信息共享機制下的行政檢察監督之完善
——以D市“兩法銜接”平臺與“行權平臺”信息共享為例

王素珍

(四川省社會科學院，四川成都 610000)

“任何權力都可能被濫用，尤其是沒有及時、全面而有效的監督的權力，都必然會蛻變為腐敗的溫床?！雹俣姓啾旧砭哂械臄U張性和主動性就要求必須對行政權進行更為嚴密地監督和制衡。②行政機關權力的行使常常表現出一定的壓制性，而且這種權力一直呈現出擴張的趨勢，極易被濫用，也是最難以控制的權力。因此，國家專門法律監督機關的監督重點應當是行政權，以防止其侵害人民的權利和自由，保證行政權的行使符合人民的共同意志。③檢察機關作為我國專門的法律監督機關，不僅要對刑事偵查、司法活動進行監督，對行政活動的監督也十分重要。行政執法與刑事司法銜接的檢察監督是我國行政檢察監督的典型體現。行政執法與刑事司法銜接發端于行政機關的行政執法活動，行政執法是“兩法銜接”的源頭，如未能對源頭進行監督，將難以發現行政機關拒不移送案件的事實。行政處罰是行政執法的重要方式之一，也是對公民權利和國家權力影響最大的一種方式。如能通過對“兩法銜接”中行政機關行政處罰活動的檢察監督，一方面對行政機關拒不移送案件的監督將得以順利實現；另一方面，也能實現對違法行政行為的監督，如行政處罰畸輕畸重，違法采用行政強制措施手段等等。可以說，對行政執法與刑事司法銜接的檢察監督(指檢察機關對行政執法的監督)是我國行政檢察監督的重要方面。我國行政執法與刑事司法銜接不順暢，行政機關有案不移、以罰代刑現象仍然存在。究其原因，除了體制機制問題外，檢察機關對行政執法的監督不力是重要原因。

為加強檢察機關對行政權力的監督，黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)專門指出：“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度。檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”為踐行十八屆四中全會《決定》精神，實現對行政權力的監督，D市以行政執法與刑事司法銜接大數據平臺(以下簡稱“兩法銜接信息平臺”)為載體，試點通過對行政處罰的監督，進而將檢察監督延伸至行政執法活動。本文將基于D市檢察機關在“兩法銜接信息平臺”對行政處罰案件的監督現狀，分析行政檢察監督存在的問題，進而對“兩法銜接信息共享機制”檢察監督的完善提出建議。

一、D市“兩法銜接信息平臺”運行現狀④

2015年以來，D市(縣級市)人民檢察院開始了行政執法檢察監督的試點工作。D市檢察院在原有的“兩法銜接”信息共享平臺基礎上，借助該市政務外網，與政府“行政權力運行平臺”(簡稱“行權平臺”)有效對接，通過對行政執法機關在“行權平臺”輸入的行政處罰案件的監督，實現對行政執法的監督。為優化“兩法銜接信息共享平臺”，D市檢察院在偵監、民行等部門布置了7個點位，先后與29個行政執法部門對接。由行政執法部門將行政處罰信息(行政處罰決定書及相關證據)錄入政府的“行權平臺”，“行權平臺”的數據會自動導入到“兩法銜接信息平臺”，然后檢察機關通過對“兩法銜接信息平臺”上行政處罰信息的檢查，可以發現行政執法機關行政處罰過程存在的問題。比如行政處罰程序是否存在問題、處罰畸輕畸重的問題、是否存在隨意侵犯公民人身財產權的問題以及構成行政犯罪是否移交司法機關處理的問題等等。D市2015年至 2017年初行權平臺行政處罰案件錄入情況如下：

