上海自貿區創新經驗在四川的推廣應用研究

許 毅

(中共四川省委黨校經濟學教研部，四川成都 610072)

一、上海自貿區的創新經驗和成果

上海自貿區的設立是上海市以“四個率先”為保障，圍繞“四個中心”的建設目標而在經濟戰略布局上所做的一次重大調整。事實證明，這次嘗試取得了巨大的成功，并具有可推廣復制的可借鑒性和可操作性。上海自貿區的設立在中國是個新生事物，其最大的亮點是啟動了開放創新的新模式：上海市著眼于實踐，敢于先行先試，摸著石頭過河，以開放促改革，成就了上海今日的國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心的地位。上海市的開放創新舉措主要體現在以下幾個方面：

(一)創新貿易監管制度，實現了貿易自主化。一是管理部門的貿易監管政策著眼于集成思路，管理部門積極推進貨物狀態分類監管體系的建立、加強船舶的登記管理，積極制定企業準入“單一窗口”與國際貿易“單一窗口”等的配套政策，從集成角度推動自貿試驗區的發展。這一創新舉措的實施，使得上?？诎稙槲覈膶ν赓Q易做出了重要貢獻。2016年上海自貿區乘勝追擊，“對標國際”全面建設國際貿易“單一窗口”，將“單一窗口”打造成了貿易便利化的樣板工程，使得進口集裝箱的整體通關時間由2015年的6天縮短至4.5天，空運進口貨物的整體通關時間由2015年的4.5天縮短至4天。全年來看，上?？诎哆M口通關時效比2015年提高了13%，出口通關時效提高了38.9%，改革措施極大地縮短了對外貿易的通關時間，大幅度的提高了通關效率。2015年在上海對外貿易“單一窗口”開啟的各類企業數量已達1200多家，通過“并聯模式”進行報檢報關作業的約12萬票。2016年兩個數據大幅增加。二是建立了“貨物狀態分類監管”非保物流模式。海關通過信息化監管的方式，解決了口岸貨物、國內貨物和保稅貨物同倉存儲的問題。目前，“貨物狀態分類監管”模式已在保稅區域所有符合條件的物流企業中分步試點實施。截止到2016年8月底，區內已有27家物流倉儲型企業通過驗收，累計完成國內貨物進出區7256票、貨值高達18.8億元。第二批又推薦了10家物流企業開展試點，同時推薦了2家貿易類企業參與試點，都已完成試單。三是建立了“一線放開、二線安全高效管住、區內自由流動”的監管制度。 海關、檢驗檢疫等部門以信用管理、分類管理和風險管理為基礎，相繼推出“先進后報”、“十檢十放”等一系列創新舉措，大大提高了通關效率。目前保稅區域一線進境貨物入區時間平均縮短了2-3天，進出境時間較全關區平均水平縮短了78.5%和31.7%，物流成本平均減少10%以上。同時，自貿區率先試點由政府承擔查驗作業費，開展了政府購買進出口環節申報服務試點，口岸通關成本持續降低。管理部門改革貿易監管體制的核心目的是通過改革使政府貿易管理的行為趨近于國際化，為自貿區的企業營造國際化、市場化、法制化的營商環境，以實現貿易的自由化。

