淺議新形勢下如何破解失地農民困境

□ 金華市國土資源局婺城分局 金欽帥 汪柳麗

淺議新形勢下如何破解失地農民困境

□ 金華市國土資源局婺城分局 金欽帥 汪柳麗

土地之于農民，幾乎涵蓋了其一切賴以生存的希望和資本，農民失地又失業已成為一些地方影響社會穩定和經濟發展的“難癥”。近年來，隨著經濟的發展和城市化進程的推進，越來越多的市（鎮）郊農村開始了大規模的拆遷改造工作，因農民失地而引發的社會矛盾屢見不鮮。本文僅從國土資源管理的角度，以金華市婺城區為例，對失地農民問題作淺顯的分析，探討如何改進國土資源管理，讓失地農民享受到改革、開放成果，促進社會和諧發展。

一、失地農民形成的法律背景

失地農民這一詞匯是我國由農業社會向工業社會快速轉變過程中出現的新詞匯，大概在2004年左右出現在大眾的視野，失地農民發展脈絡，可以從土地管理法的幾次修改中窺探一二。1986年6月25日頒布的《土地管理法》，是新中國成立后第一部全面規范土地管理和土地利用的法律，標志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道，開創了我國土地管理的新局面。上世紀80年代末，土地有償使用已成為我國土地使用制度改革中不可回避的核心問題。1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》進行了修正，刪除了“禁止出租土地”的規定，并增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”等重要規定。由此，我國土地資產管理開始逐漸步入了市場化的軌道。1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過了《土地管理法》。本次修訂確立了新型的土地用途管制的法律制度，規定“國家實行土地用途管制制度……嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”。隨著我國工業化、城市化進程的加快，征地規模不斷擴大，涉及征地問題的土地信訪數量不斷攀升，因征地補償安置引發的矛盾和糾紛日益突出。2004年十屆全國人大常委會對《土地管理法》的部分條款進行了第三次修訂，主要是將總則第二條第四款的“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償”。同時，將其中的“土地征用”全部修改為“土地征收”。2012年11月28日，國務院常務會議討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。

土地管理法的歷次修改，我們不難看出城市化是造成農民失地的主要原因。在城市化快速發展的過程中，必然要占用大量的農村土地，因而會出現大量因耕地被征用而失去土地的農民。近年來，隨著征地向農村擴散的趨勢，失地農民也由經濟發達地區及城市郊區逐步向農村擴散。越來越多的農民失去土地，以及由此產生的一系列問題，讓“失地農民”這個詞越來越受到社會的關注。

二、婺城區失地農民補辦參保情況

2003年，金華市出臺了《金華市人民政府關于印發〈市區被征地農民基本生活保障制度的實施辦法〉的通知》（金政發〔2003〕45號），但在土地征收實際操作中，2012年前婺城區、金東區有些鄉鎮，項目征地沒有實行即征即保；有些鄉鎮土地采用預征方式，導致沒有依據辦理失地農民養老保險；有些村莊土地被征收的人沒有參保，未被征地的農戶反而上報參保；失保人員眾多，類型五花八門。據全面統計，2003-2015年期間婺城區（不含金西開發區）依法累計征收土地1711.3924公頃，其中耕地978.7272公頃，涉及安置農業人口24227人，其中勞動力人口15857人。

由于漏報人數較多，金華市人民政府高度重視失地農民工作，于2015年10月，相繼出臺了《金華市人民政府辦公室關于調整完善市區被征地農民基本生活保障安置政策的通知》（金政辦發〔2015〕118號）、《金華市人民政府辦公室關于市區被征地農民基本生活保障歷史遺留問題處理的意見》（金政辦發〔2015〕119號）文件，要求對市區自1999-2015年各鄉鎮、村實施過土地征收，而未落實被征地農民基本生活保障的失地農民進行全面的調查摸底，做好被征地農民基本生活保障工作。

婺城區立即行動，國土資源部門會同人力社保局，通過項目與10個鄉鎮進行農轉用面積對接和人數核實，婺城區于2015年12月分二批經市政府批準同意，對涉及10個鄉鎮、102個村9070人補辦了失地農民參保手續。由于在第一、二批失地農民基本情況調查核實時，許多鄉鎮思想不重視、鄉村兩級人員調動頻繁，加上時間跨度長，按市政府要求時限上報時，許多征地項目的遺漏造成不少失地農民漏報，又引起漏報新人員不斷上訪。2016年區政府第三次報經市政府同意，對全區第三批涉及的7個鄉鎮、48個村漏報的2970人再次進行排查補報。至此，婺城區自1999-2015年，共計12040人補辦了失地農民參保手續。

