從中國古代監察制度看現代監察體制與反腐斗爭

蔡雅蕓

(青島大學 政治與公共管理學院，山東 青島266071)

·古今監察制度研究專題·

從中國古代監察制度看現代監察體制與反腐斗爭

蔡雅蕓

(青島大學 政治與公共管理學院，山東 青島266071)

自改革開放以來，我國不斷加強打擊貪污腐敗的力度，取得顯著成效。歷朝歷代的統治者都十分重視反腐工作的開展，并形成了一套系統的政治體制。中國古代監察制度作為我國重要的政治制度之一，對穩定國家秩序、打擊官員腐敗、弘揚清正廉潔之風等方面都具有積極的現實意義。春秋時期至明清時期的監察制度展現了古代監察活動的獨立化、規范化、制度化特征，具有垂直獨立的監察系統、完善的監察法律法規、嚴格選任監察官員等特點，這些特點對于現今的監察體系建設具有十分重要的借鑒意義。反觀我國當前的監察體制，仍然面臨著監察系統不獨立、監察法律不嚴密、選任監察人員無標準等問題，這些不足進一步助長了腐敗之風，不利于維護國家秩序的穩定。同時，也會降低民眾對政府的信任度和滿意度。為了有效打擊腐敗，建立起政府的公信力，從完善監察體系入手，合理借鑒古代監察制度的優秀思想，并賦予監察機關獨立性、健全監察法律法規、科學合理選任監察人員等方面尋求解決路徑，力圖提高我國的監察效率，完善國家監察體系，加強廉政建設，真正從源頭上抑制腐敗現象的發生。

中國古代監察制度;現代監察體制;反腐路徑

自黨的十八大以來，我國不斷加強反腐敗力度，反腐形勢發生了巨大轉變。隨著反腐工作的不斷深入，越來越多的重量級官員被革職處分，也有不少地方官員被嚴厲查處，真正體現了“老虎”“蒼蠅”一起打的反腐精神，取得了顯著成效。即便如此，我國在監察制度、監察體系等方面仍存在著一些不足，制約著我國反腐工作的展開。監察活動以維護統治階級利益、調整內部關系為目的，旨在限制部分成員的過分私欲。中國古代監察制度以其豐富的內容、完備的體系，成為我國歷朝歷代統治者穩定國家秩序、防治腐敗的重要依據，對于我國完善監察體系、加強反腐力度、建設廉潔政府具有十分重要的借鑒意義。

一、中國古代監察制度的歷史沿革

1.起源與萌芽：原始社會至春秋戰國。在原始社會末期，雖沒有形成完備的監察制度，為了監督氏族和部落的內部事務，有民眾社會輿論和辦事準則對其進行約束。堯、舜、禹時代，部落聯盟酋長的一言一行都受民眾輿論的監督，甚至設立“明臺”“衢室”作為采納民意的地方，立“告善之旌”“諫鼓”作為采納諫言的渠道。夏商周朝時期，官員的選任是以宗法血緣為基礎，監察活動比較單一，也沒有建立相應的監察規則、監察機構，監察制度還處于萌芽階段。春秋戰國時期，各諸侯國相互爭斗，戰爭不斷，為了保證國家政權的穩定，各國君主必須重視監察的作用。《史記》有記載：“賜酒大王之前，執法在傍，御史在后，髡恐懼俯伏而飲，不過一斗徑醉矣”[1]。可見，當時的御史承擔了監督官員的責任，并逐漸成為一種專門糾察官員的職位，具有十分重要的地位。