2015年一季度全市行政執法機關在行權平臺上錄入的行政處罰案件共152件，本季度作出行政處罰案件181件，本季度實際錄入行權平臺42件，本季度案件錄入率僅為23.2%，往期案件錄入率占 72.4%9(見表1)。其中，行政處罰案件錄入數量在10件以上的單位有城管局、交通局、市場監管局、城鄉建設局，城管局錄入行政處罰案件68件，交通局錄入行政處罰案件37件，市煙草專賣局等23家單位錄入行政處罰案件數量為0。二季度行權平臺錄入行政處罰案件共247件，較上季度增長62.5%。二季度行政處罰案件298件，實際錄入行權平臺89件，當季度案件錄入率為29.9%，往期案件錄入率余約占 64%。相較于一季度而言，二季度當季案件錄入率有所提高，往期案件錄入率有所減少，這與檢察監督發揮的作用是分不開的。其中，行政處罰案件錄入數量在10件以上的單位有交通局和城管局。交通局錄入行政處罰案件209件，較上季度增加了172件；煙草專賣局等23家單位錄入行政處罰案件數量仍然為0，但煙草專賣局、國土局、旅游局、農林局、人社局、安監局、規劃局、國稅局、水務局、地稅局、衛計局11家單位本季度均有行政處罰案件發生，但未按照要求及時錄入行權平臺。三季度由于試點單位信息平臺故障，數據缺失，無法進行分析。四季度行權平臺錄入行政處罰案件共316件，較上一季度與二季度都有大幅增長。四季度發生的行政處罰案件241件，當季案件實際錄入56件，當季案件錄入率僅為23.2%，往期案件錄入率高達82.3%，遠遠超過二季度的往期案件錄入率。其中，行政處罰案件錄入數量在10件以上的單位有城管局、交通局等8家單位。城管局錄入行政處罰案件114件、交通局錄入行政處罰案件48件、文廣新局錄入行政處罰案件39件、市場監管局錄入行政處罰案件29件，都遠遠超過一、二季度的錄入數量；煙草專賣局、國土資源局、安監局等16家單位錄入行政處罰案件數量為0，而煙草專賣局、國土資源局、安監局等8家單位本季度均有行政處罰案件發生。

表1 2015年行權平臺案件錄入情況表

2016年一季度全市行政執法機關在行權平臺上錄入的行政處罰案件共140件，本季度發生的行政處罰案件219件，本季度發生案件實際錄入119件，本季度案件錄入率為54.3%，較2015年第四季度同比增長30.4%(見表2)。2016年一季度行政處罰案件錄入數量較多的單位為市交通局(66件)、市旅游局(26件)、市城鄉建設局(21件)，市發改局、市水務局、市安監局、市文廣新局、市國土局等單位本季度均有行政處罰案件發生，但未按照要求及時錄入行權平臺。二季度行權平臺錄入行政處罰案件共189件，均為二季度發生案件，二季度實際共發生行政處罰案件669件，當季案件實際錄入率為28.3%，較第一季度下降22.8%。二季度行政處罰案件錄入率最高的單位主要有交通局、文廣新局、環保局等，錄入率達到100%。錄入較差的單位主要有煙草專賣局(0)、市場監管局(4.7%)、水務局(11.1%)等，其中煙草專賣局二季度實際發生行政處罰案件104件，但沒有一件錄入平臺。三季度行權平臺錄入行政處罰案件共511件，較二季度同比增長170.3%。三季度實際發生行政處罰案件469件，當季案件實際錄入451件，當季實際錄入率為96.2%，較一季度上升了67.9%。三季度案件錄入率明顯提升，其中市場監管局、交通局、城管局、煙草專賣局、文廣新局等30家行政執法機關當季案件錄入率達到100%。四季度權平臺錄入案件共754件，較三季度同比增長47.6%。本季度發生政處罰案件282件，實際錄入行權平臺268件，錄入率為95%。四季度案件錄入數量最多的單位為市場監管局(480件)、煙草專賣局(101件)、城管局(55件)。

2016年信息平臺運行良好與人大的監督是分不開的。2016年8月，D市“兩法銜接”領導小組辦公室向各行政機關發出《溫馨提示》，告知同年11月份市人大將對全市行政執法機關的平臺運用情況進行專項檢查，并將平臺的使用情況進行通報，納入依法治市年度目標考核，嚴格落實獎懲激勵機制和責任追究的約束機制。

表2 2016年信息平臺案件錄入情況表

2017年1季度信息平臺錄入案件239件，本季度實際發生行政處罰案件233件，本季度案件錄入221件，本季度發生案件實際錄入率為94.8%(見表3)。當季案件錄入率達到100%的單位有市場監管局、煙草專賣局、建設局、環保局、文廣新局、旅游局。

表3 2017年1季度信息平臺錄入案件情況

二、D市“兩法銜接信息共享平臺”信息錄入存在的問題及原因分析

D市檢察機關試點的“兩法銜接”檢察監督是在納入依法治市統籌安排活動中進行，得到了黨委政府及人大的大力支持。在歷經2年多的時間里，信息共享平臺的運行雖然存在起伏，但行政處罰案件錄入總體上不錯，除2015年第4季度及2016年第2季度有所波動外，縱向上當季案件錄入率呈遞增態勢，一些重要的執法部門當季案件錄入率達到了100%。盡管案件錄入數量不錯，但案件錄入的質量及檢察監督效果等還是存在很大問題，檢察監督效果難以凸顯。主要表現在以下幾個方面：