(二)創新投資管理制度，實現了投資自由化。一是建立了負面清單為核心的投資管理模式。自貿區制定了外商投資準入特別管理措施，即負面清單制度，并予以實施。這一制度經過了三次修訂和完善，從最初的190條精簡至2015版的122條，提高了開放程度。清單以外的外商投資以備案制進行管理，辦理時間也已由8個工作日縮短至1個工作日。統計數據顯示，目前區內外商投資90%以上的項目都不再進行審批，直接以備案方式管理，這一制度的實施吸引的外資企業數量在不斷增加，已經從掛牌初期的5%提高到了20%。二是改革了境外投資管理方式。新的管理方式放開了對市場主體境外投資的管制，除了敏感地區和部分敏感行業，其他一律實行境外投資備案制。這樣一來，管委會在3個工作日內就可辦結備案手續，不再需要外管局審核換匯申請，商業銀行也會盡快調查，掌握其境外投資的真實性，以盡快提供外匯收支便利。近三年，自貿區通過股權收購、直接投資等方式，累計投資境外項目已達1190個，中方投資額也已高達424億美元。三是落實了服務業、制造業擴大開放措施。自貿區先后共推出2批54項擴大開放措施，涉及服務業領域37項、涉及制造業領域14項、涉及基礎設施領域3項。因擴大開放措施的實施，截止2016年7月底，近1800個項目落戶自貿區，其中包括很多首創性項目。四是深化商事登記制度改革。實施注冊資本“實繳制”改為“認繳制”，工商企業年檢改為年報公示制，率先探索投資者先辦理營業執照、再根據需要辦理經營許可的方式。同時，把傳統的市民中心一門式辦理升級為“單一窗口”一口式辦理，從“三證聯辦”拓展到“七證聯辦”，推出市場準入便利化“雙十條”，開展集中登記地管理、簡易注銷等試點。將企業準入“單一窗口”的新設外資企業備案、“三證合一、一證一碼”，延伸至對外貿易經營者備案、報關單位注冊登記、自理報檢企業備案登記、印鑄刻字準許證、法人一證通等5個新增辦事事項，并基本做到無紙化辦理。五是開展“證照分離”改革試點。企業“辦證難”一直倍受社會關注，針對這一瓶頸問題，自貿區選擇審批頻次比較高、市場關注度比較高的116項行政許可事項進行改革。將其以取消審批、審批改備案、實行告知承諾、提高透明度和可預期性、強化準入監管這五類方式進行區分，浦東新區全面開展了“證照分離”的改革試點。

(三)創新金融制度，實現了金融國際化。一是人民銀行等六部委和上海市政府聯合先后發布了“金改51條”和“金改40條”，各金融監管機構和相關部門出臺了一系列實施細則，促使各項金融創新措施逐步落地。二是人民銀行推動金融改革，啟動自由貿易賬戶，并實施“一線審慎監管、二線有限滲透”方案。目前，自由貿易賬戶可以提供經常項下和直接投資項下的跨境融資、跨境并購、跨境債權、金融市場交易等多領域的本外幣一體化金融服務。三是推行人民幣跨境使用制度。允許企業和金融機構可以自主從境外融入本外幣資金，建立以資本約束機制為基礎的本外幣一體化、統一的境外融資規則；取消了境外融資的前置審批，借債主體可按照自身資本規模的大小、在核定的規模內，綜合考慮期限、幣種、融資類別等因素，自主決策以何種方式開展境外融資，融資多長期限，融什么幣種的資金等。四是允許企業擴大融資規模，可由資本的一倍擴大到二倍，銀行也能從境外融入人民幣資金。自由貿易賬戶外幣服務功能的啟動實現了本外幣一體化管理，建立了自貿區銀行業務創新監管互動機制。這些舉措逐漸與國際做法相接軌。

(四)轉變政府職能，實現了行政精簡化。一是發布權力清單和責任清單，全面推進行政審批制度改革。浦東新區以“對權力做減法，對責任做加法”為要求，制定了1.0版權力清單和責任清單，分別包含6460項和23703項，目前2.0版本正在研究制定。自貿區按照“證照分離”改革的五種方式，對新區現有的441項行政審批事項進行了改革。二是深化行政管理機構大部制改革，探索法定機構試點改革。自貿區將具有“同質”屬性的職能部門予以歸并，率先在市場監管、知識產權和城市管理三個領域進行了“三合一”試點改革，并深化了綜合執法體系建設。區科委和經信委整合成科技和經濟委員會，成為打造服務制造業、科技創新企業的一體化專業部門。陸家嘴金融城首創“業界共治+法定機構”的治理構架，加強了社會信用體系建設。三是探索“互聯網+信用監管”模式，加強社會信用體系建設。自貿區在搭建浦東新區公共信用信息平臺的同時，建立企業年度報告公示和經營異常名錄制度，將環境違法“黑名單”與企業信貸、企業評獎評優等政策措施相掛鉤，推廣“雙隨機、一公開”機制，保障監管的公平性和規范性。四是以電子政務為統領，全面推進政府信息化建設。自貿區加快建設網上政務大廳、公共信用信息平臺和事中事后綜合監管平臺等三大基礎平臺，實現部門間協同監管、聯合懲戒，推動信息共享和應用。同時，借鑒國際經驗，探索建立首席信息官(CIO)制度，區級層面已明確由一位分管副區長擔任CIO，委辦局層面設立部門CIO，目前已有9個部門先行試點。五是建立窗口服務快速反應機制，強化政府督查效能。自貿區打造并推行服務窗口無否決權、一線受理人員“只說Yes不說No”的全新服務理念，使市場主體切實享受到政府職能轉變的紅利。這一舉措得到了廣泛推廣，已覆蓋到全區20個區屬部門、7個開發區和36個街鎮，其政府的知曉率和執行率做到了“兩個100%”。“網上督查室”是浦東新區提升政府效能的又一舉措，實現了政府對網上審批等政務行為的在線督、實時查、高效管。

