整合檢驗檢疫示范區建設工作的思考

貴州出入境檢驗檢疫局 李成奉

整合檢驗檢疫示范區建設工作的思考

貴州出入境檢驗檢疫局 李成奉

檢驗檢疫示范區建設已成為實施“大質量工作”機制，發揮檢驗檢疫職能，服務地方經濟發展的重要抓手，在提升產品質量供給水平，優化產業結構，培育外貿競爭新優勢，實現質量和效益雙提升等方面發揮了重要作用。

檢驗檢疫示范區建設在取得顯著成效的同時，也暴露出一些亟待解決的問題，如各類檢驗檢疫示范區建設名目過多、質檢總局直屬局示范區管理部門各自為政、建設內容重復、重申請輕監管、地方政府主導示范區建設的意愿不強烈、示范區優惠政策對企業的吸引力不足、企業參與積極性不高等等。

為促進檢驗檢疫示范區建設科學、規范、可持續發展，迫切需要對檢驗檢疫示范區建設工作進行梳理、規范，以增強檢驗檢疫示范區品牌效應和權威性，維護檢驗檢疫統一對外的良好工作形象。

一、檢驗檢疫示范區建設的職能定位

檢驗檢疫示范區建設，系統內外一直存在正反兩種聲音。按照職權法定的原則，示范區建設不是檢驗檢疫部門的法定職責，示范區建設的定位應該是檢驗檢疫部門為地方經濟發展提供的“增值服務”，是檢驗檢疫監督管理工作的“升級版+機制創新”，是展現檢驗檢疫部門“質量安全衛士”作用的平臺和方式。從這個角度來看，示范區建設作為檢驗檢疫部門服務地方經濟發展特別是對外貿易發展的工具之一，發揮著至關重要的作用，提升了檢驗檢疫部門在地方質量管理工作中的“話語權”，是檢驗檢疫部門打造中國質量和中國品牌良好形象、推動地方經濟發展由大到強的戰略選擇，是經濟新常態下，檢驗檢疫部門主動適應經濟發展特征，落實國家“放管服”要求，轉變職能，履職服務發展的重要抓手和舉措，已成為一項以質量安全為抓手的外貿產業調控和區域質量治理綜合工作。

二、檢驗檢疫示范區的內涵及特征

檢驗檢疫示范區是在產品質量安全宏觀管理視野下，發揮地方政府綜合管理職能，在出口相對集中的區域，引進國際先進的質量管理理念，按照目標市場標準或國際先進標準組織生產，政、檢、企參與，各職能部門聯動共治，對區域主打產業、主打產品質量安全實施區域性統一監督管理，實行嚴格的準入退出機制。核心是檢驗檢疫部門發揮特有職能技術優勢，地方政府統一綜合監管，確保區域產品質量安全，打造區域品牌和發揮示范標桿引領作用。檢驗檢疫示范區建設是一種宏觀質量監管，改變了傳統的微觀檢驗檢疫監管方式。

檢驗檢疫示范區具有以下特征：一是區域范圍明確。檢驗檢疫示范區區域范圍界定較為清晰，一般是縣級所轄行政區域/產業園區，由地方政府負責區域范圍界定。二是主打產品質量安全水平高。檢驗檢疫示范區高度關注質量安全，表現為產品質量安全標準和質量安全管理體系需要對標目標市場和國際先進標準。三是建設主體明確。檢驗檢疫示范區按照自愿申報原則，建設主體是地方人民政府。四是優勢產業明確。檢驗檢疫示范區內優勢產業具有一定規模，在全國、全省或區域經濟中占有相當權重和一定影響力，對地方經濟發展具有明顯的拉動作用。五是功能定位明確。檢驗檢疫示范區建設的功能定位是出口質量安全的標桿，發揮示范帶動作用，引領區域經濟發展。

三、檢驗檢疫示范區的發展現狀

2007年，質檢總局率先在出口工業品領域開展了出口工業產品質量安全示范區建設工作，示范區建設工作是計量、標準、認證認可、檢驗檢測等國家質量技術基礎的深度融合和有機統一，是充分展現檢驗檢疫部門技術執法傳統優勢的重要平臺。經過10年發展，檢驗檢疫示范區建設已擴展到出口食品農產品質量安全示范區、地理標志和生態原產地產品保護示范區、食品農產品（有機、GAP）認證示范區以及國家檢驗檢測認證公共服務平臺示范區等示范區，共計480多個；示范區建設層級分國家級和省級兩種；示范區建設涉及的管理部門從原先的檢驗司擴展到現在的通關司、食品局、動植司、科技司、認監委等部門，先后印發了《出口工業產品質量安全示范區建設指導意見》《關于組織開展地理標志產品保護示范區試點工作的通知》《國家級出口食品農產品質量安全示范區考核實施辦法》等指導性文件。

