完善開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂工作的思考

□ 浙江省土地勘測規(guī)劃院 杜雪磊 蔣明利 于夢嬋 朱 斌

完善開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂工作的思考

□ 浙江省土地勘測規(guī)劃院 杜雪磊 蔣明利 于夢嬋 朱 斌

開展開發(fā)區(qū)公告目錄修訂，能促進(jìn)開發(fā)區(qū)健康發(fā)展，完善開發(fā)區(qū)空間布局，發(fā)揮開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、體制創(chuàng)新，科技引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)集聚方面的引領(lǐng)作用。2016年4月11日，國家發(fā)展和改革委員會、科學(xué)技術(shù)部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部和海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開展開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂工作的通知》（發(fā)改外資〔2016〕815號），全面啟動了開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2006年版）修訂工作（以下簡稱《目錄》修訂）。浙江省按照工作部署的要求，以發(fā)改委牽頭、省住建廳和省國土資源廳配合，對全省的開發(fā)區(qū)相關(guān)情況進(jìn)行了全面梳理。在開發(fā)區(qū)公告目錄修訂審核中發(fā)現(xiàn)規(guī)劃符合性、開發(fā)區(qū)形狀不規(guī)則和四至坐標(biāo)不規(guī)范等問題，結(jié)合浙江省實際，建議給開發(fā)區(qū)預(yù)留一定的發(fā)展空間，有條件建設(shè)區(qū)也納入符合規(guī)劃范疇，加大GIS力量隊伍建設(shè)，加強部門合作和協(xié)調(diào)。

一、審核公告目錄修訂情況和存在問題

浙江省開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂工作經(jīng)歷了初審、復(fù)核和完成三個階段。2016年5-6月按照部里的審核原則和各項標(biāo)準(zhǔn)，完成了初審，形成了浙江省建議納入《目錄》的開發(fā)區(qū)名單和相關(guān)成果后上報國家發(fā)改委。2017年3月國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部三部委聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開展開發(fā)復(fù)核工作的通知》（發(fā)改外資〔2017〕569號），要求各省開展開發(fā)區(qū)目錄的復(fù)核工作，國土部門重點針對開發(fā)區(qū)部分區(qū)域不符合土地利用總體規(guī)劃、申報量算面積與申報面積不符、申報面積大于批準(zhǔn)面積、申報坐標(biāo)不符合《開發(fā)區(qū)界址點坐標(biāo)格式規(guī)范》要求等問題，開展相關(guān)復(fù)核工作，《目錄》修訂工作進(jìn)入復(fù)核階段。2017年9月完成開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂的省級復(fù)核工作。從開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂的情況看，浙江省納入《目錄》的國家級開發(fā)區(qū)有38個，省級開發(fā)區(qū)有82個，新申報開發(fā)區(qū)8個。在《目錄》修訂審核工作，發(fā)現(xiàn)問題如下。

1.土地利用總體規(guī)劃符合性的問題

各地對土地利用總體規(guī)劃審查標(biāo)準(zhǔn)理解不透徹，導(dǎo)致此次修訂面積與原先批準(zhǔn)面積對比有較大的縮減。國土資源部關(guān)于土地利用總體規(guī)劃符合性審查的標(biāo)準(zhǔn)主要有五項：一是在允許建設(shè)區(qū)內(nèi)；二是不在允許建設(shè)區(qū)的，如果土地利用總體規(guī)劃用途區(qū)層中的，屬于城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地和其他建設(shè)用地的建設(shè)用地區(qū)層；三是前面兩項都不符合的情況下，規(guī)劃地類圖層屬于規(guī)劃的建設(shè)用地；四是前面三項不符合情況下，2015年變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中是現(xiàn)狀建設(shè)用地；五是可以保留現(xiàn)狀山體和水體。但是由于開發(fā)區(qū)批準(zhǔn)時間較早，土地利用總體規(guī)劃的數(shù)據(jù)庫尚未建立，批準(zhǔn)的四至范圍區(qū)塊或是一個整體或由幾個區(qū)塊組成，批準(zhǔn)的四至范圍內(nèi)存在或多或少的非允許建設(shè)區(qū)，按照《目錄》修訂的要求，不符合以上五條要求的用地需從開發(fā)區(qū)內(nèi)部剔除。

