律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的實踐與探索

江蘇省泰州市司法局課題組

律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的實踐與探索

江蘇省泰州市司法局課題組

一、引言

江蘇省泰州市對律師化解代理涉法涉訴信訪案件優(yōu)勢地位的認識由來已久。自2001年開始，泰州市律師參與信訪接待即已成為一項常態(tài)化工作①張海鵬、杜愛軍、田璐：《江蘇省泰州市關于推進律師參與政府信訪接待的思考與實踐》，《中國司法》，2008年第9期。。律師參與政府信訪工作的“泰州模式”和“泰州經驗”得到了司法部、江蘇省委的肯定和推廣②《泰州律師參與信訪接待又有新舉措》，新華報業(yè)網，網址：http://js.xhby.net/system/2006/03/24/001196788.shtml。。泰州市通過律師坐堂接訪、律師參與信訪聯(lián)席會議制、隨同黨政干部下訪等系列制度的實施③泰州先后出臺《律師參與信訪工作意見》《律師參與黨政干部下訪工作意見》等多個規(guī)范性文件，實現了民間資源、行政資源與司法資源的銜接。，實現了民間資源、行政資源和司法資源的相互銜接與互補。通過引入“獨立第三方”調處信訪案件，保障群眾合法權益，化解社會矛盾，為維護地區(qū)社會穩(wěn)定和經濟社會的可持續(xù)發(fā)展構筑了良好的法治環(huán)境。實踐證明，律師介入信訪工作所特有的“專業(yè)性”“獨立性”等天然優(yōu)勢為社會所認知④參見程滔、高金波：《律師在社會矛盾的非訴訟解決機制中的功能研究》，法律出版社2014年版，第241～243頁。。律師以“獨立第三方”的身份，對有效解決“信訪不信法”，推進涉法涉訴信訪走向法治化，實行“訴訪分離”起著關鍵作用。泰州地區(qū)近15年的實踐經驗為泰州律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的制度創(chuàng)新奠定了堅實基礎，泰州特有的運行模式也豐富和發(fā)展了律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的具體內容。本文就泰州地區(qū)在落實和探索律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度過程中的體會與經驗闡釋如下。

二、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的意義

律師以中國特色的社會主義法律工作者身份參與化解和代理涉訴涉法信訪案件工作，是履行《律師法》所賦予的公益職責的必然要求。律師身份的專業(yè)性以及特有的“獨立第三人”的天然優(yōu)越性，對提升涉法涉訴信訪的辦案質量，彌補“獨立第三人”在法律職業(yè)共同體中的身份優(yōu)勢，依法促進“訴訪分離”“息訴罷訪”，將信訪納入法治化軌道起到重要作用。

（一）實現律師公益法定職責的需要

《律師法》第2條規(guī)定，“律師應當維護當事人合法權益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義。”根據第2條規(guī)定，律師發(fā)揮維護當事人合法權益（客戶代表）、維護社會正義（公益載體）以及維護法律的正確實施（司法角色）三種職能⑤參見季衛(wèi)東：《論中國的法治方式——社會多元化與權威體系的重構》，《交大法學》，2013年第4期。。第42條規(guī)定，“律師、律師事務所應當按照國家規(guī)定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務，維護受援人的合法權益。”該條規(guī)定了律師的法律援助義務，促使律師積極參與法律援助以及其他各種公益性活動。維護社會公平正義是律師法的目的之一，也是建立社會主義法治國家的必然要求。實現維護社會公平正義這個目標需要所有法律從業(yè)人員的參與。律師作為法律執(zhí)業(yè)人員，在執(zhí)業(yè)活動中，也應當以維護社會公平和正義作為自己的職責。“考察一個社會的法治程度，要看制度設計是不是方便公民訴訟，有沒有足夠的律師為公民維權提供專業(yè)服務。⑥季衛(wèi)東：《論中國的法治方式——社會多元化與權威體系的重構》，《交大法學》，2013年第4期。”律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度為熱心于公益事業(yè)的律師提供公益服務平臺的同時，也為信訪部門、信訪人員借助第三方專業(yè)力量化解矛盾、解決糾紛提供了便捷的機制。

（二）發(fā)揮律師法律專長的需要

律師作為法律職業(yè)共同體之一，受過正規(guī)化教育和專業(yè)化訓練，在法律實務中積累了豐富的法律實踐經驗。就非公檢法信訪部門而言，可以與接訪人員形成知識結構的互補，能夠迅速準確地掌握信訪案件矛盾糾紛的本質和法律爭議的焦點，這是及時、正確解決涉法涉訴信訪案件的關鍵。

