司法行政工作服務“一帶一路”建設調研報告

鄭先紅（司法部司法研究所副所長）

陶永新（司法部司法研究所研究員）

司法行政工作服務“一帶一路”建設調研報告

鄭先紅（司法部司法研究所副所長）

陶永新（司法部司法研究所研究員）

推進“一帶一路”建設是以習近平同志為核心的黨中央主動應對全球形勢深刻變化、統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策。司法部高度重視服務“一帶一路”建設工作，制定印發了《關于司法行政工作服務“一帶一路”建設的意見》，對司法行政工作服務“一帶一路”建設作出了全面部署。各級司法行政機關認真貫徹落實司法部工作要求，緊緊圍繞“一帶一路”建設的重點領域，豐富服務載體，拓展服務平臺，努力為“一帶一路”建設提供優質法律服務。本文選擇部分省市司法行政服務“一帶一路”建設的有關案例，重點研究分析“一帶一路”戰略實施中司法行政工作面臨的主要困難、突出問題，并結合具體工作實踐提出破解思路。

一、重慶市司法行政機關服務“一帶一路”建設情況

重慶市司法行政機關積極貫徹落實司法部推進“一帶一路”建設的工作部署，主動融入國家對外開放和區域發展戰略，不斷提高司法行政服務能力和水平，為深入實施“一帶一路”戰略提供優質高效的法律服務。

（一）積極推進法律顧問制度，服務開放經濟建設。首先是推行政府法律顧問制度，促進黨政機關依法辦事，為協調推進“一帶一路”戰略建設提供法治保障。截至2014年底，重慶市律師擔任常年和專項法律顧問3.7萬家，基本實現了各級政府及村居法律顧問全覆蓋。其次是積極推進企業法律顧問制度，為企業經營管理活動的法律審核把關，推進企業依法經營、合規管理。重慶市組織引導律師等法律服務行業為其重點領域、重大工程建設提供專項法律服務，為構建現代綜合交通運輸體系、推動產業結構優化升級、培育具有國際競爭力的成渝城市群、推進重慶一體化市場體系建設等提供優質高效的法律服務。此外，重慶市還積極推動區域聯動發展，先后成立了兩江新區、民營經濟等法律服務專家團，構建了川渝法律服務戰略合作平臺，創建了長江經濟帶律師協會會長年會機制，并成功舉辦首屆年會。

（二）積極為推動投資貿易合作及金融發展開展各類法律服務。一是大力開展投資領域法律服務，組織律師協助政府審查重大經濟合同、經濟項目以及重要法律文書，為政府投資決策提供具有建設性的法律意見和建議，推動投資建設有序發展，提升正常投資行為的實效性。二是主動抓好貿易領域法律服務，組織引導律師、公證、司法鑒定、法律援助等法律服務行業積極主動介入跨境電子商務、自貿易區建設、網上購物維權、市場采購貿易、國內外設備租賃經營等新興貿易領域，為新業態的涌現保駕護航。三是積極推動涉外法律服務，加強涉外法律服務工作，支持律師事務所承接跨國跨境業務和建立境外分支機構，引導律師、司法鑒定等法律服務行業充分發揮熟悉國內國際法律規則的優勢，在國際貿易領域為企業、行業組織等國際貿易爭端領域提供高層次、寬領域的法律服務。四是主動服務創新驅動發展戰略，大力拓展法律服務在技術創新、成果轉化、產業升級、并購重組、知識產權保護、企業依法治理、法律風險防范、法律糾紛調處等領域的廣度和深度，積極主動介入創新驅動發展戰略、新興行業、高新技術企業的知識產權運用和管理，深入大型骨干企業和創新創業企業開展專門法律體檢和咨詢，有效整合律師、公證、司法鑒定等知識產權服務資源，提高綜合服務能力，形成法律服務行業服務知識產權戰略的全流程。五是積極服務銀行等金融發展，持續拓寬金融領域公證業務，大力推動公證機構與金融機構建立合作關系，金融公證取得實質性突破。

（三）組織律師積極服務重點產業和重大工程建設。一是組織律師有序介入重大投資建設項目，為重大建設項目投資前期及建設管理工作當好法律參謀，防范法律風險，提高決策水平，促進依法行政和依法辦事。二是組織律師積極主動服務支柱產業發展，為重大工程、重點項目、重大領域的建設提供“全天候”“零距離”的法律服務。三是組織律師全面服務創業創新，建立“雙創”專項法律服務機制，開展黨員律師“雙創”法律援助志愿行動，組建“雙創”黨員律師志愿服務團，為創業創新提供法律咨詢、服務和幫助，為大眾創業、萬眾創新撐起法律服務保障網。