二、推進我市自貿區建設的幾點建議

上海自貿區改革創新的精髓是以市場化改革為導向，政府管理服務市場，建設服務型政府為理念，為市場主體平等競爭營造良好的法治環境。上海市自貿區的制度創新、服務業擴大開放、功能擴展、法制保障等方面的改革舉措，為全國新一輪改革開放實驗田提供了一批可復制可推廣的制度創新經驗，對我市自貿區的建設亦有很大啟示。

借鑒上海自貿區建設的先進經驗，根據我市的實際情況，筆者建議我市應以擴大開放與體制改革相結合、把培育功能與政策創新相結合、構建與國際投資和貿易通行規則相銜接為基本的制度框架來進行自貿區建設。

(一) 探索管理體制，以效率、便捷和優化為導向。成都天府新區自貿區已經掛牌，管理體制是自貿區建設首先要面臨的一個問題。調研組建議我市自貿區在探索管理體制建設上，學習上海自貿區建設的先進經驗，自貿區的行政架構具有效率高、有權威、易執行的特點。上海自貿區開創了市級層面、管委會層面和片區層面三層架構的管理體制，并開展了合署辦公的模式，以自貿區120多平方公里的面積為著力點，去助推覆蓋面是1200平方公里面積的上海市的經濟發展。上海市持續轉變政府職能所進行的管理體制創新的做法，有利于在一級完整地方政府框架下，進一步明確自貿區試驗區建設的主體責任，有利于統籌協調各個片區及浦東新區的資源整合。這種行政架構使自貿區管理體系有職有權，因此避免了之間的相互扯皮，減少了行政內部資源的不必要浪費，提高了行政管理效率，自貿區這一成功經驗和創新做法在全國范圍內可予以復制推廣實施，對我市自貿區建設亦有極高的借鑒價值。

(二) 深化審批制度改革，再造行政管理流程。一是我市可對標上海做法，進一步對照目前行政審批制度的缺陷和不足，繼續精簡審批環節，創新審批改備案事項，再造行政管理流程，以便于市場主體更有效率的辦理各種事項。二是加強事中事后監管制度。行政改革的目標是簡化審批程序和環節，強化事中和事后監管力度。我市可加快健全社會信用體系建設，依托全市信用平臺，探索開展事前誠信承諾、事中評估分類、事后聯動獎懲的信用管理模式；建立企業年報公示和經營異常名錄制度，企業通過市場主體信用信息公示系統向工商部門報送年度報告，并向社會公示，對未按規定期限公示年度報告的企業，工商行政管理機關在市場主體信用信息公示系統上將其載入經營異常名錄；健全信息共享與綜合執法制度，積極推進各個部門的聯動執法力度、協調合作機制，梳理相對集中的執法事權，建設網上執法辦案系統等；建立社會力量參與市場監督制度，探索建立健全商事糾紛調解與仲裁制度。三是建立安全審查制度。制定安全審查辦法，明確外資安全審查的范圍、內容、工作機制和程序，為企業營造良好的投資環境。

(三) 制定自貿區建設的容錯機制。設立自貿區的根本意圖在于通過自貿區推動改革，加快政府職能轉變，推動國家治理體系和治理能力現代化。自貿區不再是原有的開發區、新區、保稅區，不再是政策洼地，而是深化改革的抓手和試驗田，各地可以大膽闖大膽改革大膽創新，我市自貿區建設步子要大一點，速度要快一點，要借鑒其他自貿區出臺的條例，制定四川省自貿區建設的容錯機制，為勇于承擔改革責任的干部吃定心丸。

