政府標準改革與“標準化法”修改完善

王艷林

（中國計量大學，杭州 310018）

政府標準改革與“標準化法”修改完善

王艷林

（中國計量大學，杭州 310018）

考察政府在標準化中的地位和作用，用開放世界的眼光，發現有標準化協會主導、政府主導和協會與政府合作治理三種范式。范式不同，標準化法的形式和重心也就各呈特色。中國作為政府主導型標準管理體制的國家，通過法律尤其是法規和規章，依法管理標準化活動，并主要依靠規劃引領標準化的發展。所以，《標準化法》的修訂是引人注目的重要制度變遷。政府標準形態的提出與確立，為標準化改革和《標準化法》修改，提供了新的分析框架；厘定政府標準的性質，則為政府標準改革和《標準化法》修改，提供了新的選擇路徑；而改變政府職能，則是政府標準改革乃至整個標準化工作改革成敗的關鍵。以上述理論分析為支點，文章對《標準化法》（修訂草案）第2、5、9、10、11條，提出了具體明確的修改意見，并重點討論了強制性標準制度建構中的問題，供法律修改活動和進一步深化標準化改革參考。

政府標準；強制性標準；推薦性標準；標準化法

國務院《深化標準化工作改革方案》提出改革的總體目標是“建立政府主導制定的標準與市場自主制定的標準協同發展、協調配套的新型標準體系”[1]。政府標準的概念，由此浮出并作為國家標準、行業標準和地方標準的統稱而存在。這一概念的凝煉和觀念的整合，是中國標準化理念的重大進步。但到目前為止，這種突破和變化還沒有獲得理論上的深度關注和廣泛研究。本文認為，政府標準形態的提出與確立，為標準化改革和《標準化法》修改，提供了新的分析框架；借助這一框架，厘定政府標準的性質，則能為政府標準改革和《標準化法》修改，提供新的選擇路徑。而轉變政府職能，則是政府標準改革乃至整個標準化工作改革成敗的關鍵。本文循著政府標準的認知路徑，對《標準化法》重塑政府標準化管理體制和政府標準改革成果問題，提出自己的建議與設想，供法律修改活動和進一步深化標準化改革參考。不當之處，歡迎批評批正。

1 政府在標準化活動中的地位和作用

在討論政府標準改革之前，必須先明確政府在標準化活動中的地位和作用。只有把這個問題弄清楚了，并取得大體一致的認識，中國標準化體制的改革和標準體系的重塑，才可能在方向上取得共識，《標準化法》的修改才可能減少阻力，弱化博弈，順利出臺并有效實施。

對于政府在標準化活動中的地位，倘若我們用社會觀察的方法，選取政府與標準化協會兩個節點，在世界主要的標準化發達或領先的國家進行考察，是可以比較直觀地發現，有三種特色鮮明的結構形式，代表了當今世界政府在標準化活動中的三種不同地位。

1.1 標準化協會主導并具有領袖地位

這一范式主要發生與存在于具有濃郁市場經濟傳統和高度社會自治的中小國家，如北歐的丹麥、挪威、瑞典和瑞士；南歐的意大利、希臘、保加利亞和羅馬尼亞；西歐的荷蘭、盧森堡等國。實踐中，這些國家一般采取兩種方式，明確標準化協會的主導地位和領導作用：（1）用政府批準標準化協會章程的形式，明確協會為非營利性的組織性質（羅馬尼亞則詳盡羅列“協會是公益、非盈利、非官方、不參與政治的法人團體”），可以從事商業活動，但禁止盈利。（2）以議會法律或政府法規的形式，確立標準化協會是國家級標準化機構，屬于非營利機構，為協會開展活動提供法律基礎；協會則根據法律或法規，另外制定章程，細化活動規則。

協會的主導和領袖地位表現為：對外在ISO、IEC等國際標準化組織及區域標準化組織中，以國家名義參加，代表國家利益，行使會員權利；對內是國家標準的制修訂者和批準發布者；協會自身，則按照法律、法規和章程規定，建立治理結構，自我運行，獨立從事標準化活動，不受政府機構的干涉。

