社會力量激發司法行政工作活力的蘇州實踐

朱 正（江蘇省蘇州市司法局局長）

社會力量激發司法行政工作活力的蘇州實踐

朱 正（江蘇省蘇州市司法局局長）

統籌社會力量、擴大社會參與是推進政社分開、促進政府職能轉變的重要舉措，是延伸和補充政府公共服務供給、轉變社會治理理念和方式的重要實踐。近年來，江蘇省蘇州市司法局在推進司法行政工作中，注重理順政府、社會、市場的關系，全面探索各類社會主體有效參與矛盾化解、公共法律服務、特殊人群管理等工作的機制、模式和途徑，積極構建司法行政主導、社會力量多元參與、政社良性互動的社會化工作格局。本文以蘇州市司法行政機關探索和實踐為例，為推動社會力量更廣泛且規范地參與司法行政工作提供借鑒與參考。

一、引導社會力量參與司法行政工作的必要性

社會力量是政府組織之外具備參與社會公共事務能力的社會個體和社會組織，一般包括公民個人、社會團體、民辦非企業單位以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等。積極拓展社會力量參與司法行政工作的渠道、范圍，對于司法行政機關正確履行法律服務、法治保障職能具有重要的實踐價值。

一是有利于擴大公共法律服務有效供給。公共法律服務是公共服務的一部分，公共法律服務的供給需要遵循公共服務的供給規律。實踐證明，在許多情況下，政府獨家壟斷的公共服務供給模式投入多見效少且群眾往往不領情不滿意，必須建立處理好政府、市場和社會三者之間的關系，探索建立充滿生機活力、保障社會公平正義的公共服務供給模式。2013年出臺的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出，“政府向社會力量購買服務是創新公共服務提供方式、加快服務業發展、引導有效需求的重要途徑，對于深化社會領域改革，推動政府職能轉變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發經濟社會活力，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率，都具有重要意義”。從宏觀看，放寬準入門檻、引入競爭機制，引導律師事務所、法律服務所以及各類社會團體、民辦非企業單位等社會力量參與提供公共法律服務，有利于推動各類具備資質、符合條件的社會機構開展公平競爭，通過競爭促進公共法律服務水平不斷提升。從微觀上看，在服務方式上，通過建立政府購買服務制度，在各參與主體間形成公平競爭的氛圍，確保那些資質強、價格低、信譽好的社會機構承接服務項目，有助于在降低政府購買成本的同時提升公共法律服務質量。在投入渠道上，通過引導個人或企業捐資或成立基金會等，作為政府財政投入的補充，可進一步拓展公共法律服務資金來源；通過引導法律服務機構和法律服務工作者履行社會責任，針對特定人群減免或降低服務收費，可增加公共法律服務供給總量。在產品供給上，可以發揮社會力量貼近群眾、專業化程度高、對社會法律服務需求反映靈敏的特點，有效解決公共法律服務產品適應性不強的問題。

二是有利于構建多元共治的社會治理模式。社會治理強調政府與包括企業、社會組織以及公民個體等在內的各種社會力量的平等對話和合作，注重挖掘政府以外的各種管理工具的潛力，是一種新型的、民主的、合作的公共管理模式。黨的十八屆三中全會提出，改進社會治理方式應“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。黨的十八屆四中全會指出，要“發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用。建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道。支持行業協會商會類社會組織發揮行業自律和專業服務功能。發揮社會組織對其成員的行為導引、規則約束、權益維護作用”。司法行政職能特點決定了司法行政機關是開展法治社會建設、推進社會治理的重要力量，也決定了司法行政工作具有突出的社會性特征，司法行政機關更好地履行指導人民調解組織開展民間糾紛調解的法定職能，積極推動社會力量參與社區矯正和安置幫教工作以及對律師、基層法律服務、公證、司法鑒定等實施行政管理與行業管理“兩結合”的管理模式等，對于構建多元共治的社會治理模式都具有重要的實踐意義。

三是有利于破解基層司法行政人少事多矛盾。隨著我國經濟社會快速發展和司法體制改革深入推進，司法行政承擔的職能、任務不斷增多，基層司法行政人少事多的矛盾也較為突出，傳統依靠增加編制擴招人員的做法在新的形勢下顯然已難以為繼。早在2013年11月召開的地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議上，李克強總理就明確提出要嚴控地方政府機構編制總量，確保財政供養人員只減不增。在此背景下，唯有將更多的輔助性、非執法性事務轉移給社會力量承接，將司法行政有限的管理資源配置到法律服務監管、社區矯正執法、人民調解工作指導、普法宣傳規劃協調等司法行政職能的關鍵環節和重點領域，才可以讓司法行政機關從大量不該管、管不好以及管起來成本效益不高的非執法類事務中解脫出來，轉變職能、改進管理、提高效能。

