食品安全領域引入公益訴訟的探討

張 倩

(蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006)

食品安全領域引入公益訴訟的探討

張 倩

(蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006)

食品安全一直是備受社會公眾關注的問題，近年來食品安全領域事件的多發，不得不讓大家重新審視我國現有的食品安全制度。2015年10月1日，《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱“新《食品安全法》”)修訂后正式實施，針對社會現狀，增加了一些先進的制度和理念。2015年7月2日最高人民檢察院發布了關于《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，再一次讓公益訴訟進入了人們的視野。從公益訴訟改革試點方案提出至今，公益訴訟的范圍基本限于環境污染的民事或行政公益訴訟，對于食品安全問題提起公益訴訟的卻寥寥無幾。但公益訴訟制度的優越性恰恰能較好地契合食品安全領域的特殊性，公益訴訟有助于實現社會共治，從預防到救濟實現全方位的影響，從經濟和精神上雙重撫慰當事人。因此，在食品安全領域引入公益訴訟制度，將改善我國目前在食品安全領域行政監管不力，救濟不足的現狀。完善食品安全領域公益訴訟制度的構建將推動公益訴訟制度在食品安全領域的運用。

食品安全；公益訴訟；社會共治

引言

食品安全領域問題的多發應該引起應有的重視，僅加強行政監管和懲罰的力度是遠遠不夠的。公益訴訟改革試點方案的提出，讓我們看到了在食品安全領域進行公益訴訟制度構建的可能性，用公益訴訟制度的優勢來彌補當前食品安全領域的不足，來改善我國當前食品安全現狀的希望。

一、 食品安全領域的特殊性

食品安全一直是所有社會主體關注的焦點，新修訂的《食品安全法》更是明確把社會共治作為一項基本原則確定了下來。食品安全僅僅依靠某一部門或者某些人是不可能實現的，需要全社會的共同努力。不論是從國家層面還是地方層面，都在不斷加強行政監管的力度，但食品安全的形勢仍舊不容樂觀。從這一現狀可以看出，單純的加強行政監管并不是治理食品安全問題的良方，仍然需要全社會的共同努力。在當前的情形下，最需要的是給予消費者適當的權利以及共同治理食品安全問題的途徑。

(一) 行政監管保護的不利

當前我國對于食品安全領域的保護主要是依靠行政權力的單方監管，行政監管的保護本身就存在著不利的因素，加之保護方式的單一性，使得我國的食品安全形勢較為嚴峻。

1.監管難免有失公正。食品安全是牽涉到國計民生的問題，從這個角度來說，同保護環境一樣具有很明顯的公益性的特點。當前對于食品安全的監管主要依靠政府，主要是行政手段，也就是現在的食品藥品監督管理局。但是很多食品安全問題的出現表明，現實中的干擾因素過多，很多的地方政府以及行政機關難以真正的區分公共利益和私人利益。因此，一旦出現了這樣的現象，食品安全的行政監管就形同虛設，必須找到其他科學合理的途徑來維護公共的利益。在地方保護和權力“尋租”的影響下，有些食品企業作為當地重要的稅收來源，甚至出現過地方政府知情不報，幫忙隱瞞的情況。因此，單一的行政監管已經不能滿足我國當前情況的需要，新《食品安全法》提出社會共治的原則也從側面說明了這個問題。食品安全公共利益的保護應該讓最關心食品安全的消費者參與其中，只有這樣才能有效地彌補行政監管公共利益與私人利益的沖突。

2. 多層級行政執行力的損耗。2017年2月3日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，審議通過“十三五”國家食品和藥品安全規劃，提出強化全過程監管，強化抽查檢驗和風險預警以及強化技術支撐等。中央想改善全國食品安全形勢的心情可以理解，但是僅這樣一個文件下發到各個基層能被全面實施的力度又會有多大。即便來自于最高層授意的國家級食品安全集中整治行動，在經過中央醞釀、部委指示、省里統籌、市里規劃、區縣布置、領導交代之后，哪怕當初有雷霆萬鈞之勢，落實到最基層的辦事人員身上還能剩下幾分力度呢[1]。在食品安全領域，不得不考慮行政執行力的問題，原本食品安全就依靠單一的行政監管，一旦行政機關沒有執行力，那么后果是十分嚴重的。必須要予以說明的是，并不是說當前嚴峻的食品安全形勢是由于行政機關的不作為或者失職導致的，而是政府監管的執行力會隨著逐漸遠離決策核心而越來越衰減的常態。所以在這樣的情況下，應該找到其他的輔助性途徑來完善食品安全的治理。