(四) 確立特色，擴大開放程度，創造發展新機遇。一是政策利好。四川是西部城市之一，作為第三批自貿區開放的試驗田，主要在于落實中央關于加大西部地區門戶城市開放力度以及建設內陸開放戰略支撐帶的要求，將四川打造成內陸開放型經濟高地，實現內陸與沿海、沿邊、沿江的協同開放與發展。二是四川的優勢應該是科技創新，對于未來四川自貿區確立自己的特色十分重要。三是成都有優勢打造創意產業高端服務高地。成都是一座有深厚歷史文化基礎的城市，結合國家中心城市建設的戰略規劃，成都自貿區可以抓住西部文創中心建設的契機，優先建立創意產業題材的研發中心，率先建立創意設計成果營銷交易中心，從而加快建立創意產業園區創意產品集成采購中心，以及其他與創意產業相關的中介服務機構。

(五) 堅持擴大開放戰略，助推四川經濟發展。一是深化我省與長江經濟帶沿線重慶、湖北、上海等城市的經濟和貿易往來，搭建內陸開放型經濟改革創新實驗平臺，使我省走向“西向開放”的戰略前沿。二是利用成都處于歐亞大陸幾何中心的優勢地理位置，加強我省在亞歐、亞太經濟體中貿易互聯互通的開放程度，發揮我省在“一帶一路”國家戰略實施中的引領、帶動、輻射和示范作用，在我省打造全方位、多層次的對外開放體系。三是進一步擴大開放領域，進一步擴大商貿物流、電子商務等現代服務業和新興產業行業的開放權限，深化重點領域改革，通過擴大開放整合多領域的要素和資源以擴大內需促進經濟發展。四是利用我省的科技創新優勢和獨特的歷史文化根基，打造創意產業高端服務高地，產業的率先國際化必將有力地促進城市的國際化，為我省實施新一輪高水平的對外開放創造契機。結合國家中心城市建設，以西部文創中心為契機，以成都深厚的歷史文化基礎，優先建立創意產業題材研發中心，率先建立創意設計成果營銷交易中心，加快建立創意產業園區創意產品集成采購中心，以及其他與創意產業相關的中介服務機構。

(六) 優化海關監管制度，創造便利化貿易環境。一是實施區域通關一體化改革，推行“全域通”模式，即“一次申請，全域通用”。在海關專業認定、許可證件、加工貿易單耗標準等方面，企業辦理一次申請，省內市域所有關區自動認可，使海關監管更加便利。二是利用自貿區的政策優勢，通過科學采信第三方檢測結果，建立動植物檢疫審批的“負面清單”制度。使檢驗檢疫制度操作流程更加簡便快捷。三是簡化通關作業隨附單證、智能化卡口驗放管理制度，實行批次進出、集中申報制度，實行先進區、后報關制度，允許企業先憑貨物艙單信息提貨進區，再在規定時限內辦理海關申報手續，簡化報關審批程序，節約貨物通關時間、降低貨物流通成本。四是試點檢驗檢疫“一次申報、一次檢驗、一次放行”監管制度，企業在生產作業管理系統一次性導入報關、報檢所需數據，經統一數據接口直接向海關、檢驗檢疫部門發送，完成報檢和報關。海關和檢驗檢疫雙方實行聯合查驗，并將放行指令進行聯網對碰，雙方均同意放行的貨物，閘口予以放行。大大提高貨物的通關效率。

