閉型的監獄工作方式，能夠快捷、方便、科學、高效、透明地開展日常工作和執法管理，最大限度地滿足實際需要，滿足人民群眾對監獄執法的新期待、新要求。

5.加強文化管理。從長遠來講，加強監獄內部管理，必須重視監獄文化的培育和發展，也就是要加強監獄文化管理。監獄文化是被監獄警察在改造罪犯的工作中，普遍認為有效而共享，并共同遵循的基本信念和認知。監獄文化的形成能夠使監獄工作人員自覺地把智慧和力量匯聚到監獄整體目標之上，從而，凝聚成推動監獄發展的巨大動力，產生的效果是其他任何管理都不可比擬的。監獄文化管理應堅持優秀傳統文化與現代法治精神的結合，凸顯創新發展的主旋律和依法治國的總要求,立足長遠，著眼現在，從精神、行為、制度和物質文化等多個方面入手，將文化的精髓貫穿監獄管理的方方面面，做到相互融合、整體推進，相得益彰。但是，文化管理是較高層面上的管理，也是一項長期復雜的管理，需要其他基礎性管理的鋪墊和支撐，急于求成的做法不但不能奏效，還可能會適得其反。

三、加強監獄內部管理的主要途徑

加強監獄內部管理最重要的還是落實。落實需要堅決的態度、堅定的信心、堅持的行動。如果落實能夠抓住機遇、找準契機、選對途徑，就會收到事半功倍的效果。

（一）以深化監獄體制改革為基礎，全面優化機構設置

監獄體制改革的進一步深化將更加有利于監獄運行機制的完善，為實現監獄機構設置的科學化和監獄任務的法定性奠定基礎。

1.明晰職責任務，健全機構設置。《監獄法》規定，我國監獄是國家的刑罰執行機關，其主要任務是，對判處死刑緩期二年執行、無期徒刑、有期徒刑的罪犯執行刑罰。實行懲罰和改造相結合、教育與勞動相結合的原則，將罪犯改造成守法公民。按照監獄的職責任務，監獄體制改革后，監獄機關普遍增設了刑罰執行和偵查保衛等部門，加大了刑罰執行、獄內管理工作力度。設置了專門的勞動改造部門，強調了勞動改造的職責任務。同時，還健全了監獄法制部門和專司警察教育訓練的單位，加強了對監獄法制、工作調研的管理指導，強化了對警察的教育培訓。進一步深化監獄體制改革還應切實明晰監區的職責任務，并以完成監區任務為根本目標，進一步優化機構設置，完善職責權限，真正讓職能部門的措施思路在監區得到有效落實。

2.理清工作脈絡，構建完整體系。監獄的正常運行與持續發展需要工作體系的支撐。每一項工作體系的缺位或軟弱都將造成監獄整體工作根基不穩、隱患重生。按照監獄工作的職責要求，監獄應進一步理清工作脈絡，建立完整的刑罰執行、獄政管理、獄內偵查、教育改造、勞動改造、生活衛生、行政后勤、隊伍建設等各項管理體系，通過它們之間的相互關聯，還要形成橫向完善的執法、管理、安全、教育、培訓等工作體系。工作機構是工作體系的基本框架，機構健全則體系完整，機構優化則體系健康。機構與機構間的有機聯系便形成了橫縱交織的工作脈絡，但機構和機構聯系并非體系的全部，工作體系還包含了若干種工作關系，需要在工作機構的各個崗位和崗位職責中予以體現。因此，在健全和優化機構的基礎上，還要通過科學設置工作崗位、合理界定崗位職責，最大限度地豐富和完善各個工作體系，更加有力地支撐監獄工作。

3.健全規章制度，完善工作機制。機制之“機”即是“規律”所在。如果各種工作關系都能建立起相應的工作機制，工作關系必然順暢，工作體系必然強健。就如監獄安全領域建立的防控、排查、應急處置、領導責任等各項機制，就較好地促進了安防體系的強化，并在實踐中取得了效果。可見，加強監獄內部管理，建立工作機制尤為重要。建立機制必先把握規律，因此，要認真探索監獄工作規律，深刻總結內部管理經驗，并固化成能夠提煉和反映工作內在規律的管理制度。實踐中，要嚴肅對制度本身的管理，堅決杜絕沒有經過認真論證和檢驗就倉促出臺，或是由毫無管理經歷的人杜撰和編排制度的現象；堅決遏制羅列方法、繁冗復雜、無實際操作性的制度出臺；堅決扭轉各種規章龐雜混亂，不但無有機聯系可言，甚至還交織、對立的局面；要徹底改變長期以來對制度的制定缺乏監管，對制度的出臺缺乏控制的狀況。法制部門要切實肩負起管理制度的重大責任，建立各類管理制度的編制辦法、出臺程序和完善機制，做到編制科學、程序合法、定期審核、及時修正。確保各類管理制度始終處于適應當前工作需要、適合今后工作發展的良好狀態。

