黑龍江省煤炭資源型城市脫困路徑選擇
——以經濟新常態為背景

呂 萍

(黑龍江省社會科學院 經濟研究所，哈爾濱 150018)

黑龍江省煤炭資源型城市脫困路徑選擇
——以經濟新常態為背景

呂 萍

(黑龍江省社會科學院 經濟研究所，哈爾濱 150018)

我國經濟進入新常態，經濟增長下行壓力與產能過剩并存，煤炭資源型城市面臨著前所未有的壓力與挑戰。習近平總書記2016年在黑龍江省考察調研時指出，要以“煤頭電尾”“煤頭化尾”為抓手，推動煤炭資源型城市轉型。黑龍江作為典型的煤炭資源型省份，對于雞西、雙鴨山、鶴崗、七臺河四座煤炭城市，要通過實施組織化分流“轉崗一批”、實施發展接替產業“轉移一批”、實施減輕社會負擔“剝離一批”、實施扭虧無望企業“破產一批”、實施社保養老等“兜底一批”的“五個一批”安置工程，解決國有企業巨額虧損。基于四煤城煤炭采掘的主導產業“量價齊跌”的態勢將長期存在，從解決接續替代產業相對弱小的實際出發，實施投資拉動產業支撐戰略，培育發展煤化工、石墨、綠色有機食品加工業、生態旅游、電子商務等五個接續替代產業的項目。面對嚴峻局面和前所未有的困難，四煤城應借助外力，亟待國家伸出援助之手。為此，地方政府進一步爭取國家出臺相關煤城解困的特殊政策，如借鑒內蒙古礦產資源產業投資基金發展模式，建立百億元產業轉型杠桿導向基金；建立百億元以上煤城棚改補貼資金；妥善解決煤城歷史遺留的企業辦社會等問題，建立百億元國家財政轉移支付等，同時用足用活釋放現有政策紅利，支撐煤城減員增效和產業超常發展?？梢哉f，對于煤炭資源型城市脫困路徑研究，可以為主動適應經濟發展新常態奠定基礎，加快實現全面建成小康社會和“十三五”規劃的目標，并為我國其他資源型城市尤其是煤炭資源型城市走出困境，為實現可持續發展提供決策參考。

煤炭資源型城市；脫困；路徑

20世紀30年代初，國外學者開始研究資源型城市相關問題，主要涉及資源型城市產業結構調整、環境治理、城市開發與規劃等內容。20世紀80年代以后，布萊德伯里(Bradbury)、海特(R.Hayter)、巴恩斯(T.J.Bames)等把對資源型城市轉型的研究轉向產業結構調整、環境治理、城市開發與規劃等內容。20世紀90年代以來，國內學者對資源型城市相關研究成果較多，提出一些有價值的觀點，這些研究成果在理論與實踐上不同程度地為資源型城市轉型提供了科學依據。

近兩年來，受國內外市場需求疲軟、煤炭等資源出現“量價齊跌”，黑龍江省雞西、雙鴨山、鶴崗、七臺河四座煤炭城市處在改革開放以來經濟下行壓力最大的時期，經濟形勢非常嚴峻，社會矛盾日益凸顯。在我國經濟進入新常態的背景下，經濟增長下行壓力與產能過剩并存的現象亟須加快形成經濟增長的內生動力，煤炭資源型城市正面臨著前所未有的壓力與挑戰。鑒于煤炭在我國能源發展中占有重要的位置，資源型城市通過合理利用資源、培育壯大接續替代產業、解決國有企業巨額虧損等脫困路徑研究，利于城市應對經濟發展下行壓力，為主動適應經濟發展新常態奠定基礎，加快實現全面建成小康社會和“十三五”規劃的目標。

一、實施“五個一批”安置工程，解決國有企業巨額虧損

龍煤集團作為國有企業的脫困路徑選擇，不僅關系到幾十萬職工及上百萬家屬的生活，更關系到四煤城的穩定發展。目前，龍煤集團需直接供養的人員接近60萬人(在冊職工21.9萬人，離退休職工19.7萬人，集體職工13.8萬人，工私亡遺屬3.9萬人)。人工成本占總成本的48%，高出行業平均水平14個百分點。2014—2015兩年，龍煤集團年均虧損45億元左右，在冊職工工資總額近80億元，其中，在崗富余人員每年需支付工資福利高達50億元。為此，國有企業龍煤集團應把減員增效作為扭虧增盈的主攻方向，實施以下五大舉措：

(一)實施組織化分流“轉崗一批”工程

龍煤集團應加快實施5萬人轉崗分流就業行動計劃，在目前已啟動的組織化轉崗分流2.25萬人(煤城、林業、農墾、森工)的基礎上，在2年內再轉崗分流2.75萬人。一是借鑒扶貧攻堅的模式，把龍煤集團富余職工轉崗納入扶貧攻堅規劃。二是實施產業項目帶動轉崗，鼓勵富余職工帶資轉崗至龍頭骨干企業。地方政府每年集中出資5萬—10萬元/人，支持2萬人帶資(10億～20億元)分流，發展產業項目建設(設施農業投入20億元可帶動2萬富余職工就業)，解決人員分流安置問題。三是鼓勵和引導富余職工自主創業，向一、三產業尋求新的發展空間。充分利用農業資源優勢和“互聯網+”信息技術，支持農產品加工、休閑旅游、健康養老等產業發展，轉崗人員自主創業應享受稅收、貸款等方面的優惠政策。