(七) 加強金融制度創新，促進要素集聚與流動。一是簡化自貿區跨境貿易和投資活動中人民幣結算的業務流程，增加人民幣跨境使用的便利性，加速資本的流通速度。二是探索開展個人跨境人民幣業務，擴大跨境人民幣結算的國家和地區，增加開展跨境人民幣結算金融機構的數量，對符合相關條件的個人可嘗試直接辦理經常項下和直接投資的跨境人民幣結算業務。三是建立跨境電子商務結算制度，支持銀行業金融機構與依法取得互聯網支付業務許可的支付機構合作，為企業和個人跨境貨物貿易、服務貿易提供人民幣結算服務。四是推動融資性租賃行業發展，支持符合條件的金融租賃公司等非銀行金融機構，通過發行金融債券、參與信貸資產證券化試點等方式，擴大融資渠道。五是拓展境外融資渠道，鼓勵銀行業金融機構積極創新金融產品和服務，進一步擴大出口信用保險保單融資，靈活運用流動資金貸款、進出口信用貸款、票據貼現等方式，多種創新相互配合為企業拓寬融資渠道。開展有利于我省自貿區經濟發展的金融業務。六是大力發展新興金融業務，大力發展股權投資，吸引創業投資機構、私募股權投資機構、私募證券投資基金機構聚集，以為我省自貿區建設引入更多的資本和要素投入。七是加強科技金融建設，大力發展互聯網金融，依托互聯網平臺促進金融的創新和發展。

(八)創新管理體制機制，強化政府服務職能。一是改革企業境外投資管理方式，凡是企業境外投資金額低于3億美元的項目，可由核準制改為備案制，同時，進一步健全政府在企業境外投資的服務促進平臺，切實實現政府對企業在融資、法律、信息等配套方面的服務功能。二是創新商事登記制度，放寬企業注冊資本登記條件，取消有限責任公司、1人有限責任公司、股份有限公司的最低注冊資本限制，創造更為寬松的營商環境，以吸引更多優秀企業進駐自貿區進行投資和發展。三是取消政府對企業的年度檢驗驗照制度，實行年度報告公示制度，簡化政府的行政職能，加強政府向服務型政府轉變。四是試行“先照后證”登記制度，放寬企業名稱登記的管理限制和住所的登記條件，深化證照制度改革，持續轉變政府職能。

(九)完善風險監管體系，營造公平營商環境。一是健全安全審查制度。建立外資企業并購安全審查聯席會議制度，按照關于安全審查范圍的相關規定進行安全審查識別，協助有關部門進行安全審查，以建立安全審查信息共享和定期巡查機制。二是建立反壟斷審查制度。創建反壟斷審查聯席會議制度，負責對壟斷行為的發現和分析，做好壟斷行為的監管、投訴舉報及配合上級相關部門調查、處罰等工作。同時，建立反壟斷機構間雙向抄告、案件移送和定期會商機制。三是建立社會力量參與市場監督制度。鼓勵和支持法律、會計、信用、資產評估等第三方中介機構進入自貿區開展業務，通過開展對接、宣講、座談等多種方式的推介會，逐步引導自貿區將資產評估、鑒定、咨詢、認證等事項交由專業第三方機構承擔。四是健全信息共享和聯合監管制度。建立自貿區企業信用信息數據庫，通過數據庫可以查詢企業登記及備案信息、動產抵押登記信息、企業取得行政許可信息、企業受到行政處罰情況的信息等。同時建立信息對外公示服務平臺，制定對外公示服務指南和公示目錄，及時公示企業年報信息，以便相關行政管理部門及時對企業進行監管，以維護公平營商環境。五是建立企業黑名單制度，行政管理部門定期對失信企業進行管理，將其納入經營異常名錄和黑名單，以完善失信懲戒機制。

(十)構筑區域協同創新平臺，釋放聯動創新活力。一是我省自貿區板塊地處不同位置，其功能和戰略服務定位各不相同，彼此之間可依托本地資源稟賦優勢建立分工合作機制。二是在成都建立我省自貿區領導小組聯席會議制度，實現我省自貿區之間信息和經驗的互聯互通，加強自貿區之間的貿易聯系，打造我省自貿區一體化建設，實現我省自貿區的協調發展。三是借助“互聯網+”和大數據平臺，用好新媒體新技術搭建自貿區信息共享平臺，依托信息化時代的成果完善共享信息機制。四是創新聯動機制，在政策協調方面，建議新設自貿區法定管理機構，對自貿區進行統一管理，協同推進自貿區的改革步伐和整體進度。五是構筑我省與其他海域城市之間的特殊監管區域，推行保稅貨物區間結轉制度，節約貨物在國內的通關時間，減少貨物在國內通關的費用和成本。

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