（一）主要檢驗檢疫示范區建設的基本情況

1. 國家出口工業產品質量安全示范區。2007年，江蘇、浙江、山東出入境檢驗檢疫局探索創建了第一批出口工業產品質量安全示范區。2013年7月，示范區建設工作得到李克強總理、汪洋副總理和王勇國務委員的批示肯定，成為檢驗檢疫系統落實職能轉變、服務外貿發展的重要手段。2014年，印發《出口工業產品質量安全示范區建設指導意見》。目前，全國共創建各級各類出口工業產品質量安全示范區132個，輻射地區從東部沿海省份擴展到中西部內陸地區。

2. 國家出口食品農產品質量安全示范區。2008年，出口食品農產品質量安全示范區建設全面啟動。2012年，印發《國家級出口食品農產品質量安全示范區考核指導意見（試行）》。2014年，印發《國家級出口食品農產品質量安全示范區考核實施辦法》。2016年，對《國家級出口食品農產品質量安全示范區考核實施辦法》部分內容調整，進一步規范了國家級出口食品農產品質量安全示范區考核工作。目前，除西藏外，全國34個省(區、市)累計有188個縣(市、區)建成國家級出口食品農產品質量安全示范區，總數達236個，建成面積3.35萬平方千米，占全國耕地總面積的2.5%，累計創建國際品牌538個、國內品牌7727個。

3. 國家食品農產品（有機、GAP）認證示范區。2011年，認監委組織開展“有機產品認證示范區（縣、市）”創建活動，截至目前已有涉及23個省（市、自治區）的84個縣（市、區）成功創建，其中有17個縣（市、區）已正式驗收為有機產品認證示范區。2017年，認監委組織開展“國家良好農業規范認證示范區（縣）”創建活動，標志著國家GAP認證示范區創建活動正式啟動，截至目前國家良好農業規范認證示范區（含創建區）共有4個。

4. 國家地理標志和生態原產地產品保護示范區。2010年，科技司組織開展國家地理標志產品保護示范區試點工作，經過7年的發展，現有國家地理標志產品保護示范區 15個。2015年，通關司在生態原產地產品保護工作的基礎上，開展國家生態原產地產品保護示范區建設，目前全國共有26個國家生態原產地產品保護示范區。

（二）檢驗檢疫示范區建設取得的主要成效

1. 推動形成了地方政府落實質量安全總責、各相關政府職能部門聯動的“大質量工作”機制。示范區內產業發展具有產業鏈漫長（原材料、環境、投入品、加工/種植養殖、包裝、認證、流通、銷售）、專業性強、涉及面廣和部門多等特點，檢驗檢疫部門僅憑一己之力難以對其全過程進行有效監管，示范區黨政主要領導親自出面，調動經信、商務、環保、農業、林業、工商、食藥、質檢等部門建立聯動監管機制，設立專門工作機構，專項經費投入，大大減輕了檢驗檢疫部門的監管責任和工作壓力。

2. 探索了檢驗檢疫服務地方經濟發展的新途徑。通過示范區建設，區域企業管理水平顯著提升，產品質量安全得到進一步增強，凸顯了檢驗檢疫部門在地方經濟發展中的作用，使檢驗檢疫監管工作延伸并融入了地方政府經濟工作大局，檢驗檢疫部門職責落到了實處。同時以示范區建設為契機增強了與地方兄弟部門的聯系，為想干事的同志提供了發揮才能的平臺。

3. 樹立了質量安全的新品牌形象。形成了一批具有區域特色的出口產業帶和出口品牌，國內國際市場競爭力得到顯著增強。對于地方政府來說，擴大了知名度，地方政府經濟轉型升級工作的投入和努力得到了認可，成為經濟工作的抓手。

（三）檢驗檢疫示范區建設存在的主要問題

1. 開展示范區建設工作的法律依據不充分。目前檢驗檢疫法律法規和部門規章中均無示范區建設的相關規定，開展各類示范區建設均無上位法依據，建設的內容、考核的標準、各部門的職責都是由質檢總局各司局的文件規定，是一種自我授權。