（二）以全面推進依法治監為目標，重點強化法制建設

全面推進依法治國是當前國家的大政方針，是“中國夢”的重要組成部分。監獄作為執法機關，必應首當其沖地做到依法治監，當好全面推進依法治國的排頭兵。依法治監的前提是要有法可依，法規缺位、制度凌亂是談不上依法治監的。因此，監獄機關要緊緊抓住全面推進依法治國的有力時機，以率先實現依法治監為目標，大力加強監獄法制建設。

1.梳理監獄法律，加強執法銜接。首先要對涉及監獄工作和監獄執法的法律法規，如對日常涉及應用的《刑法》《刑事訴訟法》《人民警察法》《公務員法》和《監獄法》等的法律條文進行認真的學習和梳理。盡管法律規范還不夠完善，甚至有些還存在著立法漏洞、立法空白和立法沖突，但是通過學習和梳理，畢竟能使我們更進一步地掌握法律規定，明確立法精神。其次，要對最高法、最高檢和其他部委或聯合或單獨針對監獄工作下發的規章，以及省市和省市司法機關、有關部門的工作要求進行梳理。就監獄執法來講，這些規章遠遠不夠，既不全面，也不深入，但監獄必須運行，執法不能停頓。學習和梳理的目的是要進一步掌握執法標準，明確執法方向，最終保證執行。對上級規章不能落地執行的部分，監獄機關需要做好執法銜接的工作，重點加強與國家刑事法律體系相適應的規章制度建設。對一些細微的執法環節，監獄可結合工作實際，按照法律精神，自行制定和出臺相關的制度規定。

2.規范執法行為，構建監督體系。監獄事務龐雜、瑣屑，一方面為監獄執法的自由裁量創造了更大的空間，另一方面也容易產生較大的執法漏洞，必須通過嚴格執法程序，規范執法行為加以約束和限制。對涉及罪犯切身利益的執法要嚴格執行集體合議、集中研究、評審委員會評審的執法要求，做到逐級審核，層層把關。有些執法還應視情況建立執法聽證制度，確保辦案質量。對一些重要執法環節需錄制成音像檔案資料，予以留存，切實落實執法責任。要建立并完善內外兩層執法監督體系，真正落實監獄紀檢部門、監察部門、審計部門與在押罪犯對監獄執法的監督和制約。充分發揮立法機關、行政機關、檢查機關、各級組織、新聞媒體、罪犯家屬與社會民眾對監獄執法的監督作用。要全面推進獄務公開，凡是在法律、法規、規章和其他規范性文件要求公開的內容，都應按照相應的公開渠道或方式進行公開。并積極利用現代科技手段，逐步推進罪犯減刑、假釋、暫予監外執行辦案平臺建設，努力實現刑罰執行工作網上錄入、網上辦理、網上公開、網上考核，真正以公開促公平、保公正。

（三）以推進監獄布局調整為契機，努力構建智能監獄

監獄布局直接影響著監獄刑罰執行資源的合理配置與優化使用，直接影響著監獄執法管理與教育改造的環境條件及效果。近年來，全國開展的監獄布局調整將有效解決監獄布局中存在的各種問題，也為進一步加強監獄內部管理創造優越的條件和良好的契機。一是通過布局調整要進一步加強監獄設施裝備管理。除嚴格按照國家的規定和要求配全配齊專有設施，并保證正常運行外，還應結合社會發展與監獄自身需要積極更新、引進新的設施裝備，切實把設施裝備當做支撐監獄運行、推動監獄發展的物力資源，不但要不斷地獲取，還要持續地優化，使資源的配備既能跟上社會發展的需求，又能滿足監獄工作的實際需要。工作實踐中，要注重設施裝備功能的開發與使用，決不能把添置的設施裝備當做好看的擺設和供人觀摩的道具。二是要通過布局調整，加強信息技術的廣泛運用，努力建設智能化監獄。首先要進一步規范監獄指揮中心、監獄執法管理信息平臺、罪犯教育改造專網的常態化應用，推進信息技術與監獄管理的深度融合；其次，積極探索和開展網上法庭、網絡幫教、視頻探視、遠程會診等業務，徹底解決依靠人工，耗時費力的傳統模式，建立節約資源、節省警力的工作新格局，提高執法工作效果和安全系數；第三，通過使用信息技術，運用信息軟件開展執法公示、搭建監督平臺、增進執法互動，使獄務公開進一步深化、強化，滿足人民群眾對監獄執法知情權和監督權的的需要，讓監獄執法遠離腐敗。