二、社會力量參與司法行政工作的主體構成

蘇州市司法局堅持正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分離，引導、支持各類社會力量參與司法行政工作。

一是培育發展專業社會組織。社會組織是指在民政部門登記的社會團體和民辦非企業單位。總體來看，與司法行政相關的社會組織發展依然處在初級階段，社會組織無論是在數量、承載能力，還是在其發展的制度和政策環境方面，都還存在不少制約性因素。近年來，蘇州市各地司法行政機關把培育發展司法行政領域的社會組織作為一項長期性基礎性工作，加大扶持力度。目前已有多個民辦非企業性質社會組織具備承接司法行政職能轉移的能力。其中張家港市春曉服務社、常熟市春風社會事務所、太倉市光輝矯正社工事務所、昆山市銘坤事務所、工業園區中新社工事務所均已通過政府購買服務形式承接了社區服刑人員教育幫扶、預防重新違法犯罪、專業性糾紛調解、社工日常管理等多元化社會服務項目，實現司法行政社會事務與執法事務的分離；昆山市司法局培育了邦和社工事務所，通過政府購買服務的方式，整合各種社會資源，積極培育社會專業團隊，助推社區矯正、安置幫教、人民調解、法治宣傳等司法行政工作的健康有效開展；太倉市還成立老娘舅聯合會等組織，為推進社會協同化解社會矛盾奠定基礎；其他各地積極扶持調解沙龍、鄉音調解室、新蘇州人學法俱樂部等新型社會組織成長，為矛盾化解、普法教育等提供支持。經過探索，全市司法行政機關培育的社會組織自治能力不斷增強，在人民調解、社區矯正、公共法律服務等方面的作用發揮逐步顯現。

二是引入專業服務機構。法律服務隊伍是推進司法行政工作的重要依托，提供法治宣傳、法律援助、人民調解服務都離不開律師、基層法律服務工作者等的廣泛參與。市委、市政府兩辦出臺意見明確以政府購買專業服務的形式推進村（社區）法律顧問制度，承接對象為律師事務所、法律服務所。服務事項采取“4+X”清單模式，“4”為基礎性服務事項，包括為村（社區）自治管理提供法律意見、為村（居）民提供法律咨詢、開展法治宣傳活動、參與矛盾糾紛化解工作；“X”為村（社區）根據需要另行增加的服務事項。村（社區）法律顧問每月至少到村（社區）服務一天，每個季度至少舉辦一次法治講座，每年至少進行一次法律風險點排查。市司法局會同市綜治辦、公安局出臺《蘇州市公調對接“律師進所服務”制度實施方案》，引導律師進駐派出所為“公調對接”矛盾化解提供法律咨詢、參與調解等服務；與市檢察院、市律協出臺《關于律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件實施辦法》，將每周二確定為律師接待日，安排律師在檢察機關信訪接待場所接待來訪，在非接待日，由檢察院商請律協選派律師或由信訪人在律師庫中自愿選擇律師，在約定日期接談信訪人。

三是壯大社會志愿者隊伍。市律師協會成立了律師法律服務志愿團，志愿團下設民事、建筑與房地產、公司金融證券、勞動與社會保障、涉外和知識產權等5個分團，律師服務志愿團通過整合法律服務資源、定期開展公益性法律服務，打造“陽光法務”品牌。各地將志愿者隊伍作為社會協同力量的重要補充，普遍建立人民調解、社區矯正、安置幫教、普法聯絡員、普法講師團、法制副校長等志愿者隊伍。張家港市法律援助中心組建了30余人的“合適成年人”庫，以婦聯干部、教師等志愿者為主體，為符合條件的未成年犯罪嫌疑人擔任“法律家長”；常熟市組織黨員律師與大學生村官開展結對活動，提供法律服務技能輔導，提升村居法律服務水平；吳江區通過開展跨門類、跨機構合作，組建“職工法律援助律師團”“臺商協會顧問團”等專業志愿團隊，強化公共法律服務供給；吳中區等地司法局根據本地實際，經過公開招募，組織法院、檢察院、稅務、工商等部門人員成立法律服務團，分別為重點地區、重點企業、重點項目等提供服務。

四是發動企業參與。以幫助解決社區服刑和刑滿釋放人員就業困難問題為重點，采取多種形式、多種渠道大力加強過渡性安置基地建設，全市依托企業建成各級過渡性安置基地（實體）143家，實現了市、縣、鎮三級基地全覆蓋。2016年3月，市級安置幫教基地在蘇州市拉波尼服飾有限公司成立，用于安置全市無家可歸、無親可投、無業可就等有特殊困難的刑滿釋放人員。

