試論審視與提升地方政府的治理能力
——以網絡輿情為視角

蔣興海

(黑龍江大學 政府管理學院，哈爾濱 150080)

試論審視與提升地方政府的治理能力
——以網絡輿情為視角

蔣興海

(黑龍江大學 政府管理學院，哈爾濱 150080)

伴隨著信息化時代的飛速發展，互聯網顯現著社會的主流意識形態和社會的主體思想觀念，與此同時互聯網也作為一種重要的渠道，傳遞著社會各階層的利益訴求和情感宣泄，互聯網的角色由此實現了由技術應用工具向價值交流平臺的轉換。近些年來，網絡輿情危機事件的頻繁發生和突然發生，給我國原有的地方政府體制帶來了挑戰，給我國的地方政府治理能力也帶來了新難題。原有的地方政府治理模式難以應對突發和頻發的網絡輿情，致使地方政府治理思維和方式必須發生轉變，加快政府職能轉變以便從容應對網絡輿情，努力構建人民信賴滿意的服務型政府。鑒于此，正確及時地研究判斷網絡輿情的發展態勢，科學理性地指引網絡輿情的發展態勢，以及將網絡輿情的負面影響快速有效地加以化解，這是當前我國地方政府治理方面的緊迫而重要的任務。該研究將會以網絡輿情作為視域，對地方政府治理能力進行重新審視，準確透辟地分析地方政府應對網絡輿情所面臨的困境，與此同時，客觀理性地提出提升地方政府治理能力的路徑。希望該研究對學術界對于在網絡輿情的角度下地方政府治理能力提升的探討有所裨益，對我國地方政府的公共行政實踐有所啟示。

網絡輿情；地方政府；治理能力

一、 網絡輿情和地方政府治理能力的概念界定

網絡作為輿情的主要傳播渠道，為公眾參政議政權利的實現提供了諸多便利，因為網絡的虛擬化，使得在網絡的世界里沒有了現實世界中身份地位的差距，因此公眾在網絡上的呼聲更加具有代表性和真實性。簡而言之，所謂網絡輿情是公眾憑借網絡這一載體對社會事件特別是焦點事件所懷有的情緒，意見以及具有行為傾向性的態度總和。

地方政府治理能力是在研究地方政府治理的基礎上所形成的。地方政府治能力與地方政府的相關職責和權力是相互關聯的，擁有一定的治理能力是地方政府固有的屬性。本文通過國內一些學者對政府治理能力的看法進行了歸納和總結，認為地方政府治理能力是一種多元化治理的綜合能力，具體包括依據法律法規開展治理工作，執行中央政府的命令和決策，供給滿足公眾需求的公共產品和服務，應對和解決公共危機，維護社會秩序等能力。

二、地方政府應對網絡輿情面臨的困境

結合我國地方政府應對網絡輿情的實際以及地方政府治理的現狀，客觀理性地剖析出以下困境，主要體現在“現代管理意識不足，公共服務能力缺失”“主導引領信息滯后，錯失化解最佳時機”“依法治理理念陳舊，缺乏明晰法律規制”“利益訴求渠道不暢，壓制扭曲社情民意”四個方面。具體闡述如下：

(一) 現代管理意識不足，公共服務能力缺失

從20世紀80年代開始，新公共服務理論全新地闡釋了公共行政理論，是對公共行政理論的新的詮釋，是對公共行政實踐的進一步理論升華，走進學術界，走進人們的視野，并逐漸彰顯其主導地位和作用，并對我國地方政府的行政改革施加重要而深遠的積極影響。“新公共服務理論強調服務于公民、追求公共利益、重視公民權和人的價值,注重以公民為中心,這樣一套公共行政理念為我們探討和諧社會的構建提供了新的視角。”[1]因此不難看出，公共服務理論對公共行政實踐的重要實用價值和應用意義，為此政府應該進一步增強對于公共服務職能的重視，通過對公平正義的制度環境的營造，促進社會的健康持續的發展。與此同時，必須著重增強社區對于公共服務職能的認知，著力提升社區民眾的獲得感和幸福指數，并將此作為地方政府的使命所在。“作為社會思想觀念和意識形態晴雨表的網絡，對于社會輿論的引導，社會共識的凝聚提出了新的要求。”[2]具體探討可以分為以下兩個層面：其一，地方政府官員必須著力提升對網絡輿情的認知，并切實提升自身的控制能力和駕馭能力。目前，政府部門的一些官員普遍存在著“網絡恐懼”這種心理，對于自己的作風問題、腐敗問題等問題表示焦慮，恐懼于東窗事發。這種“網絡恐懼”心理的存在，有利于政府官員的自我監督，提升自我控制能力和廉潔程度。其二，政府部門的現代管理意識不足，服務意識短缺，服務能力不足，難以滿足廣大公眾的需求。對于政府產生負面影響的網絡輿情，政府的應對舉措常常是使用強制手段，強制發帖人將網帖刪除，這一舉措不僅映射出政府自身的意識缺乏開放性和自信感，同時也表明政府在進行自身形象和權威塑造的過程之中的弊端。另外，政府對于網絡輿情的發展態勢不能準確及時地研判，對網絡輿情的敏感程度不夠，導致自身的公共服務能力缺失。經常的情況是，在網絡輿情發展到一定的曝光度之后，政府部門才會提高重視程度。因此可見，地方政府的現代管理意識不足，公共服務能力缺失。