第一，較多開發(fā)區(qū)對規(guī)劃符合性審查標(biāo)準(zhǔn)理解不透徹。根據(jù)國土資源部規(guī)劃符合性審查標(biāo)準(zhǔn)，有條件建設(shè)區(qū)為不符合規(guī)劃范疇，但從浙江省實際來看，城鎮(zhèn)擴展邊界內(nèi)（包括允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)）是符合土地利用總體規(guī)劃的，也就是說有條件建設(shè)區(qū)與允許建設(shè)區(qū)都是符合土地利用總體規(guī)劃的，因此大部分開發(fā)區(qū)在《目錄》修訂的時候，為盡量保持開發(fā)區(qū)的最大面積，未把有條件建設(shè)區(qū)剔除。

第二，個別縣市區(qū)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，而國土資源部備案的是2012年土地利用總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整的，要提交最新的土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，而縣市區(qū)未提交或提交了開發(fā)區(qū)所轄部分土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，導(dǎo)致規(guī)劃審查因版本不同和數(shù)據(jù)庫不完整而多次返工修改。

第三，從《目錄》修訂的結(jié)果看，剔除不符合土地利用總體規(guī)劃的面積以后，開發(fā)區(qū)的面積與原先批準(zhǔn)面積（2006年版）有30-40%的縮減量，由于地方政績觀的影響，增加了開發(fā)區(qū)相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)難度。

2.開發(fā)區(qū)形狀成鋸齒狀、開發(fā)區(qū)內(nèi)部開天窗等問題

地方政府為最大限度地申報開發(fā)區(qū)目錄內(nèi)面積，在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，對開發(fā)區(qū)整體進(jìn)行分塊，在開發(fā)區(qū)內(nèi)部開天窗處理，導(dǎo)致了開發(fā)區(qū)的破碎化、開天窗和開發(fā)區(qū)邊界鋸齒狀，從而導(dǎo)致整個開發(fā)區(qū)的四至范圍整體形狀不美觀。從審核的結(jié)果看，有區(qū)塊個數(shù)超過審核標(biāo)準(zhǔn)六塊的，區(qū)塊七零八落，個別開發(fā)區(qū)甚至為了滿足審查要求用一條道路將較遠(yuǎn)的兩區(qū)塊連在一起使其成為一塊；為了扣除開發(fā)區(qū)內(nèi)不符合土地利用總體規(guī)劃地塊，進(jìn)行鏤空、開天窗處理，造成整個開發(fā)區(qū)千瘡百孔，四至形狀極不美觀。

3.四至坐標(biāo)格式錯誤問題

此類問題多發(fā)生在區(qū)塊數(shù)量較多或四至范圍內(nèi)扣除較多區(qū)塊的開發(fā)區(qū)。由于開發(fā)區(qū)要符合土地利用總體規(guī)劃，對不符合土地利用規(guī)劃、形狀修整等處理造成了原四至范圍坐標(biāo)發(fā)生較大變化，需要重新生成報部坐標(biāo)。大部分開發(fā)區(qū)原批準(zhǔn)的區(qū)塊較多為完整的一個地塊，四至范圍為完整的閉合線，生成坐標(biāo)較為簡單，但由于最大化保留開發(fā)區(qū)面積，對開發(fā)區(qū)進(jìn)行分割處理或區(qū)塊內(nèi)部扣除，增加了生成新坐標(biāo)的難度。