2.確立與健全：秦漢時期。公元前221年，秦始皇建立了專制主義的中央集權國家。為了監督官員，秦始皇在中央設立監察機關，以御史大夫為首，下設御史中丞、侍御史或柱下御史。御史大夫負責監察文武百官，并輔佐丞相處理政務。御史中丞等職一方面負責幫助御史大夫完成監察工作，另一方面負責掌管古今國書，律令、戶籍等。此外，為了加強對地方的監督，秦還設郡監御史，從政治、經濟、軍事等方面對郡縣進行監督，中國古代的監察制度得以確立。漢朝承襲了秦國的監察制度，西漢時期，御史大夫作為御史府的最高長官，領導機構成員監察中央官員，在地方設置刺史，負責監督地方官員。東漢的監察機構分為御史府和司隸校尉兩部分。從光武帝時起，御史府更名為御史臺，御史獨攬行政之權，而御史臺專門負責地方官員監察之職，司隸校尉主要行監察朝廷官員之責。另外，漢朝頒布了《御史巡察諸郡九條》，對當時的司法監察、人事監察、行政監察等方面做出規定，成為我國最早的監察法規。漢武帝在此基礎上編制了《刺史察舉六條》，進一步對監察工作作出規定。這一系列舉措標志著我國古代的監察制度已基本成型。

3.發展與變革：魏晉南北朝至隋唐時期。魏晉南北朝時期，王朝更迭頻繁，監察制度也隨之發生了改變。御史臺從行政體系中獨立出來，為皇帝直接領導，具有較高的地位。刺史和司隸校尉轉為地方的行政長官，地方取消設置常駐監察機構，并以不定期巡查的方式對地方官員進行監察。此外，言諫監督機制在此時得到發展。“從起初無定員、無專屬的言諫官，到后來設立了門下省作為專門的言諫機構，說明當時十分重視輿論監督的作用，以防失策。”[2]隋朝初年，為提升御史臺的地位，又重新設置御史大夫一職，專掌糾察。隋煬帝繼位，進一步改革中央政府機構，增置謁者、司隸二臺，與御史臺并稱三臺，獨立行使監察職權。謁者臺主要通過出使慰問、持節授官、受理申奏冤枉等行使監察權。司隸臺是郡縣的監察機關，主要負責糾察地方官員。到了唐朝，御史臺作為獨立的監察機構，其下分別有臺院、殿院和察院。臺院主要負責糾察官員、彈劾違法官員以及處理臺內日常事務。殿院僅次于臺院，長官為殿中侍御史執掌糾察朝儀、檢查朝班時官員的儀態。察院的長官為監察御史，雖地位較低，但權限大，掌管范圍非常廣泛。三者管轄范圍分明，形成了一個系統型、網絡型的監察體系。“唐朝還制定了專門的監察法規《六察》《風俗廉察四十八條》等，使我國的監察制度向著規范化、專門化的方向發展。”[3]

4.完善與強化：宋元時期。宋代中央監察體系分為御史臺和諫院兩部分。御史臺系統基本沿襲唐制，御史主要負責彈劾、糾察不良官吏，在地方設置監司機構，掌管對地方的監察，并設通判一職，專門監察地方的長吏知州。通判可隨時向皇帝匯報州內的情況，成為皇帝在地方的耳目。諫官系統在宋朝已經發展到頂峰，為進一步加強皇權，實行“臺諫合一”，取消了諫官對皇帝的監督，使皇帝獨攬監察權，以便加強皇權。宋朝雖實行臺諫合一，但臺諫兩個機構仍同時存在，真正實施“臺諫合一”制度是元朝，元朝不再設置專門的諫官，而是由御史行使納諫的職責。元朝取消臺院，只保留察院，把臺院的職能移至察院，并將殿院改為殿中司。在元代，中央的監察機構為御史臺，地方監察機構則為行御史臺和諸道肅政廉訪司。元朝在中央和地方建立了嚴密的監察網絡，以加強中央對各級官員的監督。