(二) 主導引領信息滯后，錯失化解最佳時機

以資源控制為中心，以壟斷性控制和管理為特征的傳統公共服務理念，需要及時有效地破除，這也是現代公共服務改革的一個關鍵環節。公共服務的供給主體層面應該以政府為主導，同時要將部分頗具重要性的程序給予實時開放，助力于網絡輿情的化解。這里面的網絡輿情都關于公眾的切身利益，關乎民眾的情感表達。因此，政府自身應該切實提升公共服務能力和公共服務水平，著力實現民主治理的廣泛性，并且進一步促進對信息溝通主要渠道的暢通和拓寬。在我們實際的生活中，在網絡輿情實際的應對過程之中，明顯地暴露出了政府主導引領信息的滯后性。當網絡輿論迅速擴散滿天飛的時候，政府未及時公開部分信息，導致引領信息滯后，從而使得有些網民缺乏辨別能力，致使網絡輿情錯失化解的最佳時機，被扭曲的事情真相引發了輿情危機。政府缺乏正視網絡輿情的意識，引領信息滯后，導致網絡輿情錯失化解的最佳時機，無法形成治理的有效力量。政府應該主導引領網絡輿情的信息，正確的引導輿情，抓住化解網絡輿情的最佳時機，從而有效的解決危機。政府自身的角色非常重要，但是在實際情況，扮演的并不是很到位，導致公眾對于有些地方政府的信任程度不高，政府的形象被大打折扣，從而降低了政府的權威和公信力。所以可見，地方政府主導引領信息滯后，導致錯失化解網絡輿情的最佳時機。

(三) 依法治理理念陳舊，缺乏明晰法律規制

進一步加快依法行政的貫徹落實，加速推進法治政府建設，是我黨執政之中的關鍵舉措和重要任務。破除封建治理思想的根源，將依法治理作為國家治理的重要手段。由此可見，依法履行政府職能，實現依法治理是有效解決網絡輿情的迫切需要。網絡社區為輿情提供了多元化的網絡平臺，諸如微信、微博、博客等媒介。頻繁的網絡輿情和廣泛應用的新媒體，對于我國地方政府治理能力提出了前所未有的挑戰，同時也暴露出政府依法治理理念的陳舊，缺乏明確清晰的法律規制。地方政府對于網絡輿情的引導一直是相當的重視和關注，并且將對于網絡輿情的預警和引導作為地方政府對于網絡輿情治理的首要目標和重要任務。然而在實際工作中，部分部門的“自身恐懼”和“公眾恐懼”心理較為嚴重，之所以產生此種心理主要有兩方面的原因，首先對于自身作風和行事引發輿情表示憂慮，恐懼自己的事情東窗事發，影響自己的前程和仕途；同時比較焦慮的是，如果政府對網絡輿情的信息進行實時公開的話，不利于網絡輿情的有效應對和化解，從而容易引發民意沖突，對于社會秩序造成一定的困擾，同時也威脅著社會穩定。對于政治敏感的網絡輿情，政府常常采用的舉措是刪除、改變、壓制等，可見政府對于網絡輿情的應對措施尚缺乏完善性，缺少法律規范的制約和指引，容易將網絡輿情的發展態勢變得嚴重，甚至是惡化，正是由于這種不妥當的處理方法所導致的，升級并激化了這種社會矛盾。由此可見，我國地方政府對于網絡輿情的治理，尤其是依法治理存在著理念陳舊的問題，急需更新，同時亦缺乏明晰的法律規制。