第一，行政處罰相關信息未完全錄入。一些單位雖然開通了“行權平臺”，但并未在平臺上錄入行政處罰信息。如2015年1季度有14家執法單位有行政處罰案件發生，但實際錄入信息平臺的只有5家；2季度有17家單位有行政處罰案件，但實際錄入信息平臺的只有6家；4季度有16家單位有行政處罰，實際錄入的只有8家。2016年比2015年稍有好轉，1季度有15家單位有行政處罰，只有5家單位沒有錄入信息平臺；2季度只有1家未錄入；3、4季度錄入單位達到了100%，但2017年1季度又有一家未錄入。在未錄入數據的單位中，尤以煙草專賣局最多，該單位在2015年1季度與2016年1季度均未上報行政處罰數據，2015年2、4季度及2016年2季度雖上報了處罰數據，但未錄入信息平臺。

這種狀況與我國檢察機關的地位及行政機關的管理和領導體制有緊密的關系。一是檢察機關地位不獨立。由于我國地方檢察機關與同級人民政府居于并列地位，不存在誰領導誰，而檢察機關在人、財、物等方面又跟地方政府具有緊密的依附關系，因此檢察機關的獨立就很難實現。比如D市檢察院只有在與該市政府法制部門聯合主導下才得以推行對行政處罰的監督。二是行政機關的管理和領導體制不統一。如煙草專賣局，作為垂直管理的行業主管部門，其主要受上一級煙草專賣行政主管部門和本級人民政府的雙重領導，以上一級煙草專賣行政主管部門的領導為主⑥。在這種體制下，煙草專賣局當然不愿意將自己置于地方檢察機關的監督之下。另外，其他執法單位錄入數據也不積極，主要原因恐怕在于沒有處罰機制。雖然D市出臺了《實施意見》及《實施辦法》，但沒有強制性懲罰措施，所以實施起來較難。

第二，案件信息錄入不及時。2015年全年當季案件錄入率平均不到30%，高達70%多的案件錄入系往期案件，往期案件錄入率最高的有90%多，有的單位還將2014的案件錄入信息平臺以充數量。2016年1、2季度當季案件的平均錄入率也不到一半。這種信息錄入不及時導致的后果是信息錄入工作量的浪費和檢察監督工作量的浪費，因為失去了對案件監督的及時性，難以實現監督效果。案件信息錄入不及時的主要原因在于缺乏案件錄入標準，對錄入案件沒有統一的硬性規定。在這種情況下，行政機關當然更青睞于對往期案件的輸入，這樣既可以對輸入案件進行篩選，以減少或規避被監督的風險。

第三，信息錄入不規范。信息錄入不規范普遍表現為錄入案件沒有上傳與行政處罰相關的文書及證據，上傳的文書記載的案件發生時間與平臺上錄入的案發時間不一致。上傳文書不全，要么沒有上傳行政處罰決定書、要么未上傳作出處罰的相關證據等。錄入信息不規范的情況到2017年1季度仍然還大量存在。針對這種情況，D市檢察院對行政執法機關信息錄入進行專門監督檢查，并將檢查結果實行季度通報和點名通報，督促整改。即使這樣，還有行政機關依然未進行整改，或整改力度不大。信息錄入不規范，特別是不上傳行政處罰文書與相關證據，將嚴重影響檢察機關的監督效果，甚至導致監督無法進行。因為行政處罰決定書及相關證據是證明行政違法行為程度的有力證據，如果這些關鍵東西缺失，監督就毫無意義。這種情況的出現，一是因為《實施辦法》效力太低，最多只能算得上是一個規范性法律文件，其實際操作很困難。二是缺乏責任考核機制。盡管《實施辦法》要求地方把兩法銜接納入行政機關的考核，但因未納入責任考核，對行政機關尤其是領導人的政績影響不是很大。三是考核力度不大。比如D市的上一級政府將“兩法銜接”納入了依法行政考核辦法，但其分值太低，威懾力不足。有的行政機關不重視檢察機關的通報，原因就在于“檢察通報”的考核分值太低，對行政機關影響不大。另外，缺乏統一案件錄入標準、案件錄入質量好壞沒有懲戒措施等也有很大關系。

由于對行政機關錄入案件沒有特別要求，行政機關為了在案件錄入數量上“爭多”，往往將一些無關緊要的案件或往期案件錄入信息平臺，而目前平臺系統又無法進行自動篩選，給檢察機關的監督帶來極大的不便。面對浩瀚的無關緊要的行政處罰案件，檢察機關還得花上大量的精力去逐一查看，大大降低了檢察監督效率。