1.2 政府部門主導并依法管理標準與標準化活動

俄羅斯、日本和中國是這一范式的代表。這些國家從歷史上看，后發時間長，發展窗口期寬，選擇科技強國的意愿堅定，在制訂標準、建立標準管理體制問題上，一直奉行國家中心主義。以原蘇聯為代表的蘇東社會主義國家、中國、亞非民族獨立國家，莫不都是在此理念上建立了國家標準化管理制度，并和計劃經濟高管體制相得益彰。政府主導的多層級標準體系得以建立，企業從主體變為標準化客體，并用標準化法的形式，對此予以確立和保障。

一般而言，政府主導標準化活動的國家，都制定有成文的法典化的標準化法為政府介入標準化活動，提供制度支撐[2]。如日本有《工業標準化法》（1949年）和《農林產品標準化法》（1950年），俄羅斯有《技術調節法》（2002年12月）和《標準化法》（2015年）。立法機關制定《標準化法》的目的，是通過法律排除協會的主導作用，確立政府機構在標準化活動中的主導地位。如在俄羅斯，為維護國家標準體系的尊貴地位，新的標準化法宣布從2025年9月1日起，為了保障國家和市場需要，在進行商品、工作、服務以與國家參與的組織采購時，以及在規范性法律文件、和其他的技術資料中引用這些文件的使用，不允許使用本聯邦法第14條未規定的標準。

1.3 標準化協會主導的政府合作治理

這一范式的代表有英國、美國、法國和德國等。這些國家具有大體一致或共同的特性：一是工業技術曾經或現在仍然處于世界引領的地位，如英國是16-18世紀第一次工業革命的發源地，引領了資本主義的興起；法國和德國則是18-19世紀第二次工業革命的領跑者，建立并強化了現代工業體系；而美國則是20世紀尤其是二次世界大戰結束以來，現代科學技術創新和產業化的主要發源地，深化了現代經濟的產業結構與體系。二是市場經濟高度發達與民主政治追求相結合的社會結構，特別重視市民社會的選擇和專業團體的精英治理。這也就決定了標準化協會必然是歷史悠久、自我治理卓有成效的，而政府通過合作治理、注入資源，使其樂為公共政策和法規之用。如英國標準化協會（BSI）的前身，是1901年成立的英國工程標準委員會，這是世界上第一個全國性標準化機構。目前為止，英國標準化協會仍然是世界上影響最大的國家標準化組織，是國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）、歐洲標準化委員會（CEN）等組織的創始會員，并積極發揮領導作用。為此，英國標準化協會獲得皇室頒發的具有永久效力的特別授權書——《皇家特許》。為了保證《皇家特許》的實施，英國政府與協會于1982年簽署諒解備忘錄，并于1989、1992、1994、1998和2002年對諒解備忘錄進行補充和完善，通過契約構建了協會主導與政府合作治理的標準化體制。構成該體制的基礎，是政府與協會雙方達成的共識。英國政府方面：認可英國標準化協會（BSI）作為英國的標準機構（NSB），包括承認BSI作為ISO、IEC和CEN的英國成員，并承諾尊重BSI的獨立，“政府的干預將僅限于與公共政策相關的事物”；通過捐贈，每年為協會提供資金支持。BSI則向英國政府保證：標準化活動中將充分考慮公共政策利益；在國際與區域標準化組織中，通過標準提升英國利益；制定與維護英國立法與公共采購需要的任何標準；提升與維護協商一致的整套正式標準；提供和維護符合英國各行業要求的、適當的時候滿足其他利益相關者（包括政府、消費者和小企業）要求的標準化產品等。

這一范式之下，標準化協會的性質，具有雙重性：“一方面他們是政府認可的國家標準化機構，對外代表國家參與國際標準化活動，對內管理標準化，協調制定國家標準。另一方面，他們又是獨立的商業化機構，是獨立的、民間的、商業性的標準化機構。這些國家標準化機構的雙重身份，使得他們在滿足市場需要和為政府與國家的利益、意志服務之間得以生存和發展，也為國家標準化的持續發展在組織體制上奠定了基礎?！盵3]

政府對標準化則實施有限的干預和間接的調控。其主要措施包括：（1）制定政策，引導和規范市場社會的標準化活動的發展；（2）政府派代表參加各種協會的標準化活動，溝通政府與標準化協會的關系，保證公共政策目標的實現；（3）政府在立法中，積極主動引用協會的團體標準，響亮提出并高舉起“標準使法規制定更輕松”的口號和大旗，密切政府與協會的信任與合作。