(四) 利益訴求渠道不暢，壓制扭曲社情民意

利益的多元化趨勢，使得長期有效的利益協調機制的建立提上日程，只有這樣才能夠充分考慮各方利益主體的切身利益，才能夠切實做到使得各方利益暢通和充分的表達。有人的地方就會有競爭，競爭的根源就是利益的沖突，可見人類社會的一切沖突都源自利益沖突，網絡輿情事件的發生亦是利益沖突所引發的。轉型期的中國社會，各方的利益沖突明顯，強勢的社會群體往往運用壟斷的方法和手段將社會資源“據為己有”，而且對已有的利益不斷地加以固化，從而對弱勢群體的利益造成了損害。官、富、農“二代”網絡熱詞的頻繁曝出，給各方利益主體貼上了顯著的標簽。這種利益分層和多元化問題的加劇，進一步導致政府和公眾兩者之間的溝通渠道和交流機制的缺乏，難以滿足公眾的利益訴求。長此以往，公眾的合法利益得不到長期有效的維護，所以公眾只能另辟蹊徑來表達自己的利益訴求，于是將網絡作為訴諸利益的平臺，網絡輿情態勢發展的高漲引發了群體效應，這些網絡輿情都關乎普通民眾的切身利益，頻發的網絡輿情多數關于拆遷征地，社會保障，城區改造等等方面。因此，而引發的利益矛盾和利益沖突，

然而正常的訴求途徑難以通行，所以普通網民就訴諸網絡平臺和新媒體來宣泄內心的不滿情緒。可見，我國地方政府原有的利益表達途徑阻滯，進而壓制了民意，致使網絡輿情危機事件的頻繁發生。

三、網絡輿情視域下地方政府治理能力的提升路徑

通過對我國地方政府應對網絡輿情的困境分析，結合我國地方政府治理能力的不足，鑒于此，將網絡輿情作為視域，科學理性地提出地方政府治理能力的提升路徑。主要從回應能力、政務公開、網絡法治建設、民眾表達渠道四個方面展開。具體闡述如下：

(一)正確研判網絡輿情，著力提升回應能力

網絡輿情事件頻發突發，使得地方政府必須要正確研判網絡輿情，著力提升政府的回應能力，特別是政府官員的網絡媒體素養，這已經成為地方政府治理能力提升的新任務。網絡空間的去中心化、信息流的分散化和非時空的制約性等諸多特點，使得地方政府不得不對傳統的權力結構做出相應的調整和創新，政府原有的威權式的權力結構不得不漸漸地退出歷史舞臺。深化以人為核心的治理觀念，正視觀念問題來適應新的行政生態。除此之外，傳統陳舊的回應網絡輿情的官僚化話語體系和思維方式必須要做出改變，單一的權力運行結構也必須加以轉變，只有這樣才能夠有效應對和適應網絡輿情的新常態。實際情形中，地方政府往往表現出遮掩、滯后發布消息甚至是不敢正視輿論的情形，導致在處理公共問題的時候顯得格外被動，回應和傳統確切消息的時間往往錯失最佳時機。“網絡輿論的危機究其實質是民意渠道阻塞，政府回應機制缺失的瞬間決堤效應。”[3]政府的官僚化獨白的話語體系難以得到公眾的支持和認可，給民眾以敷衍的感覺，從而使得政府在民眾心目中權威逐漸降低，公平正義的形象也漸行漸遠，逐漸失去民眾的信任。因此，要著力從兩個方面入手，首先最重要的一點是強化地方政府對于網絡輿情的預判能力。建議地方政府應該培訓一批網絡輿情評析的專職工作人員，其工作的主要職責就是及時關注時事熱點，并且密切關注輿情的發展態勢，及時的發現危機的征兆，做好防范和應對輿情的工作，避免輿情的擴散，有效地解決網絡輿情事件，安撫民心。其次，地方政府要正視網絡媒體，切實提高回應能力，進一步加強政府工作人員尤其是領導干部對于網絡媒體的了解程度，從而提升政府對于網絡的引導能力。地方政府應該致力于對于網絡生態環境的營造，以誠懇負責的姿態及時準確地回應質疑問題，正視網絡輿情熱點事件，切實提高回應能力與應對水平。