5.鼎盛與發達：明清時期。明清時期，我國的監察制度達到鼎盛。明朝改御史臺為都察院，設置都御史、副都御史、僉都御史等職位，負責監察和彈劾百官。在地方，明朝創立了“六科給事中”，并賦予其獨立監察權，起到與六部相互制衡的作用，保證了監察機構的權威。另外，設立十三道監察御史和各省提刑按察司，作為地方固定的主體監察機關，實現對地方官員的監督，二者在監察體系中并稱為“科道之官”。到了清朝，為了集中皇權將“六科給事中”的相應職權歸附于都察院負責。作為“科道之官”的“六科給事中”和十五道監察御史，分別對內外官員進行糾察。都察院下屬機構有六科、十五道、五城察院、宗室御史及稽查內務府御史處等，其監察《欽定臺規》，都成為我國封建社會監察法規的優秀典范，標志著我國古代監察制度到達了鼎盛時期。

二、觀古思今，從古代監察特點反思當代監察體系的缺失

古代監察活動具有獨立化、規范化、制度化的特征，具有垂直獨立的監察系統、完善的監察法律法規、嚴格選任監察官員等特點，這些特點對現今的監察體系建設具有十分重要的借鑒意義。反觀我國當前的監察體制，仍然面臨著諸多問題，不利于維護國家秩序的穩定，民眾對政府的信任度和滿意度。

1.垂直領導：古代監察系統獨立化。從兩漢時起，監察機構逐漸分離于行政體系之外，中央將全國分為十三州部，每部設置刺史行使監察職能，與地方長官沒有任何關聯，并由中央機構統一領導，實現了人事任用和監察系統上的獨立。直至魏晉時期，御史臺從行政體系中完全獨立，受皇帝的直接掌控，其他行政部門無法對其進行約束，真正成為了獨立的監察機關。這種縱向領導的監察體制有利于擺脫橫向機構的干擾，給予監察機構和官員充分且獨立的監察權，從而能夠有效抑制腐敗，提高監察效能，保證監察機構的運作效率。

目前，“我國的監察機構實行雙重領導制，即國務院監察部負責全國的監察工作，縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本地區的監察工作，并受本級人民政府和上一級監察機關的領導”[4]。這種監察體制，雖然有利于政府對監察工作的監督，有利于下級監察部門接受上級監察部門的指導，但從長遠看，這種監察體制無法充分發揮監察作用。我國地方監察部門的人事安排、財政分配等都由各級地方人民政府掌控，地方政府有權監督和領導監察部門的工作。這就導致監察部門在工作中容易受到政府的影響，卻又無力對抗，進而喪失其獨立性，影響監察效率的發揮。與此同時，監察部門對其他平級部門的監察也面臨重重阻礙。由于監察部門與其他部門既是合作關系又是監督關系，對于其他部門違法亂紀的行為，監察人員未必能進行公正合法的監督。這就必然會導致部門之間相互勾結、庇護，滋生腐敗。

2.有法可依：古代監察法律規范化。權力得不到約束必然導致腐敗。中國古代歷朝歷代的統治者為穩定國家秩序，防止腐敗之風，都制定了一系列監察法規，以規范官員、穩定秩序。秦朝的《秦律》中就有關于監察法規的內容，漢代的《御史巡察諸郡九條》更是對司法監察、人事監察、行政監察等做了全面的規定，《刺史察舉六條》標志著我國古代的監察制度已基本成型，唐朝的《六察》《風俗廉察四十八條》以及宋朝的《考課令》都致力于對監察官員的約束，為當時的法治提供完整的法律依據。元朝的《設立憲臺格例》既確保了御史臺的權威地位，也詳細地規定了官員的權責。明朝頒布的《憲綱條例》《風憲臺規》《出行事宜》以及清朝制定的《欽定臺規》《清會典》，規定了中央與地方各級官員的權責，真正實現了依法行政與依法監察。中國的監察法律在一定程度上嚴明了法紀，能夠對官員進行有效監督，有效抑制腐敗，保證了監察隊伍的清正廉潔。