（四）以提高監獄管理水平為核心，持續提升警察素質

加強監獄內部管理最重要的還是人的管理，最終也是人的管理。監獄警察是支撐監獄工作實現宗旨目標和主要任務的最根本條件，是監獄賴以生存和發展的主要人力資源。近年來，監獄系統人力資源數量呈現了逐步上升的趨勢，但質量卻不容樂觀，要積極采取切實可行的措施不斷加大教育培養力度，并通過營造氛圍、創造條件，持續提升警察素質。

1.開發與培養。加強監獄人力管理，應重點加強對人力資源的開發與培訓。一是在工作實踐中善于發掘具有潛能的各類人才，進行專門培養訓練，快速提升他們的業務水平和工作能力。監獄基層是各種矛盾的匯聚地、各類事件的生發地，最能考驗警察的思想品質、道德水準和心理素質，也最能鍛煉和表現警察的各種技能與潛能。因此，監獄要善于放眼監區開發人才，立足監區培養人才，讓真正的人才在監區大放光芒、大有作為。二是要加大對全員普遍培訓的力度，使培訓成為監獄日常工作的組成部分。培訓內容不但要有職業培訓、技能培訓，還要有行為規范、社會道德和人際交往等諸多方面的培訓，全方位、立體式提升人力資源素質。徹底改變過去人員培訓次數少、時間短、內容空洞、形式呆板的狀況。培訓范圍也應真正擴大到全員，不宜以年齡、職務劃分，切實形成干到老學到老，職務越高越要加強學習的良好氛圍。三是要建立人力資源科學統一的牽引機制、激勵機制、約束機制和競爭機制，使全員在工作中都能夠持續性地處于正常的激活狀態。

2.注重專業化。加強監獄內部管理，提升警察工作水平還應高度重視專業化的逐步實現。監獄工作中的刑罰執行、安全管理、獄內偵查、心理矯治、病犯救治、評估改造等都對專業化有著極高的要求，專業化程度低下造成了工作始終在低水平徘徊、低檔次運作的局面。專業化不但能解決專業領域的許多深層次問題，使工作深入開展，還能消除很多習性弊端，包括執法意識、工作理念、職業操守等，更重要的是專業化能夠使我們更加尊重標準和科學，而非單一的權力和職位。專業化水平的提升將深層次改善監獄工作現狀，大大提高工作質量。專業化的實現首先要從領導做起全面樹立專業化的思想理念，形成崇尚專業、鉆研業務、尊重專業人員的良好氛圍，讓專業行為大行其道、讓專業人員大顯身手。要建立健全專業人員招聘、培養、進修、考核等管理體系，使專業人員素質有保證、專長得發揮、工作受尊重。同時，要加強與社會專業部門的溝通與協作，及時了解、掌握專業發展趨勢，讓專業人員不斷豐富和更新專業知識。

3.以文化育人。監獄警察文化是監獄人民警察在執法工作、家庭生活、社會活動中所形成的思想認識、價值觀念、行為準則、道德規范和心理活動的總和，是監獄人民警察在警務實踐中創造、積累并發展起來的具有監獄警察特色的文化。監獄機關應在內部管理中從細微著手，精心創造，用心培育，使這一文化不斷成長、成熟、發展。并通過宣傳、引導、教育等手段使警察文化中的“全面安全觀”、“公正執法觀”、“科學改造觀”、“職業道德觀”、“社會榮辱觀”等價值理念在全體警察的思想認知和行為實踐中內化于心、外化于形，全面發揮文化教育人、改造人、激勵人的巨大作用，確保警察思想的高度統一、行動的高度凝聚，保證監獄持久穩定、持續發展。

監獄是特殊的，其內部管理永遠跟不上內部變化，因此監獄內部管理是艱難的，加強監獄內部管理也就成了長期持續的行動。其實，加強管理的過程就是管理方式變革的過程，掌握了監獄管理善變的規律，加強管理才可能真正有效。總之，加強監獄內部管理的路很長，必需堅持不斷地探索研究，使之不斷適應發展的需要。

課題組成員：

組 長：梁清海（天津市監獄局局長）

副組長：郭 煒（天津市監獄局副局長）

成 員：王林平（天津市監獄局政策法制處）楊其森（天津市監獄局政策法制處）任志深（天津市監獄局政策法制處）

（責任編輯 朱騰飛）

*本文系司法部2015年全國司法行政系統理論研究規劃課題，項目編號15GH021。