4.部門相互配合問題

修訂工作是六部委共同發(fā)文，在浙江省則以發(fā)改委牽頭，國土和住建等部門互相配合，因為不同部門涉及的人員較多，反饋聯(lián)絡(luò)人員時常有不同理解，導(dǎo)致工作的效率不高。例如土地利用總體規(guī)劃的符合性整改問題，第一聯(lián)系人是各縣市區(qū)的發(fā)改委工作人員，在反饋過程中經(jīng)常會由于對該規(guī)則內(nèi)容的不了解需要多次溝通協(xié)調(diào)或者由其再對相關(guān)技術(shù)人員進(jìn)行轉(zhuǎn)述，從而降低了工作效率。

二、建議

將開發(fā)區(qū)納入《目錄》是為了能更好地對開發(fā)區(qū)科學(xué)規(guī)劃、合理布局、分類管理、整合資源、集約發(fā)展，開發(fā)區(qū)《目錄》修訂工作是十分重要的，就開發(fā)區(qū)《目錄》修訂工作中發(fā)現(xiàn)的問題，提出如下建議。

1.建議給開發(fā)區(qū)預(yù)留一定的發(fā)展空間

城市建設(shè)要留發(fā)展空間，需要留白，開發(fā)區(qū)要引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)集聚，成為新的經(jīng)濟增長極，也需要預(yù)留發(fā)展空間，因此建議設(shè)置一定的彈性比例，增加《目錄》修訂工作的彈性，比如大區(qū)塊內(nèi)開天窗的用地就可作為開發(fā)區(qū)的發(fā)展空間。另外建議增加土地利用總體規(guī)劃外面積范圍允許值，作為開發(fā)區(qū)預(yù)留空間，建議放寬對零星區(qū)塊的要求，減少開天窗和邊界鋸齒狀問題。

2.建議將有條件建設(shè)區(qū)納入符合土地利用總體規(guī)劃的范疇

在浙江省，城鎮(zhèn)擴展邊界內(nèi)都是符合土地利用總體規(guī)劃的，城鎮(zhèn)擴展邊界內(nèi)主要包括允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)，建議按照地方實際，把有條件建設(shè)區(qū)納入符合規(guī)劃的范疇，或者把有條件建設(shè)區(qū)作為預(yù)留的發(fā)展空間，確保開發(fā)區(qū)申報的面積與上輪基本持平，保證開發(fā)區(qū)節(jié)約集約評價工作的連續(xù)性。到目前為止，開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約用地評價工作已經(jīng)開展了五輪評價，此次《目錄》修訂工作以后，開發(fā)區(qū)的四至范圍會有不同程度的變化，將導(dǎo)致開發(fā)區(qū)評價結(jié)果的連續(xù)性不夠。

3.加強地方GIS力量隊伍建設(shè)

開發(fā)區(qū)的四至坐標(biāo)的生成、符合土地利用總體規(guī)劃的審查，都會用到ARCGIS軟件，而地方政府這方面的力量很薄弱，基本上都是技術(shù)單位完成以后，不加審核后直接上報。建議從地方自身出發(fā)，加大GIS人才培養(yǎng)，以圖管地，提高自身的技術(shù)水平，以應(yīng)對各種工作任務(wù)需求，提高地方工作效率。

4.加強部門配合，材料“一條龍”，審核一次性過關(guān)

建議加強各部門的溝通協(xié)調(diào)，提高工作效率。地方的材料統(tǒng)一匯交到發(fā)改委以后，分發(fā)給省國土資源廳、省住建廳等各部門審核后，由各部門負(fù)責(zé)把審核的材料匯交到北京所在部委，如省國土資源廳直接交于國土資源部，省住建廳直接交于住建部，同時在上交相關(guān)部委時要統(tǒng)一匯交給省發(fā)改委一份。減少相應(yīng)工作環(huán)節(jié)，減少由于轉(zhuǎn)述而造成上交材料不足、材料不一致或上交材料錯誤等問題，從而提高工作效率，提升質(zhì)量成果。