然而，我國現行的行政監察法律法規卻不盡完善，部門的法律規定大多也泛泛而談，法律規定與實際應用存在著一定的差距。《行政監察法》是我國行政監察的基本法律規范，但仍存有部分條款描述不清、表意不明等問題，導致法律條文的解讀也因人而異。這種法律的非嚴謹性使得行政監察工作沒有統一的標準，難以進行，影響了行政監察效率。另外，與行政監察相匹配的法律法規也不甚健全。我國目前雖有《行政監察法》與《行政監察法實施條例》兩部法律作為《行政監察法》的補充，但對于行政監察的程序和組織等方面并沒有做出明確規定，這使得我國的行政監察工作時常處于無法可依的狀態。另外，由于存在法律上的空白，導致一些部門人員抓住法律的漏洞，鉆法律的空子，以逃避監督，助長了貪污腐敗之風。

3.全面考察：古代監察官員選任制度化。監察效能能否得到有效發揮取決于監察人員的素質，因此，歷代統治者都十分重視官員的選拔與考核，以此建立一支高素質、高效率、高質量的監察隊伍。古代選拔考核官員的標準可分為三點：一是注重個人品德， 要求官員清正廉潔、剛正不阿，具有良好的道德取向和價值取向。二是注重個人學識修養，要求官員博古通今、思維敏捷、文辭暢達。因此，選拔官員時大多需要經過嚴格的考試，通過后才能獲取官職。另外，統治者也十分重視官員的道德培育，將德行作為考核的標準之一，以促使官員加強道德修養，從源頭上鏟除腐敗的思想，有利于建設廉潔的監察隊伍。三是注重官員的從政經驗與治政能力。例如，唐朝規定監察官員“不歷州縣不擬臺縣”，宋朝要求官員必須連任兩次縣令才能做監察御史等。中國古代選拔監察官員從這三點入手，能夠創建一支合格、高效的監察隊伍，提高監察效率。

目前，我國的行政監察人員基本上是通過國家公務員考試公開選拔，并非所有的監察人員都具備相應的專業技能。正是由于監察人員缺乏必要的技能，使其無法勝任監察工作，進而影響行政監察效率。由此，監察人員消極怠工、徇私舞弊等不良現象也隨之而來，大大增加了反腐工作的難度。此外，腐敗的產生源于思想上的墮落，國家機關在任用監察人員時并沒有對他們自身的德行修養進行嚴格把關，道德的缺失使他們為了個人私利而破壞國家的秩序，或面對強權，為了自保而不依法辦事，這種道德的淪喪為腐敗的滋生創造了有利的環境。

三、啟示與借鑒：從完善監察體系入手探索反腐的有效路徑

合理借鑒古代監察制度的優秀思想，并賦予監察機關獨立性、健全監察法律法規、科學合理選任監察人員等方面尋求解決路徑，完善國家監察體系，加強廉政建設，真正從源頭上抑制腐敗現象的發生。

1.賦予監察機關更多的獨立與權威。我國古代監察制度最大的特點是監察機構獨立于行政體系之外，將行政權和監察權相分離、監察官員與其他部門官員相分離，避免了各部門之間官員的相互勾結，使得監察部門能夠獨立運作，抑制腐敗的發生。我國應建立獨立的監察機關，在人事任用上賦予其主導權，建立監察部門自有的任用、考核、管理系統，并在上級機關的監督下，獨立地行使職權，從而減少監察部門對政府的依賴，賦予其有效的法律地位，實現真正意義上的獨立，便于反腐工作的展開。在經濟上，監察部門的日常開支應由國家財政負擔，排除其他部門對監察部門財政上的干擾，以保證監察部門能夠獨立、公平、公正地進行監察工作。在組織結構上，應建立垂直領導機制，既能夠便于領導者監督監察部門的工作情況，也能擺脫其他部門對監察部門的干擾，防止腐敗的發生。另外，應通過立法的形式給予監察人員一定的特殊權力，保障他們的權威性，從而能夠切實有效的實施監督，打擊腐敗。