律師的專業(yè)性有利于引導信訪群眾理性表達法律訴求，依法維護自身合法權益。這種信任使得信訪群眾和信訪干部對律師有更強的信任性，律師對具體個案的法律分析意見也容易被雙方所接受⑦鄭朝權、雷鳴：《建立律師介入依法信訪機制，為促進社會和諧穩(wěn)定服務》，《遼寧法治研究》，2008年第1期。。律師以“獨立第三方”身份參與涉法涉訴信訪案件的處理，能夠有效排除依賴領導干部個人能力、威望、對信訪者的態(tài)度良心等非法治因素，將信訪接待、處理程序和依據納入法治軌道，依法解決信訪者的法律訴求，避免信訪者通過纏訪、鬧訪、重復訪等獲取非法利益。

（三）利用律師“獨立第三方”身份調處案件的需要

律師的規(guī)則意識以及獨立精神的職業(yè)特點，容易獲得信訪者的信任，有利于案件的溝通與交流。介入信訪案件的律師，身份上既不是信訪群眾，也不是信訪干部，與涉訴信訪案件無利益上的關聯(lián)和沖突，能夠不偏不倚、中立于信訪群眾和接訪部門。律師的中立立場使得他們在處理涉訴信訪案件時沒有顧慮，公平公正。因為與案件不存在直接的利害關系，法律是律師向信訪群眾提出建議的主要依據，這樣必然會對案件作出客觀公正的分析，律師提出的法律意見也更易于被信訪者理解與接受。因此，律師的中立性和客觀性是律師介入涉訴案件、有效引導群眾依法申訴的重要優(yōu)勢之一。

（四）律師隊伍與信訪機構形成優(yōu)勢互補的需要

涉法涉訴信訪案件涉及部門多、范圍廣、案件數量龐大，僅僅依靠專兼職信訪工作人員難以勝任和處理繁雜的信訪案件。律師作為社會主義法律工作者，其工作的時間和空間具有更強的自主性，將律師引入涉法涉訴信訪案件的處理和代理，除了解決信訪隊伍自身法律業(yè)務能力不足的問題之外，還解決了信訪部門人數和時間上的限制，緩解涉法涉訴信訪工作人手不足的壓力。泰州地區(qū)目前現有執(zhí)業(yè)律師709名，每年保持約6%的增長率，為參與化解代理涉法涉訴案件提供了人力保障。“近3年來，泰州市已有1017名律師投入14367個工作日參與涉法涉訴信訪案件化解處置工作。接待來訪群眾21563人次，參與化解各類涉法涉訴案件2364件，向政法辦案單位提出法律意見和建議217條”⑧呂道龍、陳廣娟：《鼓勵律師參與化解涉法涉訴信訪》，《江蘇法制報》，2016年6月24日。。據統(tǒng)計，泰州律師職業(yè)共同體參與處理或者直接承擔了近96%的涉法涉訴信訪案件的工作量，有效彌補了信訪工作人員的不足。

律師以“獨立第三人”身份處理涉法涉訴信訪案件，對自身而言，是拓展服務領域、提高自身能力素質、踐行社會責任的需要；對信訪者而言，能夠通過講法明理，引導信訪群眾依法理性表達訴求，依法維護合法權益；對政法機關而言，能夠督促政法機關依法辦案，促進“訴訪分離”，以及信訪法治化目標的實現。只有充分認識律師參與涉法涉訴信訪案件的優(yōu)越性，才能不斷創(chuàng)新體制機制，繼續(xù)完善和建構多元化服務網絡平臺，落實工作經費保障，完善參與程序等環(huán)節(jié)來確保制度的規(guī)范高效運行。

三、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的多元化平臺建構

基于律師參與信訪對推進信訪法治化的戰(zhàn)略認識，早在1999年，泰州便成立了信訪局律師咨詢服務點⑨丁國鋒：《調解已成泰州律師常規(guī)業(yè)務》，《法制日報》，2011年6月2日。。泰州地區(qū)律師參與信訪近15年的實踐所積累的平臺優(yōu)勢，為推進律師參與化解涉法涉訴信訪平臺建設的多元化和網絡化奠定了基礎。