（四）大力開展法治宣傳教育。一是開展主題法治宣傳和法律服務活動，為重慶打造萬億級先進制造業集群、國家級云計算中心和結算中心、國家級研發總部和重大科研成果轉化基地，建設內陸服務貿易、保稅貿易和跨境融資等創新試驗區營造了良好的法治環境。二是以“法律進園區”活動為抓手，加大法治宣傳教育工作對重慶高新區、經開區、西永綜合保稅區等重點建設項目的覆蓋滲透力度，聯合部分高校、律師事務所，為出口暢銷品牌企業和十佳外商投資企業問診把脈；針對民營企業舉辦了“企業家犯罪預警與風險防范”“新三板掛牌及法律風險控制”“勞動合同法解讀與運用”等系列專題法治培訓，開展企業法治講堂，促進高技術產業基地、商貿物流園區和進出品商品集散地的規范發展。三是加大對機場、商圈、園區等開放前沿陣地的法治公益廣告投放力度，建立重慶電視臺、戶外大型廣告牌、路面交通LED、小區視頻終端等法治公益廣告發布平臺。

二、江蘇省南通市“一帶一路”法律服務平臺建設

江蘇省南通市司法局主要著眼于該市處在“一帶一路”與長江經濟帶交匯點有利區域優勢，積極發揮司法行政法律服務職能，著力提高涉外法律服務質量，大力拓展涉外企業投資服務地域和業務范圍，為企業順利實現海外投資和發展提供有力法治保障。

(一)開展“一帶一路”企業法律服務大走訪。南通市司法局牽頭組成“法律服務詢訪團”開展企業走訪調查行動，對該市企業法律服務形式和內容、服務頻率、服務費用等開展問卷調查，匯總收集當前外向型企業急需的建立法律風險全面管理體系、解決爭訟（含勞資）和提供法律培訓等五類法律服務需求，并從法律角度就企業股權調整、并購重組、融資引資、知識產權保護以及風險規避等方面開展專題研究，對可能產生的潛在風險，提出風險提示或法律建議。

(二)開發“一帶一路”法律服務產品。南通市司法局與上海對外經貿大學專家合作研究“一帶一路”沿線國家地區的法律體系，形成《“一帶一路”國家法律服務和法律風險指引手冊》。該書全面介紹了“一帶一路”沿線65個國家和地區的國（地）情及投資、貿易、勞工、建筑等方面的法律知識，其中側重介紹了30個與南通市對外投資企業交往密切的國家和地區的法律體系。目前，該書已有相當數量發送至相關企業，進一步提升公共法律服務產品的實用性。

(三)簽訂跨境合作協議。2016年8月，南通市律協在上海與大成（DENTONS）律師事務所南非、摩洛哥分支機構簽訂戰略合作協議，三方充分聯手運用華語語系、英語和萄萄牙語語系、法語語系法律服務優勢，輻射北非、西非和南非“一帶一路”沿線投資企業，為南通企業在相關地區的項目投資提供法律咨詢服務、涉外法律事務培訓、后期跟蹤法律服務，幫助投資企業防范和規避法律風險，從而為企業境外項目投資的順利開展搭建“連心橋”，為“一帶一路”戰略的順利實施鋪設“快車道”。

(四)成立“一帶一路”法律服務聯盟。南通市司法局牽頭組織北京大成（南通）律師事務所、江蘇洲際英杰律師事務所、江蘇清竹律師事務所、江蘇聯佑律師事務所等7家南通市律師事務所正式成立“一帶一路”法律服務聯盟，并簽訂《“一帶一路”法律服務聯盟公約》。法律服務聯盟的成立緊扣“一帶一路”國家戰略的時代主題，為南通乃至江蘇全省涉外法律服務業的發展提供理論支撐和智力支持，同時通過產業合作和交流聚集各方面的資源、信息、人才和智慧，推動南通涉外法律服務的發展，創造一個服務南通在“一帶一路”沿線國家投資企業的專業化平臺。

(五)建立駐南非企業法律服務站。南通“一帶一路”法律服務聯盟在海門賽城集團（S&C International Group）設立駐企法律服務站，并設立工作制度。該服務站由江蘇洲際英杰、江蘇聯佑兩家律師事務所采取律師駐點服務的方式，每周安排律師為賽城集團提供法律咨詢、法律培訓、涉外投資風險管控、訴訟代理等專項法律服務。