1.4 個案的變化與總結

上述三種范式所代表的政府與標準化協會的關系，具體到每一個國家又各有差異，甚至有隨著執政黨輪替，實施顛覆性改革的。一是從協會主導向政府主導的改革。如印度，作為老牌的英聯邦國家，原是追隨英國，通過立法確認實行標準化協會主導的政府合作治理，但通過1986年的《標準局法》，改為采用組建標準局作為政府標準化機構，替換標準化協會，實施政府部門主導的依法管理形式。與此相同的是比利時，1945年9月的《標準化法》授權標準化協會是代表國家的公共利益管理者，2003年的《標準化法》則取消了這種授權，改由政府成立標準局行使公共管理職能。二是從政府主導到協會主導的改革。如2008年5月的《盧森堡關于產品和服務標準化、認可、安全和質量協會法》，廢除了2000年3月關于設立國家標準化組織的法律，改成立標準化協會承接政府部門的職責，并獲得市場監管的框架性權利。2013年的《克羅地亞標準化法》，將國家標準化和計量辦公室中與標準化活動有關的事務、員工、有形資產和設備無償轉交協會，由協會代表政府主導標準化活動的治理。三是政府主導標準化活動的國家，日本與俄羅斯已基本完成轉型：發揮技術專家和團體的治理作用，尊重企業標準的主體地位，推動團體標準發展。中國的標準化改革，也已宣布啟幕。

上述這些改革——無論是政府取代協會，還是協會取代政府——表明：根據社會經濟技術和政治發展的要求，改革政府在標準化活動中的地位與作用，是執政集團審時度勢的決策和選擇，并且這種決策和選擇都是以立法的形式正式從制度上進行變遷和重構的。而政府主導的標準化范式，則明顯呈現出弱化政府職權，縮減政府標準，壯大團體標準，朝與標準化協會合作治理方向轉變的新趨向。

2 政府通過法規規章強化標準管理并利用戰略規劃引領標準化發展

由于政府在標準化活動中的地位不同，標準化法的中心任務亦有顯著的區別。在協會主導并領導標準化工作的國家，政府只是一個奉行不干預主義的第三者，其主要積極職能就是提供服務。這種情況下，標準化法律和法規的任務，就比較單純且集中在確認協會性質并為協會活動提供法律支撐，法律法規的數量也就相對較少。在政府主導并依法管理標準化活動的國家，政府自賦春情強作愁，無盡煩惱在前頭。圍繞標準化本身的管理而制定的法律法規也就數量眾多，蔚然而呈一體。在協會主導政府合作治理的國家，標準化的基礎常常表現為政府作為平等主體和標準化協會之間的契約，政府的法規重在指導政府部門參與標準化活動和標準化成果的全面利用。至于標準化活動如何管理，則是協會自身的任務，一般不會要求政府與立法的介入。

2.1 政府通過法規和規章強化對標準自身的管理

由于中國屬于政府主導并依法管理標準化活動的國家，所以《標準化法》之外，通過法規和規章強化政府對標準化的管理，既是體制運作之必然，亦在客觀上有助于克服法律的時代局限，延長和拓展《標準化法》的生命力①就此而言，政府通過法規規章強化標準管理并利用戰略規劃引領標準化發展，亦是對“論《標準化法》生命力的源泉及拓展”的重要補充（載《質量探索》2017年1期）。《標準化法》的內容，是按照標準化活動的過程設計的。在舊法總則、標準的制定、標準的實施和法律責任四章制結構的基礎上，新的修訂草案于法律責任之前，增設監督管理，構成五章制，涵攝了標準化活動的各個環節。不僅如此，為使抽象、彈性、概括的法律易于實施尤其是方便政府管理，自1989年4月1日起施行以來，除國務院頒行《中華人民共和國標準化法實施條例》，發布《深化標準化工作改革方案》兩個規范性文件外，政府標準化行政主管部門——標準總局、技術監督局、質量技術監督局和國家質檢總局——積極回應標準化實踐需求，先后制定部門規章等規范性文件60余件，全面細化《標準化法》的原則性規定，并針對社會發展出現的標準化活動新問題、新情況出臺試行辦法，創新示范區和示范試點的工作機制，既維護了法律尊嚴，也適應了依法行政的要求。在60余件規范性文件中，特別具有制度支撐意義的約有以下16件。