2.建立健全相應的監察法律法規。有法可依是實現行政監督的前提條件，縱觀我國古代監察制度的發展，歷代掌權者無一不重視反腐立法，在對監察官員的管理、腐敗官員的懲治上也有詳細的法律規定，通過制定一系列監察法律來保證官員的廉潔作風。借鑒古代監察制度的經驗，我國應繼續完善《行政監察法》，使其能夠適應當前社會快速發展的形勢，適應實際監察工作的需要。在法律中應明確規定監察機構人員的任免標準、機構的權責、監察的范圍、財產的劃分、監察人員的獎懲規則等問題。應完善與監察工作相匹配的其他法律法規，例如，制定《國家監督法》，將內部監督與外部監督結合起來，重視社會輿論監督、民眾監督的作用，形成一個系統的監察網絡。出臺《舉報法》，對舉報機關、舉報人的權利義務做出詳細規定，并設置合理可行的舉報者保護程序等。頒布《反貪污賄賂法》，嚴厲打擊官員的貪污腐敗行為，通過具體的法律規范對其進行約束等。法律以其強制性對官員產生極大的約束作用，適當增加專門的法律規范，能夠加強反腐立法的可操作性，在一定程度上減少腐敗的發生。

3.制定科學全面的人員選任制度。為了加大反腐敗力度，我們要充分汲取古人的優秀經驗。在人員選任上，要對監察人員的素質進行全面考察。從學歷學識、實踐能力、年齡構成等方面進行嚴格把關。首先，由于監察工作范圍較廣，需要與各種職能部門打交道，因此行政監察人員應具備計算機、金融、會計、法律等基本的工作技能和常識，以便監察工作順利展開。其次，要重視對監察人員道德與法治思想的考核，可以通過其社會誠信檔案、性格測試等方法了解監察人員的思想狀態和價值取向，以此發掘出監察人員是否具有堅定的道德準則和政治信仰，保證監察人員能夠秉公執法、公正廉潔，避免可能發生的人員腐敗。最后，具備一定的行政經驗也應該作為考核監察人員的指標之一。監察隊伍中需要有工作經驗的人員帶領隊伍迅速投入到工作中去，激發監察人員的勇氣和智慧，敢于與腐敗分子做斗爭，從而收獲良好的反腐效果。監察部門應從德、智、體多方位考核監察人員，建設一支高素質、高效率的監察隊伍，以此來提高我國的監察水平與質量，保證反腐工作的順利進行。

四、結語

反腐倡廉是我國當前重要的工作之一，通過對中國古代監察制度的梳理，反思當前我國的監察體制，仍存在監察體系不獨立、法律法規不完善、人員選任不嚴格等問題，為我國反腐工作帶來了極大的阻礙。結合當前我國的反腐實際，我們應該從歷史中尋求經驗，從完善監察體制入手，給予監察機構獨立權、健全監察法律法規、重視監察人員的道德培育，從而有效抑制腐敗發生，推進廉政建設的可持續發展。

[1] 林波.略論中國古代的監察制度[J].中山大學研究生學刊(社會科學版)，2002,23(3):116-122.

[2] 李紅慶.中國古代監察制度的借鑒意義[J].今日中國論壇，2006,17(5)：122-124.

[3] 劉漢卿.中國古代監察制度的歷史沿革與現代借鑒[J].濮陽職業技術學院學報，2013，26(6):50-52.

[4] 張國安.論中國古代監察制度及其現代意義[J].法學評論，2009，(2)：149-153.

〔責任編輯：屈海燕 王圣姣〕

2017-01-18

蔡雅蕓(1992-)，女，山東青島人，碩士研究生，從事政府創新與管理研究。

DF84

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1000-8284(2017)04-0035-04

國情國策研究 蔡雅蕓.從中國古代監察制度看現代監察體制與反腐斗爭[J].知與行,2017,(4):35-38.