（一）律師參與平臺的多元化建構

律師參與涉法涉訴信訪服務平臺建設，既要全面覆蓋，又要體現便民原則。律師服務平臺的縱向分布上，泰州建立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級網絡，市縣一級設立信訪維權服務中心，鄉(xiāng)一級以司法所為依托，村一級設立司法行政服務站，由駐站律師定期進村服務。“2007年初，泰州就通過律師事務所掛鉤村委會、與司法所聯(lián)動成立73個基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和矛盾糾紛調處中心律師信訪接待窗口。⑩丁國鋒：《調解已成泰州律師常規(guī)業(yè)務》，《法制日報》，2011年6月2日。”“在全市社區(qū)普遍建立律師工作站，把調處化解矛盾糾紛和息訪息訴作為律師服務主要內容，通過社區(qū)律師工作站及時收集矛盾糾紛動向，排查可能引發(fā)群體性事件的苗頭性、傾向性問題，配合社區(qū)處置突發(fā)事件，引導群眾依法行使權利，理性表述利益訴求。?蔡磊：《淺析社區(qū)律師工作站建設》，《商業(yè)文化》，2012年第11期。”在信訪糾紛和矛盾沖突集中的領域，譬如，重點城建項目現場均設立律師參與的調解室，有效化解和預防了群體性事件的發(fā)生。

在律師服務平臺的橫向分布上，通過建立律師跟蹤服務機制，實行律師首問負責制，對參與化解涉法涉訴信訪案件負責到底。對可能啟動訴訟程序的，當事人可聘請信訪接待律師直接進入司法途徑，降低群眾信訪成本，體現便民原則。將律師參與涉法涉訴信訪工作平臺向政法機關、行政機關、矛盾集中的企事業(yè)單位拓展，以律師事務所、律師個人命名涉法涉訴調解工作室，在市委政法委聯(lián)合接訪中心、信訪局、法院訴訟服務中心、檢察為民服務中心、醫(yī)院、消費者權益保護協(xié)會、社會矛盾糾紛服務中心等涉法涉訴信訪案件相對集中的部門普遍建立律師接訪服務中心（窗口）。為方便司法援助的開展，在法律援助機構建立涉法涉訴信訪案件法律援助綠色通道，在律師引導信訪當事人進入司法程序的同時，幫助符合法律援助條件的當事人辦理援助申請事項，接受法律援助機構的指派代理涉法涉訴信訪案件，減輕當事人的經濟負擔。通過律師服務平臺的橫向和縱向的交叉分布，形成了“縱向到底、橫向到邊”多元化和網絡化服務平臺。

（二）搭建律師參與接訪下訪平臺

建立律師隨訪機制、律師參與領導信訪包案機制、律師參與信訪聯(lián)席會議等工作機制，拓展律師接訪外延，擴大律師參與涉法涉訴信訪工作范圍。在黨政領導干部下訪、黨政機關接訪、重大信訪事件應急處置等工作中安排律師參與跟蹤隨訪，通過為黨政領導提供法律意見，深層次介入化解和處理涉法涉訴信訪重點難點積案。借助干部下訪制度的延伸，為參與包案的領導配備優(yōu)秀律師，全程參與涉法涉訴案件的協(xié)調處置。2014年以來，律師協(xié)助黨政領導處置歷史遺留涉法涉訴信訪積案已達15件。2011年，泰州出臺《在大調解工作機制中充分發(fā)揮律師職能作用的實施意見》，逐步完善律師擔任政府法律顧問的工作平臺，先后組建8個政府法律顧問團，顧問團律師介入地方群體性、疑難復雜涉法涉訴信訪糾紛，既掌握法律解決的主動權，又取得很好的社會效果。2015年，泰州以建立政府法律顧問制度為引領，實現了政府、企事業(yè)單位、村（社區(qū)）法律顧問全覆蓋，基本形成與經濟社會發(fā)展和公眾法律服務需求相適應的法律顧問工作體系?參見《市政府關于加強法律顧問制度建設的意見》（泰政發(fā)［2015］92號）。。律師參與涉法涉訴信訪與現行法律顧問制度有機融合，律師根據信訪事項的不同，采取以案釋法、以案普法等形式，通過信訪案件對上訪群眾進行法治宣傳，提高上訪人員的法律意識和法治觀念，引導上訪人員依法解決上訪問題。同時，律師配合信訪工作人員將涉法上訪老戶、越級上訪人員作為法治宣傳教育的重點對象，引導其依法維權、文明上訪。