3.消費者的相關權利易被忽視。由于在食品安全領域一直主要依靠行政機關的單向監管，所以不論是立法還是執行往往都站在公權力的角度去考慮，重視行政處罰和刑事責任，而忽略了消費者本應該享有的相關權利。這樣一來的后果就是真正受到傷害的消費者反而沒有合理的方式獲得相應的賠償和補償。食品安全領域的特殊性決定了一旦發生損害，就會有大量的消費者成為受害者。而且這些消費者之間可能也存在著千差萬別。現有的法律制度很難滿足現實消費者的需要，很多人因為經濟局限、知識局限等原因無法主張自己應有的權利。因此，消費者的權利易被忽視也是食品安全領域行政監管不力的主要表現之一。

(二) 當前救濟方式的不足

1.救濟方式的局限性。依據當前的法律規定，現有的事后救濟方式在食品安全領域具有明顯的不適宜性。目前的救濟是事后救濟，要求以有實際損害為前提。食品安全問題一旦發生實際損害，往往有大量的受害者[2]。食品安全領域的特殊性決定了一旦發生損害后果就往往意味著受害者眾多?，F有的民事訴訟制度以實際損害的發生為前提受理侵權案件，無疑導致遲來的正義即非正義，有些損失已經無法挽回。食品安全與人的生命息息相關，事后救濟的局限不用加以贅述。當然，我們應該看到制度的進步，當前針對食品安全問題已經可以提起民事公益訴訟，其根據就是《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》。該《辦法》第1條規定了人民檢察院可以提起公益訴訟的條件。但實際情況是，試點即將到期，而食品安全領域提起的公益訴訟卻寥寥無幾，而環境方向的公益訴訟卻有了一些成效。食品安全公益訴訟制度可以有效地彌補當前僅有事后救濟的局限性，其不以實際損害的發生為前提，只要有侵害食品安全的行為，即可提起訴訟[3]。在最高人民檢察院關于公益訴訟的改革試點方案中，仔細閱讀就會發現食品安全問題僅被放在了提起民事公益訴訟的范疇，而污染環境，生態環境和資源保護卻在民事公益訴訟和行政公益訴訟中都有規定，這同樣是一個值得思考的問題。筆者認為，僅能提起民事公益訴訟仍是不夠的，救濟途徑仍然可以擴展，針對食品安全問題提起行政公益訴訟也未嘗不可。

2.單個消費者能力的局限。在特殊的食品安全領域，除了救濟方式很有局限性之外，單個消費者的實力也顯得很弱小。即現有的救濟方式沒有考慮到單個消費者能力的局限性。在很多情況下，單個的消費者即使受到了傷害，也沒有辦法尋求司法的救助。這些原因有以下幾方面：第一，消費者在經濟上的弱勢地位。在食品安全領域，一旦發生食品安全問題，雙方當事人即為食品企業和消費者。很明顯雙方的經濟實力相差很懸殊。如果讓受到損害的單個消費者提起訴訟，那么此消費者需要在承受身體和精神傷害外，承擔巨大的經濟壓力。一個食品安全訴訟僅僅鑒定費這一項就會讓很多的消費者難以承受，而且食品安全問題的受害者往往又是收入水平比較低的群體，除此之外還有律師費等開銷。假設可以勝訴，所獲得的賠償也是十分有限的。當事人面對巨大的經濟壓力，往往得不償失，索性放棄訴訟。第二，消費者在專業知識上的弱勢地位。在當前的食品安全訴訟中，單個的消費者一方承擔了很多有關專業知識的證明責任，例如涉訴的食品因為生產或警示不到位存在不符合國家標準的事實等，這些證據對于普通的消費者來說幾乎不可能收集到。即使不考慮到一般消費者的專業知識水平，僅從信息的不對稱性上就可以看出，當前的救濟方式難以滿足食品安全領域消費者的實際需要。