五是發揮行業協會作用。充分發揮市法律援助基金會補充作用，試行非政府保障事項法律援助資助，市法律援助基金會拿出專項資金，將不在政府法律援助事項范圍內但經濟困難達到市定標準的，或未達到規定標準但確實存在困難的人群納入援助對象，進一步加大法律援助惠民力度。通過基金會購買律師協會公益委員會專業服務，采取援助案件庭審旁聽、卷宗評查等措施，對法律援助案件代理進行質量評估。發揮公證協會在行業信息化、標準化及公證服務惠民體系建設中的牽頭作用，聯合公證機構建立公證電子檔案數據庫，制定首個公證行業團體標準，由市公證協會與市勞模協會聯合出臺辦法，明確公證機構對勞動模范辦理公證給予減免費用優待。發揮律師協會在人才培養、行業自律、執業權利保護等方面的作用，通過組織開展高層次人才培養“3212工程”、青年律師培養“青藍計劃”，推動市九部門出臺意見保障律師執業權利等，律師協會在行業自律管理、自我發展中的作用不斷增強。在發揮司法行政機關作為主管單位的社會組織作用同時，全市司法行政機關與工商聯合作，推動在各類商會、行業協會中廣泛開展人民調解組織建設，將人民調解機制與商會、協會自律管理功能結合起來，促進專業性、行業性矛盾糾紛化解。

三、引導社會力量發揮作用的方式選擇

針對一些社會力量缺少作用發揮平臺的現實問題，我們采取“政府搭臺、社會協同”運作方式，讓社會力量發揮作用有舞臺、有載體。

一是依托公共法律服務平臺。目前全市10個市（區）、96個鎮（街道）設立公共法律服務中心，2070個村（社區）建立便民法律服務站，實現了服務平臺全面覆蓋。各市、區司法局緊緊依托縣鄉兩級公共法律服務中心和村（社區）便民法律服務站平臺，通過設立接待窗口，完善和規范對接機制等，引導志愿者、村（社區）法律顧問和社會組織等協同提供法治宣傳、人民調解、法律援助等服務，有效推動資源下沉，滿足基層公共法律服務需求。

二是實施項目化運作。逐漸建立“以事定費、打包購買”的項目化運作模式。市司法局連續3年以競爭性談判形式采購律師服務，在看守所設立法律援助工作站，實施項目化運作。張家港市春曉服務社、昆山市邦和社工事務所、太倉市光輝矯正社工事務所、工業園區中新社工事務所也都采取該類運作模式。以工業園區中新社工事務所為例，該事務所開發了社區服刑人員參與公益服務項目，借助園區社會創新發展中心的公益服務資源平臺，為他們提供公益服務機會。事務所通過評估社區服刑人員年齡、性別、身體、心理等情況，推薦合適的社區服刑人員參與到社會公益類活動中，在提升社區服刑人員積極性的同時，又增強了社會責任感，使其更好地融入社會。該項目在經過先期試點后，獲得多方認可，經該區司法局推介，已與多個街道簽訂長期合作協議。

三是借力公益創投平臺。公益創投是一種新型的公益伙伴關系和慈善投資模式，它以“福彩公益金”作為種子基金，通過創意投標、項目運作、第三方評估等程序，培育和發展公益性社會組織，促進其規范治理、提升專業服務能力，滿足社區和居民群眾多樣化、個性化的服務需求。社會組織設計服務項目成功申報公益創投項目的，將根據階段性評估情況獲得資金支持。目前，蘇州市社會組織申報的司法行政類服務項目已有多個獲得公益創投資金支持。2014年張家港市春曉服務社成為第一批承接政府轉移職能并由政府購買服務的民辦非企業單位，并且在全市首屆社會組織公益創投申報中成功入選，獲得項目資金8萬余元，惠及40名青年社區服刑人員。昆山市邦和社工事務所申報了“未成年社區服刑人員成長環境凈化工程”項目，對參加該項目的8名未成年社區服刑人員進行長達10個月的跟蹤幫教、成長督導，通過與幫教家庭建立幫教關系，采取入戶走訪、電話溝通等形式，提高未成年社區服刑人員適應社會能力，該項目獲評“昆山公益創投優秀項目”并獲得資金支持，群眾滿意率位列38個項目第2位。太倉市光輝矯正社工事務所與該市陽光心理服務中心共同申報社區矯正心理矯治項目，與東港戲曲社和太陽法治文化藝術團等群眾性文藝團隊共同申報社區矯正文化矯治項目，均取得良好效果。