1）中華人民共和國標準化法條文解釋

2）國家標準管理辦法

3）關于加強強制性標準管理的若干規定

4）行業標準管理辦法

5）地方標準管理辦法

6）企業標準化管理辦法

7）能源標準化管理辦法

8）循環經濟標準化試點工作指導意見

9）農業標準化法管理辦法

10）國家農業標準化示范區管理辦法（試行）

11）國家高新技術產業標準化示范區考核驗收辦法（試行）

12）采用國際標準管理辦法

13）關于推進采用國際標準的若干意見

14）關于培育和發展團體標準的指導意見

15）標準檔案管理辦法

16）全國專業標準化技術委員會管理規定

2.2 條文解釋具有特別值得肯定和推薦的意義

在這16份規范性文件中，1990年7月23日發布并當日生效的《中華人民共和國標準化法條文解釋》具有特別值得肯定和推薦的意義。首先，以“國家技術監督局局令第12號”的名義，發布條文解釋，為全國各地區標準化活動統一理解、企業等同適用和規則一致無差別，創造了法律實施的有利條件。其次，條文解釋對標準化法中的術語、詞組和專門用語或特定用語，進行解釋與說明，彌補了標準化法缺乏術語解釋的缺陷。典型的具有基礎意義的有標準、標準化、制定標準、組織實施標準、對標準的實施進行監督和備案等。再次，條文解釋對一些固定詞義的擴充解釋，強力釋放和擴張了標準化法的效力空間。如將“采用國際標準”，解釋為“包括采用國外先進標準”（第4條）；將“重要農產品”解釋為“重要的農業、林業、牧業、漁業產品（含種子、種苗、種畜、種禽）”（第2條），都是極具智慧的。最后，對義務性規范和禁止性規范的嚴格界定與謹慎解釋，體現了市場經濟的法治精神。如從本法“出口產品的技術要求”解釋出“不得單獨制定出口標準”（第16條），從“已有國家標準或者行業標準的國家鼓勵企業制定嚴于國家標準或行業標準的企業標準，在企業內部適用”中將“內部適用”解釋為“是指標準可以不公開，也不要求備案”（第6 條）。以今日之視野衡量，仍不失為公允。再如將“推薦性標準，國家鼓勵企業自愿采用”，解釋為“（1）推薦性標準，企業自愿采用；（2）國家將采取優惠措施，鼓勵企業采用推薦性標準。推薦性標準一旦納入指令性文件，將具有相應的行政約束力”（第14條）至為真切和全面。

2.3 標準化戰略指向國際標準化，標準化規劃是主指國內標準化發展

在當今的全球化浪潮中，標準的國際化是這一浪潮的最具持續活力的力量。它雖不屹立潮頭，但卻是推動全球化浪潮的重要力量。在此背景之下，市場經濟發達國家圍繞爭奪標準國際化的話語權和領導權，展開激烈競爭。而標準化戰略，就是承載一國政府參與和引領標準國際化，謀取話語權和領導權的工具。以德國為例，德國標準化協會2003年啟動制訂，2005年發布實施，2009年修訂實施的《德國標準化戰略》，由五個既相互獨立又互相聯結為一體的戰略、目標，作為一個整體共同構成，包括：（1）標準化可以保證德國作為國際一流的工業大國地位；（2）標準化作為一種戰略工具，可以為社會及經濟的有效運轉提供支持；（3）標準化可以作為一種減少立法的工具；（4）標準化和標準機構促進技術的交叉；（5）標準機構提供有效的程序及工具。為保證這五個目標的實現，戰略制定者還配設提供了不同的落實措施，和可觀察評估的預期結果。恰如聯邦德國經濟科技部長所言：最新的德國標準化戰略，能夠在一個不斷發展變化的氛圍中，為德國標準化進行有效定位提出指導性原則。在這個基礎上，德國標準化將繼續為實現一個更加具有競爭力和創新能力的國家做出貢獻。德國工業2.0的提出和實施，證明了德國標準化戰略的開放性和適時應對性。和美國、德國、日本和俄羅斯注重標準化戰略，明確本國在國際標準化中的定位及實現路徑不同，中國目前尚缺乏國家層面的標準化戰略，但地方性或區域性的標準化戰略如“首都標準化戰略”，也不乏光彩之處。