(六)舉辦“一帶一路”法律服務高峰論壇。南通市司法局牽頭組織邀請上海對外經貿大學教授針對企業境外投資運營風險及防控作專題研討，上海市協力律師事務所主任就境外法律風險防范進行詳細解讀，國浩律師事務所合伙人就南非貿易投資法律指引與嘉賓互動討論。論壇的舉辦為企業在境外防范投資風險、維護自身權益提供智力支持。

三、北京市律師協會出臺服務“一帶一路”建設《調研報告》

為推動律師更好地為“一帶一路”建設提供法律服務，滿足政府和企業在參與“一帶一路”建設中的法律服務需求，2016年6月，北京律協組織研究并撰寫了《北京律師為“一帶一路”項目提供法律服務的調研報告》，全文共七章。報告要求，在當前“一帶一路”戰略背景下，律師應緊緊抓住機遇，充分發揮職能作用，為中國企業“走出去”保駕護航。

《調研報告》敘述了我國“一帶一路”戰略構想的主張、內涵、相關制度，探討了我國與“一帶一路”沿線國家以及“一帶一路”沿線國家之間簽訂的雙邊、多邊條約與區域合作機制，列舉了“一帶一路”沿線各國的國情、基本法律制度和投資法律體系，解讀了我國政府和企業參與“一帶一路”的制度建設內容和法律風險防范，論述了“一帶一路”相關涉外法律服務市場的開拓以及我國律師應如何為參與“一帶一路”建設的企業提供法律服務，闡明了如何選拔有資質優秀的青年律師投入到“一帶一路”的建設，以及如何培養提高青年律師在“一帶一路”建設中的涉外法律服務能力及素養的問題。

《調研報告》強調，作為“一帶一路”建設法律服務的主要提供者，律師及其執業機構首先要了解政府、企業和金融機構的涉外法律服務需求，同時根據需要，建立起與“一帶一路”區域外國律師事務所及其他服務機構的合作關系。就律師應當如何為參與“一帶一路”建設的政府和企業提供法律服務的問題，《調研報告》認為，對于參與“一帶一路”建設的政府，律師應當協助其對“一帶一路”相關東道國的概況、法律政策體系、投資環境和風險、爭端解決機制、案例研究等問題進行法律調查。對于參與“一帶一路”建設的企業，報告分別以投資并購業務、建筑工程類交易、融資類法律服務、貿易類法律服務、爭端解決類法律服務為例，逐一介紹律師在不同交易階段所能提供的不同的法律服務。

《調研報告》就培養律師服務“一帶一路”戰略建設的能力進行指引。這些能力包括語言交際能力、了解沿線國家法規政策的能力、熟悉涉外法律服務流程和業務的能力、與外國律師協調配合和溝通的能力、參與“一帶一路”相關項目談判的能力以及熟悉“一帶一路”相關項目法律文件起草和修訂的能力等。

四、上海市自貿區中外律師事務所聯營項目實施情況

（一）推進實施聯營項目的基本舉措。一是積極推廣宣傳。2014年底，上海市司法局召開《中國（上海）自由貿易試驗區中外律師事務所互派律師擔任法律顧問的實施辦法》《中國（上海）自由貿易試驗區中外律師事務所聯營的實施辦法》兩個試點項目的新聞發布會，就兩個實施辦法的制定背景和主要內容向媒體解讀，重點宣傳政策亮點，擴大社會影響面。二是聯合上海市律師協會，主動加強與相關中外律師事務所的溝通聯系，尤其是與有參加試點意向的相關律師事務所的聯系，推動試點項目盡早取得實效。三是專項落實兩個實施辦法行政審批相關工作。及時將兩個試點項目列入行政審批目錄并上報市審改辦審批實施，制定發布辦事指南，明確申請材料和申請程序，為項目的有效實施提供制度保障。2015年4月，經上海市司法局核準，上海自貿試驗區設立首家中外律師事務所聯營實體——“美國貝克麥堅時國際律師事務所與北京市奮迅律師事務所（自貿試驗區）聯營辦公室”。2016年3月，又批準設立第二家聯營實體“上海瀛泰律師事務所和英國夏禮文律師事務所（自貿試驗區）聯營辦公室”。

（二）完善項目運行機制。為進一步深入推進試點工作， 2015年，上海市司法局對首個中外律師事務所聯營項目的運行情況開展跟蹤調研，就聯營辦公室成立以來的運行情況聽取了聯營雙方相關人員的意見建議。針對調研中所了解的實際情況進行了梳理總結，并形成專項報告上報司法部相關部門。此后，司法行政機關在主體性質、收費、稅收等方面對聯營實體開展具體指導，進一步完善了聯營項目工作機制，為項目的進一步復制推廣提供有益的模式與經驗。經過一年多的項目運行，聯營雙方在市場推進、品牌塑造、人員培訓和經驗分項等方面密切合作，為中國和國際客戶提供了全方位和一體化服務，較好滿足了客戶境內外的法律需求，同時，也為國內律師事務所提升管理水平、向海外客戶推廣中國法律服務提供了良好的平臺。2015年，聯營雙方承接合作項目共計65個，合作領域涉及收購兼并、監管合規、證券與資本市場、銀行金融、房地產等多個領域，取得較好成效。