面對這樣的現狀，即使是在公益訴訟改革試點方案頒布之后，食品安全領域的公益訴訟案件還是很少，媒體大肆報道的也基本都是環境領域的公益訴訟。最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長賈小剛曾針對這一現狀歸納了幾點原因：第一，食品安全案件潛伏得比較深；第二，食品安全案件更專業，違法行為和損害結果的因果關系更難把握；第三，食品安全案件難以判斷公益訴訟的范圍。那么如果食品安全問題也可以提起行政公益訴訟是不是有助于食品領域安全，這是筆者一直在思考的問題。

二、 公益訴訟制度的優越性

事實證明，一味地強調加強行政監管并不能有效地改善當前嚴峻的食品安全形勢，因為當前食品安全較為嚴峻的形勢并不是由于監管不力這一因素導致的。在目前的情形下，有必要給予消費者合理的參與途徑，因為沒有人會比消費者更關心食品的安全。從這個層面上來說，公益訴訟制度有著不可替代的優越性，將有助于改善我國目前的食品安全現狀。

(一)物質和精神上的雙重慰藉

從權利救濟的角度看，行政治理主要站在行業監管和發展的層面上對違法者進行懲處[4]。因此，當前的救濟模式側重于對違法者的懲處，這就在一定程度上忽視了對消費者所受損害的有效彌補。這樣一來就不利于消費者積極主動地參與到食品安全的治理中，而公益訴訟的優越性就體現在可以實現物質和精神上的雙重慰藉，以公益訴訟的形式，人民法院直接判決受害者獲得相應的賠償，可以實現直接現實的救濟效果。也從根本上刺激了消費者的維權意識。

(二)有利于社會共治的實現

新修訂的《食品安全法》引進了一些比較先進的理念和制度，其中就提出了社會共治的基本原則。筆者認為，社會共治基本原則的真正落實，完全可以借助食品安全公益訴訟這一橋梁。公益訴訟有助于提高公民的維權意識，更好地打擊食品安全領域出現的違法行為。一旦食品安全問題既可以提起民事公益訴訟，也可以提起行政公益訴訟，就可以調動民眾參與食品安全監督管理中的積極性，對食品安全問題更加關注，也更愿意付出一些實際行動。從而擺脫一味加強行政監管卻無法改善食品安全現狀的死胡同。社會共治作為一項基本原則用立法的形式規定出來，應該配以相應的具體措施，只有這樣才能真正地實現社會共治，所以說在食品安全領域構建公益訴訟制度，有利于食品安全社會共治的早日實現。也就是說，公益訴訟更能契合食品安全社會共治的要求，實現對于弱勢群體的保護。

(三)從預防到救濟的全方位影響

從預防的角度來看，現有的訴訟制度以發生實際的損害為條件，還要求原告與案件有直接的利害關系。但公益訴訟卻沒有此要求，只要公共利益被侵害，任何組織和個人都可以提起相關的訴訟。最高人民檢察院公布的試點辦法也印證了這一點，只不過當前的提起主體只限于人民檢察院，且針對食品安全問題也只限于民事公益訴訟。大家都明白食品安全的重要性，在食品安全領域，很多的實際危害并不會立即的出現，但是長此以往會產生很嚴重的危害，不論是后果還是范圍，比如“瘦肉精”等。公益訴訟制度可以防止危害的擴大，將食品安全的潛在風險降到最低。從救濟的角度來看，食品安全一旦出現了問題，受害者的數量是巨大的。公益訴訟制度可以集中解決因為同一原因遭受損害的消費者所面臨的問題，這樣一來，不論是受害者還是司法機關都獲得了方便，也避免了有限司法資源的不必要浪費。

三、 食品安全領域引入公益訴訟制度的可行性

筆者提出在食品安全領域引入公益訴訟制度，不僅是出于食品安全問題既特殊又重要的考慮，更主要的是食品安全領域的治理與公益訴訟有很多的契合之處，這樣一來就使得在食品安全領域引入公益訴訟制度具有可行性。加之，最高人民檢察院出臺了試點辦法，也印證了這一可能性。