相對其他國家而言，中國針對國內標準化活動，啟動標準化規劃的編制和實施工作，也是一項卓有成效的特色做法。自2011年以來，國標委編制發布《標準化事業發展“十二五”規劃》，國務院印發《國家標準化體系建設發展規劃（2016－2020年）》，都要求參與國際標準化活動取得新突破；科技部、國家質檢總局、國標委還聯合制定實施《“十二五”技術標準科技發展專項規劃》，有力地支持標準化戰略研究，強化企業在標準創制中的主體地位，健全科技成果轉化為標準的機制，加強標準化能力建設。

3 政府標準改革的主要問題

國務院《深化標準化工作改革方案》作為標準化工作改革的基本構想，在指導改革推進的同時，也是《標準化法》修改的基本依據，尤其是在政府各部門強烈博弈的政府標準問題，改革方案更是起到了強調政策共識、合力前行的作用。《標準化法》的修改，也應主攻制度創新，追求標準實施績效，唯有如此，才能推動標準化工作開創出新的局面。

3.1 政府標準形態的提出與確立，為標準化改革和標準化法的修改，提供新的分析工具

在國務院《深化標準化工作改革方案》出臺之前，無論是堅定前行的標準化理論和實踐，還是熱而不燥的標準化改革與修法，都是在《標準化法》第6條的基礎上，概括和使用“國家標準、行業標準、地方標準和企業標準”的四級標準體系。四級標準體系是以尊重國家標準、行業標準、地方標準和企業標準的獨立性為出發點的，并強調級差之間的位界和隸屬性。而政府標準形態的提出，除解放了企業標準，承認市場標準的價值外，一個特別重要的意義，就是為改革“國家標準、行業標準和地方標準”，提供了統籌分析的系統工具，要求人們圍繞政府功能發揮整體作用，思考標準化改革問題，克服就事論事的局限。

政府標準的確立，還使人們聚焦于標準化工作中存在的問題，主要是政府標準的問題；標準化工作改革的難點和焦點，也主要集中在政府標準改革問題上?！渡罨瘶藴驶ぷ鞲母锓桨浮分赋觯骸艾F行標準體系和標準化管理體制已不能適應市場經濟發展的需要，甚至在一定程度上影響了經濟社會發展?！逼渲饕憩F是：標準缺失老化嚴重滯后，交叉重復矛盾，體系不合理，協調推進機制不完善。[1]要通過改革解決這些問題，政府部門必須有大局意識，才能解決“強制性標準制定主體分散，內容交叉重復矛盾”的問題；政府部門必須有擔當精神，才能克服“標準化工作機制不完善，標準管理低效能”的問題；政府部門必須有市場主體認知，才能解除“對團體、企業等市場主體自主制定標準限制過嚴，標準供給不足”的問題?！稑藴驶ā返男薷?，就是固化改革成果，通過制度變遷防止這些業已清楚的共性的與根本的問題，改頭換面后繼續存在下去。

3.2 厘定政府標準的性質，為政府標準改革和《標準化法》修改，提供新的選擇路徑

對于什么是政府標準，我們可以從標準化主體上講，凡由政府制訂（包括自己起草、委托起草和購買服務）并以政府名義發布的標準，均是政府標準，包括國家標準、行業標準和地方標準。政府標準的性質主要集中在標準的性質上，而不同于政府部門的級差和隸屬。具體而言，首先，政府標準從約束力上，包括強制性標準和推薦性標準兩類，其中，強制性標準因WTO成員國義務要求，在中國等同于技術法規并對外通報和異議磋商，適宜于國務院統一管理，而不適合政出多門、分散進行；推薦性標準則完全可以分行業分部門分地區，因業因時因地進行分別管理。

其次，國務院各部門之間，只是職責分工不同，而不存在相互間的級差與隸屬。反映到政府標準上，國務院標準化行政主管部門和國務院其他行政部門之間所制定的標準，在推薦性標準上，也應該是一律對等的，尤如部門規章互不隸屬那樣?，F行《標準化法》降低行業標準的品級，使其隸屬于國家標準。這既和法理不通，也與標準化自愿采用的平等屬性不和，更是現行標準體制矛盾癥結之所在。所以，本文建議在統一強制性標準的制修訂與發布權之后，針對推薦性標準，簡潔的路徑是取消行業標準，將本屬于市場的標準歸還給團體標準，而涉及部門與行業基礎性、公益性的標準，仍由國務院行政部門負責制修訂和發布，但統一提升為國家標準，作為GB/T的系列，通過編號規則予以表達。