(二)及時主動公開政務，積極引導網絡輿情

伴隨著網絡媒體的開放程度和普及程度的漸強，地方政府為了實現這種趨勢，必須要實行政府事務的信息公開，即對危機事件和網絡輿情的應對進展進行及時的公布于眾。地方政府對于網絡輿情化解進程的信息公開方式，就是要逐漸打破傳統的官僚化的處理方式，勇于正視新媒體，正確合理地指引網絡媒體，準確及時地發布消息，此舉對于危情高效地解決和對于公民知情權的保障大有助益，也有助于地方政府形象的提升。針對網絡媒體上出現的錯誤和不良的信息，政府要通過及時準確的公開政務信息來加以糾正，有利于輿情危機的有效解決，這也是提升政府形象的有效方式之一。政府政務信息的及時公開，有助于防止危機事件的擴散，有利于管控網絡輿情的發展態勢，有助于進一步提升地方政府在民眾心中的威信和形象。除此之外，合理把握科學的決策機制，正確地及時地加強對于網絡媒體的引導。鑒于此，地方政府需要進一步完善地方政府應對網絡輿情的決策機制，并同時應用網絡媒體表達利益訴求的功能，大力鼓勵倡導廣大網民對于不良行為，違法違規行為進行實名制舉報。同時，應該合理整合社會資源，積極引導多元主體的互動與交流。對于相關政府部門信息公開工作進行有效監督，建立健全硬性的懲戒機制，以更加有效地應對網絡輿情。

(三)加快網絡法治建設，優化網絡制度環境

黨的十八大報告中明確指出：“進一步建立健全制約監督體系，積極推進權力運行的公開化和規范化，切實加強黨的監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓權力在陽光下運行。”[4]因此，我們足以見得，輿論監督是人民監督的一股重要的力量，法律監督則是人民監督的最基本保障。在網絡的虛擬世界中，網民來自社會不同的階層。法律意識和科學文化素質大相徑庭。因此，首先要切實促進網民法律道德意識的提升，其次要進一步加快網絡法治建設。面對當前嚴峻的網絡發展形勢，必須要對網絡管理的法律環境加以重視，與此同時，將法律和道德的作用有機結合，更加有力地制約網絡失范舉動，最大限度地化解網絡輿情對于社會發展帶來的不良影響，進而有效地保障網絡輿情向有利于社會和諧穩定的方向發展，促進社會主義和諧社會的構建。“建立健全網絡法律規范，創造文明健康的網絡生態環境，不僅需要法治的規范，更需要公民的理性參與。”[5]因此，網絡法治化建設的推進，廣大公民的廣泛有效參與是非常必要的，更是非常關鍵的，不能只是地方政府在“唱獨角戲”。只有同心同德，協同共舉，才能夠更好地打造權威性的法治政府，才能夠打開網絡法治建設的新局面。與此同時，也要進一步提升政府工作人員特別是政府領導干部應用網絡媒體的能力和技術，正確科學地開展輿論引導，對于政務網絡媒體的建設和管理中出現的失責問題。鑒于此，才能夠更好地做到加快網絡法治建設，優化網絡制度環境，更好地應對網絡輿情。

(四)暢通民眾表達渠道，發揮柔性治理思維

在這個信息化蓬勃發展的時代，公眾的問題通過正常的途徑難以解決的情況下，往往會訴諸網絡媒體，通過借助網絡輿論的力量來解決，因此便引發了各種各樣的網絡輿情事件。單從政治生態的角度看，這種現象的發生不屬于正常現象，這反映出地方政府職能方面發生了問題，壓制了社情民意，一定程度上助長了網絡輿情事件的頻發。根據初步的情況了解，新華網對于江蘇各個區域的負面輿情進行了排行，該做法的最終目的是幫助地方政府有效迅速地判斷網絡輿情的發展態勢，有效地化解網絡輿情危機。鑒于此，對于被網絡輿情放大的社會矛盾，政府應該學會運用柔性的治理方式和理念，逐步轉變傳統剛性的理念和方式，這樣才能夠更好地促進社會和諧與穩定。柔性治理思維，和傳統的剛性的治理手段和方式皆迥然不同，是借助社會上的各種力量，尤其特別是利用和借助媒體功能來暢通利益表達渠道，進而妥善地解決矛盾。簡而言之，就是要努力實現多元共治網絡，除了依靠法律規范，更要彰顯道德倫理的作用，從而實現“善治”的愿望。鑒于此，善于發揮柔性治理思維的作用，實時暢通民眾的利益表達渠道，有利于公眾表達自己的利益訴求，減少網絡輿情事件的發生，消解網絡輿情危機，有利于網絡生態的持續健康發展。