四是組織專項服務活動。市司法局與民政局、老齡協會等聯合成立“蘇州市老年法律服務中心”,確定每月18日為“老年法律服務日”,根據法律咨詢、法律服務、矛盾調解等不同主題,由律師、公證員等法律服務工作者在固定場所開展老年法律咨詢服務、老年法律知識宣傳普及,提供“一站式”法律服務；市律師志愿服務團每周安排律師志愿者到市勞動仲裁院值班，解答勞動者法律咨詢；將每年10月份確定為“司法鑒定惠民月”，集中開展“司法鑒定進社區”活動，組織司法鑒定人員為社區居民免費提供鑒定服務；將每年4月8日確定為“12348宣傳日”，集中組織志愿者、法律服務工作者、社會組織等開展法律咨詢、普法宣傳等活動，擴大“12348”公共法律服務品牌影響。

四、蘇州市引導社會力量參與司法行政工作的幾點啟示

社會力量能否更好發揮作用，司法行政機關的主導是關鍵。綜合近年來蘇州市司法行政機關在引入社會力量方面的實踐，得到的啟示有以下幾個方面。

一是營造政策環境。近年來，蘇州市司法局重點在爭取財政政策支持上做足文章，為引入社會力量提供了堅實的保障。2014年市委、市政府兩辦下發的《蘇州市政府向社會購買服務實施意見》中，將25項公共法律服務項目納入了政府購買服務指導目錄，涵蓋了法律服務、法律援助、人民調解、普法宣傳、司法鑒定、社區矯正等六類工作。2015年市委、市政府兩辦出臺文件，明確每年對每個村（社區）法律顧問給予不低于1萬元的經費保障；市司法局與市級九部門聯合下發《關于推動社會力量參與社區矯正、安置幫教工作的指導意見》，明確了社區矯正社工待遇參照居委會社工的動態增長機制。2016年，市司法局聯合市委政法委、市財政局出臺律師參與涉訴涉法信訪案件處理經費保障政策，明確律師值班每天500元的補貼標準，充分調動了律師參與化解涉法涉訴信訪矛盾的積極性。

二是強調統籌兼顧。社會力量參與司法行政工作應防止一哄而上，無序發展，司法行政機關需要牢牢把握主動權，抓好統籌規劃。社會力量不等于社會組織，要統籌用好社會力量與用好社會組織的關系。在推進社會組織培育發展的同時，要充分利用好法律服務機構、已有的成熟社會組織，特別是要用好村（社區）法律顧問資源，形成優勢互補；統籌發展和使用好不同類型的社會組織，充分發揮行業協會、基金會、商會等不同類型社會組織的作用；要統籌好轄區內外、系統內外社會組織的關系，積極引入轄區外、系統外的成熟社會組織，引導本地區司法行政領域的社會組織走出去，積極參與公益創投項目，引導適度競爭，加強績效管理，提升服務水平。

三是強化造血功能。社會組織承載力不足是當前社會組織發展的共性問題，也制約了司法行政向其購買服務的實施。需要加大社會組織培育發展力度，加強指導和扶持，增強造血功能，提升其可持續發展能力。要加強隊伍、資金、內部管理等方面的扶持措施，引導、支持社會組織參與司法行政工作。在隊伍建設方面，通過組織交流學習、選樹先進典型、宣傳創新經驗等形式，調動社會組織參與公益活動的熱情。同時要加強社會組織骨干人員司法行政業務的實務培訓，提升社會組織的服務能力和自治水平。在資金保障方面，前期以政府購買服務為主，隨著社會組織能力的增強，根據司法行政工作需要，每年結合工作需要積極培育一批工作項目，并根據項目的成熟程度申請公益創投資金扶持。在內部管理方面，要完善法人治理結構，確保其具備獨立承擔民事責任能力，要加強章程規范，推動其自律管理和自我服務。

四是注重開放協作。充分利用群團組織和民主黨派掌握的資源和平臺，規范引導社會力量參與司法行政工作，放大社會力量服務效應。近年來，蘇州市司法局與市文明辦合作，依托市志愿服務總會，將司法行政各類志愿者隊伍納入全市文明辦志愿者管理平臺統一規范管理，探索建立志愿者登記注冊、積分管理、星級評定、納入信用“桂花分”嘉許激勵等長效機制；與團委、關工委等協作，將服刑人員未成年子女幫扶工作納入到“成長護航工程”；依托“12355青少年服務平臺”整合資源為青少年社區服刑人員、刑滿釋放人員以及服刑人員未成年子女提供幫扶；與婦聯合作，建立婚姻家庭糾紛調委會化解婚姻家庭糾紛、對家暴受害方實施非政府保障項目法律援助；依托各級婦聯組織及其就業創業資源、家政服務基地等，幫助服刑人員和刑滿釋放人員修復重建家庭關系、解決就業困難等；與民盟合作，充分利用各級民盟人才資源庫優勢，通過掛牌、簽約等形式，積極打造“黃絲帶”特殊人群幫教品牌，為社區服刑人員、刑滿釋放人員提供法律教育、心理咨詢、職業培訓、就業安置等服務。

（見習編輯 賀 堃）