最后，政府標準中，公開性是原則，不公開是例外。如軍用標準，盡管長遠處看，軍用標準亦應公開，但這有一個過程。所以，標準化法修訂過程中，附則中出現了“軍用標準的制定、實施和監督辦法，由國務院、中央軍事委員會另行制定?！背酥獾恼畼藴剩鶓獙嵭泄_。不公開，便不能成為規則。不公開，推薦性標準的引領作用，便不能充分有效地發揮出來。即使是采用國際標準等同轉化的推薦性標準，也應實行公開原則。對于國際標準中非正式的非公開性的那一部分標準，因其自身的過渡性和不成熟以及缺乏協商一致，則不宜轉化為國家標準。對因新興產業發展確有必要轉化的，可以由團體標準，對口完成市場轉化工作。

3.3 改變政府職能，是政府標準改革乃至整個標準化工作改革成敗的關鍵

首先，《標準化法》受計劃經濟的影響，將政府在標準化活動中的角色定位為全面主導標準化活動。這一定位于外于內都已經和市場經濟實踐嚴重不合。于外即面向市場，政府集中統一管理無法充分調動市場主體參與標準化活動的積極性，并且還過度干預了市場主體的微觀經濟活動，使市場主體的主體性在標準化領域未能充分發揮，“導致標準有效供給不足”；于內即政府部門分工合作中，由于缺乏完善的協調推進機制，看似統一的標準化管理體制事實上卻呈碎片化，每一級政府，每一個政府部門都各自作為獨立的利益主體相互博弈。這使一些涉及多部門的重要標準無法適時制定和有效實施，并且還使國家標準、行業標準和地方標準交叉重復矛盾，“不利于建立統一市場體系”。[4]

其次，國務院標準化行政主管部門，代表國務院“統一管理”的指向，應具體且明確，僅針對強制性標準；對于其他的標準化活動，宜發揮“綜合協調”的服務職能。這種服務職能，從整體上，要求國務院標準化行政主管部門，對國內標準化工作與國際標準化工作，政府標準和市場標準的相關工作，農業、工業和服務業之間的標準化工作，傳統領域與新興領域的標準化工作，國務院各相關部門的標準化工作與各省、自治區和直轄市之間的標準化工作等宏觀的標準化活動，進行綜合協調。從微觀方面，要求國務院標準化行政主管部門，從具體工作與繁雜事務中跳出來，抓大放小，因為不放小就不會突出大，唯放小才能抓大；要求尊重各部門及標準化相關利益方的利益，以客觀、公正之立場，實施綜合協調；唯有超然于各部門之上，才謂綜合；唯有追求國家最高利益，才能協調部門紛爭。從身份上，要求國務院標準化行政主管部門，要轉變在標準化利益博弈格局中的運動員身份，放棄推薦性標準的制修訂權和發布權，從既是運動員又是裁判員，選擇成為裁判員，成為在協商一致自愿標準方面的裁判員。

最后，縮減政府標準的數量和范圍。具體而言，一是在標準范圍上的縮減。政府標準應側重于保基本，主要集中于基礎性、通用性、公益性和安全性的標準，而其他的大部分都應放開，靠市場去調節，從而為市場自主制定的標準，尤其是團體標準留出發展的空間。二是從數量上控制政府標準的總量，防止政府標準過多過濫；同時采取積極政策，培育發展壯大團體標準，最終形成1:1～1:1.5的協同格局。三是防止出現假縮減，不能出現一方面從宏觀層面實施有效的“縮減”，而另一方面則借改革之名放權給設區的市、自治州去制定地方標準，造成地方政府標準的另類泛濫。

4 《標準化法》有關條文的修改建議和討論

根據政府標準認知路徑的分析，本文對《標準化法》中涉及政府和政府標準的相關條文②因篇幅限制，涉及地方標準的問題，作者將另撰專文，予以集中討論。，從理性乃至理想化的角度，提出如下修改建議，并對特別有爭議之處，予以專門討論，供修法活動和進一步深化標準化改革參考。

4.1 關于標準形態的規定

《標準化法》（修訂草案）第2條第2款規定：“標準包括強制性標準、推薦性標準和團體標準、企業標準?！币蛲顑热葜?，并行使用兩個分類標準，給理解、適用及國際交流，帶來困難和不便。所以，本文建議使用改革方案中的標準形態，予以并行敘述，第一層意思講“政府標準”按約束力劃分，第二層意思講“市場標準”按主體進行歸類，實現邏輯自洽。修改后的條文為：“政府標準包括強制性標準和推薦性標準，團體標準、企業標準等是市場自愿性標準?！?/p>