（三）接訪平臺管理的規(guī)范化

在信訪平臺建設的基礎上，泰州市委政法委、泰州市司法局聯(lián)合發(fā)文統(tǒng)一規(guī)范接訪場所要求，明確接訪單位的管理義務，共同加強對接訪律師、特約律師事務所的聯(lián)合管理?《關于規(guī)范律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件接待場所的通知》（泰政法［2016］25號）。。一是明確接訪單位接待場所和辦公環(huán)境的硬件投入。所有涉法涉訴聯(lián)合接訪中心、人民法院訴訟服務中心、檢察院檢察為民服務中心、公安機關接訪中心要求單獨設立律師接訪工作室，面積不少于20平方米，接訪單位為接訪律師配備必要的辦公設備，并協(xié)助律師協(xié)會共同做好接訪律師的管理工作。二是接訪律師信息公開。凡參與涉法涉訴的律師、信訪特約服務律師事務所要求統(tǒng)一“涉法涉訴”外觀標識。接訪辦公場所統(tǒng)一公示參與化解和代理涉法涉訴信訪案件律師專家?guī)烀洝⒐ぷ髟瓌t、工作紀律、工作職責、服務承諾。通過落實基礎平臺管理的規(guī)范化措施，避免了律師參與涉法涉訴信訪案件的形式化，確保了工作的規(guī)范化、常態(tài)化。

四、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的制度保障

律師參與化解代理涉法涉訴信訪案件宗旨在于促進“訴訪分離”“息訴罷訪”“依法信訪”。因此，必須通過政府購買服務，保障服務的公益特征；加強參與律師服務質量的管控，確保案件處理質量，保障律師執(zhí)業(yè)權利，確保制度實效。

（一）經費管理規(guī)范化

經費保障是保障律師中立性、公益性的前提。通常意義上，律師職業(yè)追求以當事人利益最大化為目標，而參與涉法涉訴信訪的律師必須以“獨立第三方”的身份幫助和引導信訪人息訴息訪，走法定程序解決信訪訴求為目標，而這種“獨立第三方”的律師身份目標需要通過政府購買服務、將所需經費納入財政預算的形式予以保障和確認。“通過政府購買服務，能使信訪律師找準位置，不能將處理一般委托關系當事人的方式和態(tài)度用于信訪人，信訪人和律師之間不是有償服務的委托關系，而是中立性、公益性的法律服務關系。?劉子陽：《律師身份獨立易促信訪變信法》，《法制日報》， 2015年11月10日。”

2016年，泰州市委政法委、財政局、司法局聯(lián)合印發(fā)《泰州市律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件專項經費管理辦法（試行）》，明確律師參與化解涉法涉訴案件工作的公益法律服務性質，所需經費納入財政預算，此舉鼓勵和激發(fā)了律師事務所、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的熱情，同時也解決了過往律師參與調解的制度性瓶頸。《辦法》對經費結算標準和使用規(guī)則進行了細化，明確經費支出范圍為律師接訪值班費及律師評析、調解、代理和化解個案等補助費用。按照案件疑難復雜程度、代理周期、代理工作量等因素考量，分別對接訪值班、案件評析、參與調解、代理申訴、化解積案類案件明確經費開支標準，使得辦案補助經費的管理更加精細化和具有可操作性。為充分調動參與律師解決社會矛盾糾紛的能動性，建立了對參與處理群體性、復雜性、社會影響面廣的涉法涉訴信訪案件最終息訴息訪的律師予以適當獎勵制度，同時為律師參與涉法涉訴信訪案件工作提供必要的場所和設備，切實解決工作中的實際問題。

近三年來，泰州將律師參與化解涉法涉訴信訪案件的全部費用納入政府財政預算，并將律師參與信訪接待公共法律服務產品納入政府采購目錄，保障經費逐年上升，三年累計已投入900萬元。實踐證明，通過政府購買服務的形式，對律師參與化解代理涉法涉訴信訪的經費予以保障，取得了以最小的代價獲取最大的社會利益的成效。

（二）組織隊伍保障

1.建立組織協(xié)調機制。泰州在探索律師參與化解涉法涉訴信訪案件的體制機制過程中，已形成黨委領導、律師參與、部門落實的組織協(xié)調體系。律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件已整體納入到“平安泰州”、“法治泰州”建設中。泰州市委政法委負責統(tǒng)籌協(xié)調和組織推動，明確司法行政機關負責牽頭組織和指導工作，律師協(xié)會負責日常管理工作。要求法院、檢察、公安等機關立足本職，做好涉法涉訴案件依法處理工作，需要律師參與化解涉法涉訴信訪案件的，及時向司法行政機關提出要求，積極支持律師工作，破解息訴息訪難題。