四、結論

此研究首先對我國地方政府治理和化解網絡輿情所存在的困境進行理性客觀地分析，對地方政府治理能力有了更加清醒的認識，包括公共服務水平的不高，主導引領的信息滯后，依法治理理念的有待增強，利益表達渠道的阻塞等，接著結合地方政府治理能力的困境和國內的網絡發展形勢，科學理性客觀地探索出我國地方政府治理能力的提升路徑。其中，包含地方政府對于網絡輿情危機事件的有效回應能力，對于網絡輿情的引導能力，優化網絡制度環境的能力，以及柔性治理能力等。結合我國地方政府治理的實際和現狀，立足于我國政治經濟文化的發展程度，同時我們亦應該引進西方現代發達國家的先進治理經驗，從而更好地促進對我國網絡輿情視域下地方政府治理能力進行更好地審視與提升。但是因為社會制度和發達程度的迥異，所以絕不能完全照搬照抄，務必做到實事求是，具體問題具體分析，吸收西方發達國家的成功經驗，并且同時做到將其中國化，只有這樣才能夠更好地對網絡輿情進行正確引導和有效化解，更好地提升人民的幸福感和獲得感，更好地促進我國的社會主義現代化建設，更好地為中國夢的實現貢獻力量。最后希望此研究為地方政府應對網絡輿情治理能力的提升提供理論和實踐價值，正確引導化解網絡輿情危機事件，促進我國社會的持續健康發展。

[1] 彭未名，王樂夫.新公共服務理論對構建和諧社會的啟示[J].中國行政管理，2007，(3)：42.

[2] 劉國軍.網絡輿情發展與地方政府社會治理考量[J].理論研究，2010，(3)：39.

[3] 祝華新.網絡輿論倒逼中國改革[N].人民日報，2011-10-31．

[4] 黨的十八大報告：堅定不移地沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[M]. 北京: 人民出版社，2012：20.

[5] 張勤.網絡輿情的生態治理與政府信任重塑[J].中國行政管理，2014，(4)：40.

〔責任編輯：張 毫 黃 琦〕

論點摘編

新世紀鄉村敘事的現代性困境——關仁山農民命運三部曲的閱讀筆記

劉雨、宋學清在《學術交流》2017年第2期撰文指出，關仁山是一位具有“土性”的作家，他基于日常經驗的文學書寫有效地把握住當下鄉村的現代性問題，表現出獨特的異質性特征，呈現為中國鄉村農民的生活史、心靈史與精神史。中國鄉村選擇了現代化，而傳統農民卻無從選擇地被裹挾其間。關仁山扎根農村生活、追蹤鄉村變化，將情感體現、理論認知與日常生活經驗相結合，實現對鄉村的整體把握，創作出超越日常生活的具有普遍性的藝術作品，以此探索中國鄉村未來發展之路與中國土地未來走向，充分體現出一位作家的社會責任與創作倫理。關仁山的農村三部曲試圖為鄉村現代化發展把脈，探索現代性語境下有關鄉村發展的土地制度、經濟模式、鄉村政治、鄉村文化等問題，努力發現適合當下鄉村的合理合法的發展模式。關仁山的創作具有較強的問題意識，他關注現代化進程中鄉村出現的各種問題，尤其是現代農民的生存遭際與精神困境。在現代性的矛盾與沖突中，農民的命運被歷史性改寫，對他們的關注成為一個時代的重要命題。中國鄉村正在發生的現代性問題尚處于探索階段，所有的解決之道只是一種嘗試，關仁山的作品留給讀者的同樣是耐人尋味的思考空間。

(屈海燕 摘)

2017-02-18

蔣興海(1991-)，男，黑龍江杜蒙人，碩士研究生，從事公共組織理論與管理研究。

D630

A

1000-8284(2017)04-0043-05

國情國策研究 蔣興海.試論審視與提升地方政府的治理能力——以網絡輿情為視角[J].知與行,2017,(4):43-47.