4.2 關于標準化管理體制的規定

《標準化法》（修訂草案）第4條第1款是舊法第5條第1款的照搬，一字未改：“國務院標準化行政主管部門統一管理全國標準化工作。國務院有關行政主管部門分工管理本部門、本行業的標準化工作?！被谇笆龅谌糠洲D變政府職能中“統一管理與綜合協調相結合”的研究成果，建議修改為“國務院標準化行政主管部門統一管理強制性標準，綜合協調全國標準化工作。國務院有關行政主管部門分工管理和負責本部門、本行業的標準化工作?！?/p>

4.3 關于強制性國家標準的規定

對于強制性標準，舊的《標準化法》第7條規定：“國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準。省、自治區、直轄市標準化行政主管部門制定的工業產品的安全、衛生要求的地方標準，在本行政區域內是強制性標準?！庇纱嗽斐蓮娭菩詷藴实娜壎嚅T產出。除國家質檢總局和國標委發布強制性國家標準外，還有28個國務院有關行政主管部門，或聯合或單獨發布強制性行業標準，更有各省、自治區、直轄市發布的強制性地方標準，共約1.3萬余項。由于多頭制定、數量龐大、內容繁雜、形式多樣，客觀上使交叉、重復和矛盾，成為不可避免，既影響了強制性標準作為技術法規的嚴肅性與權威性，也不利于全國市場的統一，更是增加了對外通報、對內管理的成本。所以，撤除行業標準和地方標準中的強制性規定，將三級多門制訂統一為一級一家制訂，迫在眉睫、勢在必行。國務院《深化標準化工作改革方案》明確要求，“逐步將現行強制性國家標準、行業標準、地方標準整合為強制性國家標準?！边@一點，是獲得各級政府及各個部門高度認同的改革共識?！稑藴驶ā罚ㄐ抻啿莅福┑?條就是在此共識的基礎上形成的。

法律修訂過程中，國務院有關行政部門對第9條第4款和第5款的規定：“強制性國家標準由國務院批準發布或者授權批準發布?！薄胺?、行政法規和國務院決定對強制性標準的制定另有規定的，從其規定?！睆娏冶磉_了具體細化的要求。

對于第4款的不同意見，主要集中在兩個方面：一是標準化行政主管部門希望在法律中維持自己已經形成的發布權；二是有關行政部門則希望維持聯合發布權。修訂草案第9條第4款的規定，可以說已經包含這兩個方面的訴求，至于法律通過后如何解決操作技術，可能要有賴于國務院的綜合協調了。

對于第5款的意見，主要集中在例外規定是否細化的問題。依據法律和法規，承擔環境保護、工程建設、醫藥衛生等領域強制性標準制定的有關行政部門，希望用羅列式表述，將部門名稱，增加在第5款之前。由于立法語言和其他規范性文件不同，追求簡潔、清晰和穩定。從簡潔性講，不易再增加前綴；從清晰性講，含義從其他法律和法規中，能夠解釋出例外的主體；從穩定性講，不具體羅列，既可防止因舊法修改刪除的變易，又可應對因新法制訂出現的增添。所以，第9條第5款，仍以維持現狀為上策。

4.4 關于統一推薦性標準的規定

《標準化法》（修訂草案）第10條和第11條，是對推薦性國家標準和行業標準的規定。其中，第10條規定：“對滿足基礎通用、與強制性國家標準配套、對各有關行業起引領作用等需要的技術要求，可以制定推薦性國家標準。推薦性國家標準由國務院標準化行政主管部門制定。”第11條規定：“對沒有推薦性國家標準、需要在全國某個行業范圍內統一的技術要求，可以制定行業標準。行業標準由國務院有關行政主管部門制定，并報國務院標準化行政主管部門備案。行業標準為推薦性標準?！睂Υ艘幎?，主要有針鋒相對的兩種意見：一是有關行政部門在修改法律過程中集中表達出來的十余個部委的意見，即推薦性國家標準制定主體宜為各行政部門。二是希望維持現狀的部門認為，倘若如此創制，一方面不符合推薦性標準的屬性，恐怕和政府職能轉變的要求不合；另一方面，將導致中國推薦性標準的形成方式與國外不同，不利于中國標準走出去。所以，才有第10條和第11條現在的面貌。