2.健全質量保障機制。一是建立優(yōu)秀律師遴選機制。根據化解涉法涉訴信訪案件的需要，采取遴選的方式，已選拔220名優(yōu)秀黨員律師、中青年骨干律師進入無償公益法律服務人才庫，作為參與化解涉法涉訴信訪案件的中堅力量，結合接訪部門的業(yè)務范圍和律師業(yè)務專長，相對固定接訪律師。通過遴選的辦法，保證參與涉法涉訴信訪案件的律師隊伍素質。二是公共法律服務產品開發(fā)。公共法律服務產品的開發(fā)，可以整合律師事務所的法律服務特長，集中某一法律領域的優(yōu)質律師資源，整體提升律師參與涉法涉訴信訪案件的處理質量。泰州市律師協(xié)會圍繞律師參與涉法涉訴信訪接待、社會穩(wěn)定風險評估、突發(fā)事件調解處置等事項組織實施公共法律服務產品化戰(zhàn)略，開發(fā)公共法律服務產品12項，部分項目已納入政府財政集中招標采購。三是精選特約服務單位。通過招投標的形式，為泰州本地區(qū)法院、檢察院、公安等政法系統(tǒng)設立涉法涉訴信訪特約服務單位。信訪當事人可以就近選擇特約服務單位為其提供專業(yè)的法律服務，將信訪問題通過律師事務所向辦案機關反映。被泰州兩級政法部門指定為涉法涉訴信訪特約服務單位的已達13家律師事務所，基本實現信訪特約服務單位市（區(qū)）100%全覆蓋。實踐證明，通過法院、檢察院、律師法律職業(yè)共同體之間搭建規(guī)范、有序、暢通、有效的交流平臺，強化業(yè)務配合協(xié)作，共建涉訴信訪化解機制，是落實終審和訴訟終結制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利的重要舉措。

（三）律師執(zhí)業(yè)權利保障

律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，應依法保障律師的知情權、申請權、申訴權，以及會見、閱卷、收集證據、辯論等方面的執(zhí)業(yè)權利。泰州根據《關于依法保障律師執(zhí)業(yè)權利的規(guī)定》，結合涉法涉訴信訪案件的特點，從以下幾個方面對參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的律師的執(zhí)業(yè)權利予以保障。一是從行政監(jiān)督上給予保障。接訪單位將律師執(zhí)業(yè)權利保障納入績效考核目標體系，對落實和保障律師執(zhí)業(yè)權利的情況進行效能監(jiān)察，防止律師合法權利受到不法侵害。二是從人身安全方面予以保障。對接訪、化解、代理過程中出現危害律師人身安全情形或存在的現實危險應當及時制止和妥善處置。三是開辟律師參與涉法涉訴信訪案件“綠色通道”。在訴訟服務中心、檢察為民服務中心等窗口部門開辟專門的辦公場地，提供必要的辦公設施，方便律師接待信訪人、會見案件承辦人和辦理調查、閱卷等法律事務。四是參與代理的程序保障。律師在辦理涉法涉訴信訪案件時需要會見辦案人員、調查取證、查閱卷宗的，依法保障律師的調查取證權、發(fā)表意見權和案件的知情權。以上律師執(zhí)業(yè)權利保障制度的具體化建立于明確黨委政府、政法部門、接訪單位等相關主體的責任義務的基礎上，更具有可操作性，有利于發(fā)揮律師在公益法律服務中的積極作用。

五、結語

10多年來，泰州依靠橫向覆蓋行政、司法、企事業(yè)單位，縱向延伸到社區(qū)、村居的信訪平臺，逐步形成了涵蓋人民調解、司法調解、信訪調解、行政調解的律師參與大調解模式，為繼續(xù)構建律師參與涉法涉訴信訪案件新機制提供了基礎性條件。泰州在落實律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件時，因地制宜，結合泰州地方實際，進行了制度性創(chuàng)新，譬如，制度運行模式的多樣化，律師值班接訪機制、案件分類處理機制、律師代理申訴機制、律師案件評析機制的逐步實施。鑒于國家層面出臺律師參與涉法涉訴信訪案件制度處于初期階段，其創(chuàng)新性工作機制仍在摸索總結之中，是否行之有效，尚待時間和實踐去檢驗證明。

課題組成員：

組 長：孔德峰（江蘇省泰州市司法局局長）

副組長：林 政（江蘇省泰州市司法局副局長）

成 員：田 璐（江蘇省泰州市司法局）孫 晨（江蘇省泰州市律師協(xié)會）楊東升（江蘇圣典泰州律師事務所）

（責任編輯 張文靜）