第四，檢察監督手段“軟”，檢察機關配置落后。在行政檢察監督中，檢察機關監督的方式主要是糾正違法通知書及檢察建議。在這些手段未與其他有力的手段相結合的情況下，很難發揮其作用。如在D市的“兩法銜接”信息共享平臺的運行上，針對行政機關信息錄入存在的“亂錄入”、“不規范錄入”的問題，D市檢察院對行政執法機關信息錄入進行了監督檢查，并實行季度通報，督促其整改。但整改進程緩慢，效果并不理想，原因就在于檢察機關運用的“季度通報”監督方式手段太軟，在沒有配套制度作保障的情況下，很難讓行政機關對檢察機關的督促引起重視。檢察監督手段過“軟”，難以阻擋行政機關對抗行政檢察監督的動力。

三、“信息共享機制”下的行政檢察監督之完善

通過“兩法銜接”平臺與“行權平臺”的對接，是實現對行政機關行政處罰、行政強制措施的事后主動監督的最便捷和最經濟的手段。檢察機關應當優化信息共享平臺，將信息共享平臺的運用制度化、法制化，制定信息共享平臺的運用規則，對行政機關錄入執法信息進行詳細規定。

第一，規范錄入信息的內容。對錄入“行權平臺”的行政處罰案件內容進行詳細規定，防止行政機關將無關重要的信息也錄入信息平臺，造成檢察機關篩查困難。比如要求對擬處或處以4萬元以上罰款的案件、吊銷許可證或停產停業以及采取強制措施的案件等必須錄入到信息平臺，采用簡易程序或小額罰款處罰的案件可以不錄入信平臺等。

第二，實現信息同步錄入。信息的及時性是監督有效性的保障。行政機關在立案查處過程中，應當同步錄入行政調查程序所獲取的信息或材料、政強制程序的文書及證據材料、鑒定結論或鑒定意見等等，以實現檢察機關對行政執法過程實時動態實時動態監督，以便及時糾正違法行為。

第三，將行政強制措施納入錄入范圍。行政強制措施是對公民人身和財產采取的最嚴厲的措施，采取不當或錯誤行使，將會對公民的人身和財產造成巨大的損害，同時也將嚴重損害政府及其行政機關的權威，不利于法治政府的建設。十八屆四中全會《決定》也明確指出對涉及公民人身、財產的強制措施實施司法監督。因此，應當將強制措施也納入監督范圍，要求行政機關同步錄入行政強制措施相關信息，以實現檢察機關的主動監督。強制措施包括行政執法中的查封、扣押、凍結及限制人身自由等的強制措施。

第四，建立嚴格的責任追究及考核機制。對行政機關不按要求錄入信息或不錄入信息的進行責任追究，比如將信息錄入情況作為政府年度考核的依據，并適當提高考核分值；對因信息平臺不當運用造成嚴重后果的，對負責的領導及直接責任人員進行行政處分，情節嚴重的由司法機關追究瀆職責任等等。將行政機關對檢察建議執行情況納入行政機關依法行政考核指標。建立檢察建議執行情況考核指標，如果行政機關對檢察建議不予回復、或者回復后未執行落實回復承諾的內容，或者執行了承諾但未達到既定目的等，都作為未執行落實檢察建議，直接影響其依法行政考核分值，從而督促行政機關認真對待檢察建議，樹立檢察建議的權威性。

注釋：

①楊建順.行政裁量的運作及其監督[J].法學研究,2004年第1期。

②湛中樂.三個層面構建科學的行政檢察監督體系[J].人民檢察,2015年第2期，第49頁。

③參見傅國云.行政檢察監督研究：從歷史變遷到制度架構[M].法律出版社，2014年版，第77頁。

④“兩法銜接信息平臺”包括案件移送平臺、行政處罰數據平臺，此處僅指行政處罰數據平臺。

⑤第三季度數據缺失。

⑥《中華人民共和國煙草專賣法實施條例(2016年2月6日修正版)》第4條：國務院和省、自治區、直轄市的煙草專賣行政主管部門職責及領導體制，依照《煙草專賣法》第四條的規定執行。設有煙草專賣行政主管部門的市、縣，由市、縣煙草專賣行政主管部門主管本行政區內的煙草專賣工作，受上一級煙草專賣行政主管部門和本級人民政府的雙重領導，以上一級煙草專賣行政主管部門的領導為主。

[1]楊建順.行政裁量的運作及其監督[J].法學研究,2004(1).

[2]湛中樂.三個層面構建科學的行政檢察監督體系[J].人民檢察,2015(2).

[3]傅國云.行政檢察監督研究：從歷史變遷到制度架構[M].法律出版社，2014.