(一)環境領域公益訴訟的經驗

2013年的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”[5]。雖然這一規定不夠完美，但不得不說對我國應對環境問題有著劃時代的意義。這一條款可以說是用法律直接明確承認了公益訴訟制度在我國的實際應用，既然環境問題已開先河，那么食品安全領域也未嘗不可。2016年4月11日，全國首例檢察機關直接提起環境公益訴訟案在徐州市中級人民法院開庭，污染企業判賠百萬。在最高人民檢察院的試點辦法中，檢察機關可以直接提起環境公益訴訟，對于不同情況，可以是民事公益訴訟也可以是行政公益訴訟。不論是理論上還是實務上，對于公益訴訟的研究與探索都在不斷前進，有理由相信在食品安全領域也可以構建成功。那么，借鑒相關的經驗，公益訴訟制度同樣可以給我國嚴峻的食品安全形式帶來新的解決思路。面對試點進入尾期，而食品安全領域公益訴訟沒有較大的進展這一現象，筆者認為，食品安全問題和環境問題對于國民來說一樣重要，一樣嚴峻，都與人們的生活息息相關，既然當前對于環境污染問題，有兩種公益訴訟的選擇，食品安全問題是不是也可以進行效仿。

(二)公益訴訟契合了食品安全領域的特殊性

首先，在食品安全領域的訴訟中，雙方當事人的地位是很不對等的。最基本也是最常見的情況就是原告為個人，而被告是食品生產企業。姑且不論食品生產企業的規模與財力，企業與個人的對陣就很難實現實質上的平等，作為原告的消費者不論是專業知識還是資金投入都難以與食品生產企業相比較。而在公益訴訟制度下，是讓擁有官方或半官方背景的機構代表消費者進行訴訟。在試點方案中，就是由檢察機關擔任這一角色。暫且不論結果，這樣一來最起碼從形式上讓原被告雙方的實力較為平等。其次，現有的訴訟制度對于弱小的個人消費者來說很難取得訴訟的勝利，因為單個消費者的能力畢竟有限，而且面對食品安全領域的專業性基本不能做到有力的舉證質證。這樣的情況下，很不利于食品安全的治理。而公益訴訟制度可以讓有經驗有專業知識的機構介入，進行證據的采集和分析，從而提高勝訴的概率。與此同時，還能促使食品生產企業嚴格按照相關的法律標準進行食品生產，推動當前食品安全領域不良現狀的改善。最后，食品安全領域的受害者往往是生活在社會底層的普通百姓，在很多情形下他們都不會選擇訴訟的形式來維護自己的權益?？赡苁怯X得沒造成嚴重的后果，也可能是收到了一定的補償的原因。不論是什么樣的原因，可能都有財力的考慮，這對于食品安全領域的治理是十分不利的。公益訴訟制度的引入可以免除消費者對于財力的考量，因為公益訴訟制度是為公眾謀利。公益訴訟制度的真正運行，需要國家、社會組織乃至企業的支持，這樣一來就不需要特別在乎自己的投入。在這樣的情況下，很可能存在行政機關不作為的情況，那么，僅有民事公益訴訟可能就難以滿足食品安全治理的需要。

四、 完善食品安全領域的公益訴訟制度

《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》的出臺，選擇了江蘇等13個省、自治區、直轄市開展試點，試點期限兩年。可以說，在食品安全領域引入公益訴訟制度不再只是空想。

要完善食品安全領域的公益訴訟制度就不可避免地要探討原告、被告和管轄等問題。筆者認為，在目前的情況下，沒有法律明確公益訴訟的原告，那么就依照最高人民檢察院試點方案的第1條來做?，F有的制度在應對食品安全領域產生的問題時存在很多的弊端，檢察機關可以有效地行使法律監督權，彌補這些不足[6]。公益訴訟被告的確定并不是難點，和普通的訴訟一樣。違反法律法規，對他人的食品安全造成損害的就可以成為食品安全公益訴訟的被告。同樣，在管轄的問題上，公益訴訟也應該遵循民事訴訟法的相關規定，確定地域和級別管轄。公益訴訟與普通訴訟在管轄上并沒有什么不同，最大的區別應該在于涉及的范圍會比較廣，但是這并不影響公益訴訟管轄的確定。至于審理的程序和證據規則等規定，公益訴訟完全可以參照現有的法律規定來進行，因為公益訴訟制度從根本上彌補了原本訴訟制度的不足，在形式和實質都平等的情形下，依照現有的法律規定更有效率，也更有實際的操作性。