五、司法行政工作服務“一帶一路”建設中遇到的主要問題和破解思路

“一帶一路”建設是一項創新的決策部署，推進過程中必然會遇到一些新情況、新問題，司法行政工作在服務“一帶一路”建設中遇到的困惑或者難題主要包括：

（一）服務的廣度和深度不夠。法律服務介入高新行業，特別是創新創業行業的廣度還不夠；介入基層，特別是農村基層的深度還不夠。

（二）跨區域、跨國家協作還需進一步推進。“一帶一路”建設涵蓋的合作領域廣，參與的國家多，涉及的法律問題復雜。在國內，由于行政區劃和業務管轄的限制，各省市之間的交流協作還不順暢，在服務對接上還存在一定障礙。在國際方面，維護中外當事人的合法權益，防范法律風險，解決法律爭端，還缺少高水準、專業化的法律服務。

（三）普法工作在機制建設方面還有待進一步優化。普法工作的理念、方式、方法與推進“一帶一路”戰略建設還有一定差距，在加強針對性和契合性方面還需進一步加強。

（四）公共法律服務體系還需進一步完善和對接。目前，“一帶一路”沿線各省市都在推進公共法律服務體系建設，但在推進的進度、構建的模式和方式方法等方面各不相同，在一定程度上影響了省市間公共法律服務體系的順暢對接。

（五）上海自貿區聯營試點尚存不足之處：一是聯營辦公室的法律地位不明確。雖不是獨立民事主體，但在實操中卻要按實體運作，潛藏著一定法律風險。二是中外所聯營不能排除外資大所通過海外協議等不公開的手段控制內資所的現象發生。三是中資大所借助個案合作、雇傭資質人員以及“瑞士協會”等模式，實現合作或合并，聯營試點吸引力明顯不足。

面對上述困擾和阻礙，司法行政機關要發揮好拓展工作和協調服務等職能作用，積極整合資源，搭建平臺，不斷擴大與有關國家、地區的交流合作，努力使律師在服務保障“一帶一路”建設中實現跨越發展；要引導廣大律師堅持圍繞中心、服務大局，找準結合點和切入點，創新服務方式方法，拓展服務工作領域，更好地為貫徹落實國家“一帶一路”戰略部署、主動服務重大戰略項目建設提供優質高效法律服務。

一是加強對企業的法律指引。要結合企業在外投資特點，圍繞各方面的法律制度及法律風險防控，為具有對外投資需求的企業量身定制法律指引。2016年9月中旬，中國律師服務“一帶一路”戰略建設項目在北京啟動，這是中華全國律師協會為進一步發揮律師在“一帶一路”建設中積極作用而推出的一項重要舉措。該項目由全國律協國際業務專業委員會委員和涉外律師領軍人才組成工作團隊，聯手“一帶一路”沿線國家優秀律師事務所的律師共同撰寫《“一帶一路”國家和地區投資法律實務指南》，介紹“一帶一路”國家和地區的法律環境，增強我國政、商、學界對“一帶一路”國家法律環境的了解，為中國企業在“一帶一路”國家和地區投資、合作、發展提供法律支持；同時，項目也將搭建“一帶一路”國家和地區國際法律服務合作網絡，培養一批從事“一帶一路”國家和地區法律服務的頂尖涉外律師，為我國深入推進“一帶一路”戰略提供智力支持。

二是加強對企業的規則指引。要注重擴寬服務外延，幫助企業防范風險，重點圍繞企業的項目投資、資產重組等事項，定期深入企業宣講相關法律政策，為重大對外投資項目建設涉及的土地、環保、融資、招投標等事項把好法律關。南通市司法局組織有關研究人員，通過查詢“一帶一路”沿線國家商務部、外交部、經濟貿易部及海關等官方網站發布的國內法律以及我國駐沿線國家使領館、參贊處發布的有關外資企業設立、外資勞工雇傭及工作許可證的申請與發放、動植物及其制品檢驗檢疫等法律規則，參照我國商務部發行的《對外投資合作國別（地區）指南》的有關內容，在此基礎上寫成《“一帶一路”國家法律服務和法律風險指引手冊》一書。該手冊分區域對“一帶一路”沿線所有國家現行的公司法、外資法、外資優惠政策、進出口管理法規、動植物檢驗檢疫法規、勞動法、環境保護法等內容進行了比較全面的整理和歸納，尤其針對南通當地建筑企業眾多、對外投資以基礎設施工程承包為主的特點，為更好地服務當地企業對外進行工程承包活動的客觀需求，特別針對工程承包、招投標條件和程序等法律規則專設一節，為當地建筑企業通過工程承包進行海外投資提供有針對性的規則指引。