2. 政出多門、管理分散。在質檢總局層面，檢驗檢疫各類示范區分屬不同司局分別管理，一個國家層級的職能部門有眾多不同名稱的示范區項目，容易在社會上帶來混亂，產生的結果是檢驗檢疫示范區建設是各自為政、碎片化、分割、隔離的，嚴重不適應新常態下融合、協調、共享的發展要求。在直屬檢驗檢疫局層面，檢驗檢疫各類示范區的受理、初審和推薦工作分屬直屬檢驗檢疫局內設的不同職能處室負責，一個相同政府機構的不同處室與同一地方政府就類似的工作項目分別進行工作銜接，這與當前“一次申請、一次受理、統一對外、高效服務”的檢驗檢疫工作新格局不相適應。

3. 效率低下、重復監管。一個區域的主打產業和主打產品是相對明確的，一個地區在創建不同示范區時，地方政府和企業要面對一個相同機構不同處室多次且類似的重復考核，增加了政府、企業負擔。如一個以農林產品為主的區域，可能涉及的示范區就有出口食品農產品質量安全示范區、國家有機產品認證/良好農業規范認證示范區、地理標志產品保護示范區和生態原產地產品保護示范區等等示范區建設，各自為政的后果就是開展4次類似的重復建設、考核、驗收批準。

4. 信息不暢、監管不力。經過多年的發展，示范區工作影響越來越大，出現的問題也越來越多，客觀上要求加強對示范區工作的監管。多年來，對示范區工作推動得多，監督得少，重申請輕監管，沒有形成一支有力的監管隊伍。各部門信息收集、整理和分析沒有形成統一有效的渠道，對示范區的總體情況不清楚，也無法有效對整個示范區工作進行統一的指導和監管。

5. 名目繁多、影響不良。當前，檢驗檢疫各類示范區名目繁多，對外沒有形成統一的檢驗檢疫示范區品牌形象，導致示范區“亂象”產生，地方政府會無所適從，不利于示范區的宣傳推廣和權威性的建立。

四、檢驗檢疫示范區整合的必要性

基于以上分析，筆者認為應對檢驗檢疫各類示范區建設工作進行必要的整合。

（一）示范區整合符合“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念

習近平總書記在闡述“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念時指出，要以新發展理念引領發展，抓住了創新，就抓住了牽動經濟社會發展全局的“牛鼻子”。整合檢驗檢疫示范區建設工作與“創新、協調、共享”的發展理念高度契合，對破解當前檢驗檢疫示范區發展難題、增強發展動力、厚植發展優勢具有重要意義。

（二）示范區整合符合黨中央、國務院對質量管理工作的要求

黨的十八大以來，黨中央和國務院高度重視質量工作，把質量工作擺在了更加突出的位置。習近平總書記在加強質量管理工作的重要論述中指出，制度建設是質量工作的根本，李克強總理提出要構建全社會質量共治格局，大力提升質量，建設質量強國。質檢部門肩負質量宏觀管理職責，整合檢驗檢疫示范區建設，從制度上優化示范區建設的頂層設計，是加強質量宏觀管理，提高管理效能的重要舉措，為質量管理工作指明了前進方向。

（三）示范區整合符合質檢總局對質量提升的工作部署

支樹平局長在2016年全國質檢工作會議上講話時指出，要加大品牌培育力度，整合各類質量安全示范區，放大品牌效應。整合檢驗檢疫示范區能夠更好完善大質量工作機制，發動全社會力量共抓質量，推動各地黨委政府更加重視質量工作，更好推進國家質量技術基礎建設和融合發展，促進區域經濟整體提質增效升級。

五、檢驗檢疫示范區整合的基礎

檢驗檢疫各類示范區在建設原則、建設程序、相關方角色定位及建設內容上均具有共同點，構成了整合各類檢驗檢疫示范區的基礎。一是建設原則。檢驗檢疫各類示范區均遵循自愿申請、區域產業優勢、聚焦質量安全和地方政府是申報主體四大原則。二是建設程序。檢驗檢疫各類示范區均按照地方政府申報、直屬檢驗檢疫局初審推薦上報、質檢總局組織現場評審、質檢總局擇優批準發布的程序進行建設。三是相關方的角色定位。在檢驗檢疫各類示范區建設中，均是地方政府主導，是申請主體；區內企業積極參與，落實主體責任；檢驗檢疫部門推動，相關職能部門聯動，各司其職。四是示范區建設內容。檢驗檢疫各類示范區建設均要求有組織保障、區域產業發展規劃、產業發展優惠政策資金等支持、健全的產品質量安全體系、質量安全誠信體系等內容。

貴州省遵義市政府結合地區產業特色、發展規劃和推動區域經濟結構轉型升級的需求，在貴州出入境檢驗檢疫局幫扶下，開展了檢驗檢疫示范區“三區同創”（出口食品農產品質量安全示范區、有機產品認證示范區、生態原產地產品保護示范區）工作，統一了申報管理機構、政策支持、建設內容及產業發展規劃等，節約了示范區建設的行政成本，為示范區整合工作提供了實踐經驗，取得較好效果。