雖然設想是美好的，但現在公益訴訟試點即將結束，而食品安全領域公益訴訟制度卻推動得不盡如人意，食品問題的現狀依舊嚴峻。中國人民大學法學院院長韓大元教授認為，食品藥品安全在某種程度上比環境污染的危害更大。全國政協委員湯維建也認為，食品安全領域的公益訴訟和環境污染的公益訴訟有著一樣重大的意義。而且，食品安全領域的公益訴訟也應該視具體情況的不同，區分民事公益訴訟和行政公益訴訟，并且要首先考慮行政公益訴訟。筆者也持這種觀點，因為我國對于食品安全的監管以行政監管為主，如果檢察機關可以在食品安全領域提起行政公益訴訟，無疑就加大了對食品安全問題的追責力度。當前食品安全問題的發生，多涉及公共利益，且在不同程度上存在違規審批或者監管部門不作為的問題。因此，結合上文的論述，以及對現實情況的考量，筆者認為在食品安全領域引入公益訴訟制度，擴大到行政公益訴訟范圍也是值得嘗試的舉措。

五、 結語

近年來，食品安全問題一直處在風口浪尖。本文探討在食品安全領域引入并完善公益訴訟制度的目的不是要推行訴訟，而是希望通過公益訴訟制度來改善目前我國的食品安全現狀，督促食品企業或個人嚴格要求自身，依照法律的相關規定執業。食品安全問題應受到重視，公益訴訟經驗值得借鑒。

[1] 陳兵.我國食品安全單一治理的困境與多維治理的選擇[J].江漢論壇，2014，(9):88.

[2] 門玉峰.完善食品安全民事法律責任制度的對策建議[J].中外食品工業，2013，(5):34.

[3] 李響.食品安全問題的訴訟求解與模式創新——以公益訴訟的視角展開[J].南京大學學報(哲學、人文社會科學版),2013，(6):64-71.

[4] 徐卉. 通向社會正義之路——公益訴訟理性研究[M].北京:法律出版社,2009:200-210.

[5] 王明遠.論我國環境公益訴訟的發展方向:基于行政權與司法權關系理論的分析[J].中國法學,2016，(1):64-68.

[6] 湯維建. 論檢察機關提起民事公益訴訟[J].中國司法,2010，(1):16-20.

〔責任編輯：張 毫〕

馬克思歷史辯證法理論及其當代意蘊

呂翠微在《學術交流》2017年第6期撰文指出，馬克思的歷史辯證法理論是馬克思在研究人類歷史發展成果的基礎上形成的關于人類社會歷史發展過程及其內在要素辯證關系的哲學理論，是唯物史觀的重要組成部分。以人的生存實踐為根基的馬克思歷史辯證法理論揭示了人類社會歷史發展的內在聯系和一般規律，使哲學思維方式開始關注人的命運發展和生存狀況，并把實現人的自由、全面發展和最終的解放作為其理想追求和價值目標，而且為了實現人的最終解放這一價值追求，歷史辯證法理論發揮了其革命性和批判性的功能。在當代社會主義社會發展進程中，仍然需要發揮歷史辯證法的理論本性。因此，結合時代主題探討馬克思歷史辯證法理論的實踐基礎、主體向度、革命功能，準確把握其理論精髓及當代意蘊對于創新和發展中國特色的社會主義理論具有重要理論價值和現實意義。

(田丹婷 摘)

2017-04-13

張倩(1992-)，女，安徽淮南人，碩士研究生，從事行政法學研究。

D90

A

1000-8284(2017)07-0102-05

國家安全研究 張倩.食品安全領域引入公益訴訟的探討[J].知與行,2017,(7):102-106.