三是參與對企業的決策指引。要積極參與項目論證，主動為企業提供投資決策。充分發揮司法行政職能，引導律師加強合作，借助自身優勢，快速總結境外投資的法律服務經驗，主動參與企業重大涉外項目規劃和論證，為企業提供法律意見和風險提示意見，保證項目建設合法性。在2016年9月舉辦的首屆絲綢之路法律服務合作論壇上，由新疆律師協會與北京律師協會、上海律師協會、浙江律師協會、江蘇律師協會、福建律師協會共同發起成立的“一帶一路”法律服務合作聯盟正式成立。聯盟成員單位在論壇現場簽署《聯盟備忘錄》，“一帶一路”法律服務合作聯盟以“加強法律合作，服務一帶一路”為宗旨，圍繞“一帶一路”建設開展立法建議、政策分析、法律研究、法律服務等工作，推動法律合作與交流，為“一帶一路”戰略實施提供法律護航。此前，江蘇省南通市也成立了“一帶一路”法律服務聯盟。該聯盟由本地7家律師事務所發起設立，將為該市在“一帶一路”國家和地區投資的企業決策提供國情、法律、環境保護、宗教習俗等方面的法律指引，并根據企業需求提供各類涉外法律顧問服務。

四是著力加強法律服務隊伍建設。法律服務帶有專業性，其從業人員群體相對比較固定。國與國之間同行相互往來，可以促進彼此了解，增進友誼，相互學習。要結合不同律師優勢，發揮法律服務機構及其組建的法律服務聯盟的行業引領作用，凝聚行業力量和智慧，推進“一帶一路”沿線法律服務機構的交流與合作，優勢互補、共謀發展。建議由司法部牽頭，每年組織有關人員到沿線國家或地區交流學習，建立感情，推動服務質量和服務效率的進一步提升。

五是著力構建區域協作機制。服務“一帶一路”建設涉及眾多省市。目前行政區劃的塊狀結構已經導致“一帶一路”條線業務之間的交流不是很暢通，卻仍有一些省市還各行其是，一定程度上削弱了法律服務的力度，弱化了法律服務的效果。在這一問題上，重慶市的做法是：（1）進一步提升省市間律師公證合作交流水平，形成區域律師公證行業互聯互通、支持合作、資源統籌、優勢互補的區域協作發展態勢。進一步加強區域律師公證規范管理，提高律師公證隊伍整體素質，進一步健全律師辦理群體性、敏感性案件監管和協調合作機制，促進律師依法執業、誠信執業、規范執業。進一步加強維護區域律師公證權益合作，為律師公證行業發展提高保障，形成上中下游律師行業優勢互補、協作互動格局。（2）堅持和發展區域各省市法律援助工作異地協作機制。由事發地、有權處理糾紛機關所在地的法律援助機構平等地提供法律援助，逐步弱化戶籍、地域限制，在搜集證據資料、提供家庭經濟狀況證明、開展聯合辦案等方面加強協調合作。因此，為改變這一現狀，建議整合重慶經驗，由司法部牽頭，以業務工作為抓手，搭建一批區域協作平臺，定期召開聯席會、研討會，協商解決相關問題，形成服務“一帶一路”的強大合力。

六是著力加強基礎理論研究。理論與實踐相統一是推動發展的重要途徑。司法部黨組高度重視服務“一帶一路”建設工作，專門成立了司法部服務“一帶一路”研究中心，依托司法研究所開展研究工作，切實加強司法行政服務“一帶一路”建設的理論和實踐研究。目前，“一帶一路”建設中的法律服務相關問題研究正在推進中。各省市司法行政機關也要積極開展“一帶一路”沿線國家政策法規和法律實踐問題研究。通過各方共同努力，完善對于“一帶一路”相關法律制度的知識儲備，建立、規范相關法律服務操作指引，為“一帶一路”戰略實施提供法律支持和保障。建議由司法部牽頭，組織幾個跨省市課題組，深入各省市、沿線國家及地區開展調研，掌握第一手資料，集眾人智慧推出一批能切實指導實踐的理論成果，推動“一帶一路”的建設發展。

（責任編輯 張文靜）