六、檢驗檢疫示范區整合的制度設計

總的來看，檢驗檢疫示范區制度有待進一步健全和規范，以便發揮其在經濟調控、產業結構調整、保障健康和安全、提高整體管理水平和提高質量、競爭力等方面的作用。其作為促進國際貿易、突破國外技術壁壘、有效保護民族工業的重要技術措施的作用有待于進一步挖掘。針對目前示范區建設存在的問題，進行必要的整合。

（一）指導思想

遵循“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，以供給側結構性改革為戰略基點，落實“放管服”要求，充分發揮檢驗檢疫示范區的戰略性、引領性作用，以標準提升為引領，加快推動產品質量安全標準與國際標準或出口標準并軌，增強高質量和高水平有效供給。

（二）建設原則

1. 自愿申請原則。地方政府根據本地區實際情況，按照規定程序和要求自愿提出申請，在本地區自主開展示范區建設工作。

2. 突出質量安全。申報區域具有一批質量好、效益佳、市場占有率高、消費者認可的主打產業、主打產品，企業質量管理水平高，政府“抓質量”工作卓有成效。

3. 明確建設目標。發揮市場導向引領和政府政策激勵作用，推動示范區建設從數量規模擴張向質量效益提升轉變；從成本、資源、勞動力為主的產業優勢向以質量、技術、服務、品牌等為核心的綜合競爭優勢轉變；從主要保障出口質量安全向“一套標準、兩個市場，以外促內、全民共享”轉變。

4. 實施動態管理。實施嚴格的準入退出制度。示范區按申請條件嚴格考核，確保在全國或區域范圍內起到質量管理的示范引領作用。對已獲批準示范區及其產品實施監督管理。對不符合條件的，取消資格。

5. 堅持持續改進。示范區建設應不斷主動尋求對示范區建設和管理過程的有效性和效率的改進，使示范區的建設不斷自我完善。

（三）主要路徑

1. 加強法治建設。盡快開展示范區建設的立法研究，制定示范區建設的部門規章，避免工作風險，規范示范區建設工作。

2. 統一管理。質檢總局層面由綜合業務司局（如通關司）統一負責管理檢驗檢疫各類示范區建設工作。負責制定示范區建設標準、組織考核驗收、批準發布。直屬檢驗檢疫局層面由綜合業務管理部門（如質量處、通關處、認監處）統一負責示范區建設的受理、初審、推薦上報、日常監管，建立“一個部門、統一對外”的工作格局。

3. 統一名稱。名稱統一為“國檢質量安全示范區（×××）”。由兩部分組成，第一部分為國檢質量安全示范區，第二部分（×××）為項目，項目有出口食品農產品、出口工業產品、有機產品、地理標志產品及生態原產地產品等。如：國檢質量安全示范區（出口食品農產品）。“國檢”代表國家檢驗檢疫部門、“質量安全”體現示范區的主要關注點，項目說明示范區具體類別。

4. 統一建設要求。一是具有健全的組織保障機制。二是產業發展規劃符合實際，切實可行。三是主導產業具有一定規模，在全國、全省或區域經濟中占有相當權重和一定影響力，對地方經濟的發展具有明顯的拉動作用。四是具有健全的質量保障體系，能有效降低和化解質量安全風險。五是產品質量安全水平高。產品質量安全標準對標出口目標市場和國際先進標準。各類示范區根據各自的關注點，制定具體細則，如出口食品農產品重點關注農業投入品，地理標志關注特色質量保證等。

5. 統一評定程序。質檢總局綜合業務司局統一領導管理示范區建設工作，地方政府申請，直屬檢驗檢疫局受理、初審、推薦上報，質檢總局組織考核、批準發布。

6. 統一激勵政策。原則上激勵政策要在法檢目錄發生調整的情況下，真正釋放檢驗檢疫的政策紅利，切實增加示范區內企業的獲得感。一是對示范區內企業實施檢驗檢疫便利化措施。采信企業自我聲明和檢驗檢測結果，在辦理行政許可審批方面免于現場檢查，實現“零等待”、在科研和產品檢驗檢測方面減免相關費用、支持示范區內企業檢驗檢測業務能力建設、對示范區內企業出口給予檢驗檢疫便利通關服務。二是聯合財政、農業、科技、環保、食藥監、海關等多部門在科研、稅收等方面給予示范區優惠政策和專項措施。