三、引發失地農民問題的原因分析

在具體實踐過程中，我們發現失地農民的產生原因涉及面廣，情況復雜，遺留問題多。

1.法律關于“公共利益”的界定不明確

《中華人民共和國憲法》第十條三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”；《土地管理法》第二條第四款規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。但是對于公共利益的概念和范疇，《憲法》和《土地管理法》中都沒有一個明確的界定。究竟什么是公共利益？如何界定公共利益的范疇？國家為了公共利益的需要，可以通過農轉用手續將集體所有的土地轉變為國家所有。但不少地區借著“公共利益”的幌子，通過土地征收剝奪了農民賴以生存的基本生產資料，不僅嚴重侵害了農民的土地權利，甚至危及到農民的生存，引發了嚴重的社會問題。

2.土地征收補償標準低

《土地管理法》第四十七條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6-10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算……每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4-6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。而年產值計算是以國家調控的糧食等農產品價格來測算的，是以農村生產方式、勞動力成本作為參考標準所得出的15倍產值低得可憐，這好比近些年交通死亡事故中農民與市民“同命不同價”一樣，差距太大。且這一標準跟城市居民的城中村改造補償標準相比較，補償價格差別巨大有失公平性。而對于土地征收農轉用后經政府出讓土地巨額收益（俗稱土地出讓金是政府第二財政），或取得土地開發權的房地產暴利（其效益可觀一夜致富）行業等比較，失地農民得到的補償卻是微乎其微。可以說，失地農民犧牲了自己賴以生存的土地來推動城市化進程，為社會經濟的發展做出了巨大貢獻，理應得到應有的補償；而現實中，國家對于失地農民的補償標準過低，沒有考慮到社會經濟發展水平、人民生活水平與物價水平，嚴重損害了農民的利益。

3.安置補償費支付途徑單一

《土地管理法實施條例》把被征地農民安置補償費按三種途徑支付：一是農村集體經濟組織安置的支付給農村集體經濟組織；二是用地單位安置的支付給安置單位；三是不需單位安置的發給被安置人員個人。從實際來看，這三種安置方式都存在一些問題，集體經濟組織補償費到手后往往用于改善基礎設施或用于公共事業；不同用地單位有不同技術要求，一般無法妥善安置。因此，貨幣安置成本低、易操作，在實踐中成為主要的安置方式，但這種“地錢兩清”的安置方式導致弊端，如失地農民文化程度偏低，勞動技能不高，綜合素質較差，很難找到稱心滿意的工作，大部分農民土地被征收后閑賦在家，無事可做，待業的比例很高，許多人基本生活難以保障，給失地農民今后的生活保障埋下了諸多隱患。

4.補辦參保手續核實難

除了上述幾個問題外，在處理被征地農民參保歷史遺留中還有不少細節應引起重視。以婺城區為例，就有不少歷史遺留問題，如有些項目征地時間較長，征地資料缺失，征地手續不完整，舉證依據不充分，審核難度很大；有些建設項目時間跨度大，鄉鎮人員調動頻繁，現承辦人員具體情況不清，重新調查摸底時有遺漏；有些插花地原來界限不清、土地已經開發使用，權屬調查面積難以搞清楚，造成本應參保的人員未保；用的項目由于分期施工，時間相對較長，近年來參保政策的調整已實行即征即保，因而導致建設早的前期工程未參保，而建設遲的配套工程（符合即征即保政策）卻有安置名額；同一地塊由于報批時間的不同，地類每年更新調查，早期使用時確是耕地，報批時已屬建設用地不涉及安置人口，而使用遲的報批時仍屬耕地，需安置失地人口，前后安置方式不一致，造成同一土地失地農民之間不能平衡。

四、失地農民生活保障安置建議

1.完善法律體系，嚴格“公共利益”界定

土地管理法自1986年頒布實施以來，在1988年、1998年和2004年進行過三次修改和完善，是一部符合中國國情的最嚴格的土地管理制度，但自2004年后，土地管理法就再沒有進行過大的改動。隨著土地管理中許多新問題、新矛盾的不斷出現，一些條款已經缺乏操作性、實施性，有些已經不適應當前經濟發展的需要，特別是“公共利益”、征地補償安置方式等必須盡快界定和完善。2017年5月23日，國土資源部在其官網公告了《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）及起草說明，并面向社會公開征求社會公眾意見。其中第44條嘗試明確界定征地的公共利益范圍，即“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農民集體所有土地的，可以依法實施征收：①國防和外交的需要；②由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；③由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；④由政府組織實施的保障性安居工程、搬遷安置工程建設的需要；⑤在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，由政府為實施城市規劃而進行開發建設的需要；⑥法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”但是按照這一規定，被納入到城市建設用地范圍內的土地，都有可能以“實施城市規劃而進行的開發建設的需要”的名義而予以征收，哪怕是純粹的商品房建設項目，也可以說是“實施城市規劃而進行開發建設的需要”。從四、五兩種情形看，這一條款無疑模糊了公共利益的界定，可操作性還有待加強。