本文認為，這個問題不解決，標準化管理體制就不會順暢，政府標準改革也就達不到預期目的，希望借助標準化法修改開創標準化新局面的設想就有可能落空。所以，拖延與搪塞都不是問題解決之道。從政府標準的分析范式中，我們發現法律的舊規定，具有計劃經濟尤其是前蘇聯標準化“部（專業）標準”的強烈印痕，是和政府構成法則的分權-合作相背離的。標準作為選擇與自治的基礎規則，更加注重形式的協商一致和實施的自我選擇，絕不贊同標準之間的級差與隸屬。如果將協會主導并領導標準化工作的國家放置一邊，僅就協會主導的政府治理國家——美國、德國、英國和法國而言，所謂的國家標準，都是國家標準化協會主導制訂和發布的標準，其實質乃是團體標準的外形因契約而獲得國家標準的外殼而已，因其屬于自愿標準，而和政府標準——亦如軍用標準——的強制性，形成明顯區別。在中國，因長期以來四級標準體系根深蒂固，對于政府標準的認識尚屬起步，部分部門和人員，醉心和沉迷于國家標準的昔日榮耀，將本和國家標準同脈同理的行業標準，拒之門外并希冀長期遏制，而這注定是無法長久的。明智之舉和長遠考慮，是在政府標準的框架下，放棄行業標準，將原有的行業標準中，市場競爭性的那一部分標準，交付給相關團體作為團體標準存續或廢棄；將基礎性、公益性的那一部分標準，上升為國家推薦性標準，由各行政部門繼續負責修訂和實施工作。至于是否與國外不同，因國外只有自愿一致標準而無推薦性標準，大可不必顧及。至于是否有助于中國推薦性標準走出，決定因素當不在誰制定，而是標準質量是否為國際市場所接受。故此，本文建議，將這兩條合并修改為一條：“對滿足基礎通用、與強制性國家標準配套、對各有關行業起引領作用或需要在全國某個行業范圍內統一的技術要求，可以制定推薦性國家標準。推薦性國家標準由國務院有關行政主管部門制定。推薦性國家標準應當公開。”

[1] 中國政府網.國務院關于印發深化標準化工作改革方案的通知[EB/OL]. (2015-03-26)[2017-04-15]. http:// www.gov.cn/zhengce/content/2015-03/26/content_9557.htm

[2] 國家質量監督檢驗檢疫總局.中國質檢工作手冊——標準化管理[M].北京:中國質檢出版社, 2013.

[3] 劉春青,等.美國、英國、德國、日本和俄羅斯標準化概論[M].北京:中國質檢出版社,2012:178.

[4] 王艷林,陳俊華.大標準化時代與《標準化法》之修改——以政府職能轉變為中心的討論[J].河南財經政法大學學報,2017,(3): 1-12.

Government Standard Reform and the Modification and Perfection of the Standardization Law

WANG Yan-lin
(China Jiliang University, Hangzhou 310018, China)

In the tide of globalization, standardization is shifting from the country oriented to the international oriented. For this, when investigating the status and role of the government in the standardization in an open and global perspective, we can find three paradigms of governance: the standardized association-led one, the government-led one and the cooperative one,and each of them makes the form and the core of the Standardized Law different. As a country which adopts the government-led standard management system, China supervises standardization activities in accordance with the law, especially in accordance with administrative regulations and departmental regulations, and leads the development of standardization mainly by planning. Therefore, the modification and perfection of the “Standardization Law” is a noticeable and significant institutional change. The formulation and establishment of the standard form of government provides a new analytical framework for the standardization reform and the modification of the “Standardization Law”. The determination of the nature of government standards provides a new choice for the government standard reform and the modification of the "Standardization Law". And the change of government function is the key to the success of the government standard reform and even the whole standardization work reform. With the above theoretical analysis as the fulcrum, this article puts forward specific and definite opinions on modification of article 2, 5, 9, 10, 11 of the “Standardization Law(Revised Draft)” for reference to the modification of the law and the further deepening of the standardization reform.

government standard; mandatory standards; recommended standards; Standardization Law

D922.17

A

1672-6286(2017)02-0005-12

王艷林（1962-），男，教授，法學博士，主要研究經濟法、民商法理論、質檢法原理和食品安全法、標準化法。