2.提高征收標準，建成多元保障機制

土地是農民賴以生存的基礎。現行《土地管理法》所規定的征地補償由于標準太低，早已形同虛設。新公布的土地管理法征求意見稿第47條：征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顧國家、集體、個人合理分享土地增值收益，給予公平合理補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。“征地補償安置費用包括土地補償費、安置補助費、農民宅基地及房屋補償（新增加的）、地上附著物和青苗的補償費，以及被征地農民的社會保障費用（新增加的）等。第48條省、自治區、直轄市應當制訂并公布區片綜合地價，確定征收農用地的土地補償費和安置補助費標準。區片綜合地價應當考慮土地資源條件，土地產值、區位、供求關系，以及經濟社會發展水平等因素綜合評估確定，并根據社會、經濟發展水平，適時調整區片綜合地價標準。同時國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收土地的補償費和安置補助費的標準（新增加）。征求意見稿還規定，農民住房不再作為地上附著物補償，而是作為專門的住房財產權給予公平合理補償等等新內容。盡管如此，一些關鍵條款仍然變化不大，比如共同責任機制、土地大家管等仍未體現，特別在保障民生方面要有大的突破，比如解決住房基本需求，提高失地農民補償標準，增加地方政府用地成本，違法主體代價等等。國家在土地征收上必須要向失地農民傾斜，縮小征地范圍，提高征地標準，健全被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值稅分配機制，合理提高集體個人收益比例。在按照國家政策給失地農民經濟補償后，不是“地錢兩清”，而是在解決失地農民就業問題上舍得投入，采取“以獎代補”的方式，積極扶持、引導農民就業，讓失地農民享受到開發、開放的成果。

3.嚴格用途管制，實行土地同價同權

土地利用規劃制度是解決土地資源供需矛盾、落實土地宏觀調控、實行嚴格土地用途管理的一項基本的土地管理制度。《土地管理法》第二十一條：土地利用總體規劃實行分級審批。……土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行。由于實施土地用途管制是一種限制手段，具有剛性特征，一經在土地利用規劃中作出規定，就必須遵照執行。為彌補土地用途管制彈性不足的缺陷，確立規劃修編制度實屬必要。然后在現實生活中，土地利用總體規劃“隨領導變”“隨項目變”的情況時有發生。有的項目不符合土地利用總體規劃，通過總規調整變成合法。還有的項目符合村莊建設規劃但不符合土地利用總體規劃，也以調整總規了事。甚至不少群眾都認為總規是可以調整的，一年一度的總規調整完善工作偏離了初衷，失去其應有的嚴肅性。必須要嚴格實行土地利用總體規劃用途管制制度，只有這樣才能體現最嚴格的耕地保護制度的題中之義。

《土地管理法》在農村集體經營性建設用地方面，探索建立同權同價、流轉順暢、收益共享的入市制度。征求意見稿中刪去了現行《土地管理法》第四十三、六十三條關于建設用地必須使用國有土地、集體土地不得用于建設用途的規定。這意味著，集體土地進入建設用地市場，不再必須一律先通過征收變成國有土地。因為只有本來就屬于建設用地的集體土地才可以入市，事實上，中國農村的建設用地中，宅基地即至少占70%以上，另外還有部分鄉村公益用地，從而剩下的所謂經營性建設用地所占比例很小。這就意味著，此次修訂對農村建設用地進入土地市場，只是開了很小的口子，作用仍非常有限，我國沉睡的巨額資產仍未盤活。如何讓農村的土地資源尤其是已有的宅基地，變成可以流動的活資源，實現集體土地和國有土地同價同權我們仍然有很長的路要走。

為了妥善處理失地農民問題，政府采取了多種方式，包括“即征即保”“征地信息公開”。當前我國正處于戶籍改革，破解城鄉二元結構的關鍵期，機遇與挑戰并存。作為國土資源部門應該清醒地認識到，要解決失地農民這個復雜的社會問題，任重而道遠。如何更好地發揮基層國土干部的作用，保障失地農民的合法權益是每一個國土人都應思索的重要課題。