(二)實施發展接替產業“轉移一批”工程

借鑒德國魯爾區的職業培訓經驗，開展就業技能培訓，通過生產和務工實現富余人員轉移。順應接續替代產業發展需求，在利用省政府新配置的煤炭資源，新建高產高效現代化礦井，做強主業的同時，大力發展煤化工、煤電等精深加工產業。龍煤集團篩選一批回報高、見效快的勞動力密集型產業，為龍煤集團轉移分流人員提供就業機會。推動農業、裝備制造業、物流貿易等產業發展、與優勢企業合作發展新材料、新能源等新興產業。國家和地方政府扶持將大型水利和農田改造等工程直接委托給龍煤建筑企業，既能培育龍煤自己的一批建筑企業和施工隊伍，又能在企業規模與實力壯大的同時促使礦工轉變成技術工人。充分發揮鶴崗礦業公司的東北地區最大生豬飼養和屠宰加工基地經驗，大力發展畜牧業養殖及畜產品精深加工產業，加快配套物流建設，不斷擴大畜牧養殖規模，打造全國畜產品供應示范基地，非煤經濟比重達40%以上。

(三)實施減輕社會負擔“剝離一批”工程

由于地方政府財力不支難以承受，企業辦社會剝離移交難度頗大。龍煤集團不僅受困于破產礦遺留問題，還承擔著獨立工礦區“三供一業”、城區物業管理、醫療機構、社保退管機構等企業辦社會職能，涉及從業人員約1.5萬人，每年支出約16.3億元。建議國家和地方政府按照出臺的一系列有關分離企業辦社會職能的政策文件，協調國家財政從支持振興東北老工業基地和幫助原中央下放企業解決歷史遺留問題的角度，采取“國家拿大頭、省政府拿小頭、地方拿零頭”的方式，給予企業辦社會移交資金支持。采用先移交再解決欠費的方式，加快企業辦社會職能的剝離移交進度，力爭一年內企業全部退出，集中精力于生產經營，提高企業競爭能力。

(四)實施扭虧無望企業“破產一批”工程

龍煤集團現有的42個生產煤礦(僅有3個礦維持盈利)虧損日趨嚴重，尤其是雞西正陽礦、鶴崗新興礦、雙鴨山七星礦、七臺河桃山礦等10個礦井虧損高達14.1億元，占全部虧損的29.4%。實施10個礦井的政策性破產涉及職工約2.8萬人，地方政府牽頭向國家積極爭取在龍煤集團試點建立資源枯竭煤礦退出補償機制，由貸款轉為撥款，核銷無法清償的銀行債權，解決資源枯竭的國有困難企業退出后的人員安置問題，允許退出煤礦職工提前5年、特殊工種提前10年退休，不符合條件的給予經濟補償，解除勞動關系。按照國家“退一建一”的發展規劃，新建礦井采用“匯永模式”，實現安全高效發展。鼓勵、引導國有企業和民營企業相互合作成立混合所有制企業，支持民營經濟以出資入股等方式參與龍煤集團體制改革。龍煤集團將國有股比例降至40%左右；引進外資與民間資本比例至40%左右，通過外資的介入提高企業技術水平和管理水平，放大國有資本功能；設置20%左右的內部職工股，使煤炭混合所有制企業逐步成為資本所有者與勞動者的聯合體，調動勞資雙方的積極性，增強企業的凝聚力，提高企業的核心競爭力。

(五)實施社保養老等“兜底一批”工程

由于企業經濟陷入困境難以支付各項社會保險費用及其欠費，國家與地方政府充分考慮老國有企業特殊的歷史遺留問題，對喪失勞動能力、無法通過產業扶持和就業幫助實現分流等人員，通過社會保障實施政策性兜底。一是解決離退休人員養老金缺口問題。龍煤集團承擔離退休人員(19.7萬人)費用約4億元/年，按照國家和省政府相關政策規定，爭取國家對離退休人員社會化管理費用給予支持。二是解決集體職工(13.8萬人)的兜底。省政府推進四煤城廠辦大集體改革進展，采取先移交再解決社保欠費問題，妥善安置集體職工。三是解決私亡遺屬(2.1萬人)的兜底。私亡遺屬需要支出超過1.1億元/年，此項應移交給民政部門，經費由國家、省、市三級財政負擔。四是解決轉崗過渡期職工的最低生活保障問題。省政府在職工實現轉崗就業之前的期限內，按照城市低保標準給予每人每月相應補助，幫助其渡過難關。

二、發展“造血功能”產業項目，扶持新的經濟增長點

煤城產業結構對資源依存度仍較高，接續替代產業總體規模小。習近平總書記強調，要以“煤頭電尾”“煤頭化尾”為抓手，推動煤城發展轉型[1]?；谒拿撼敲禾坎删虻闹鲗Мa業“量價齊跌”的態勢將長期存在，從解決接續替代產業相對弱小的實際出發，實施投資拉動產業支撐戰略，從五個大方面上接續替代產業的財源項目。

(一)延伸煤炭產業鏈條，發展煤化工產業

應以煤化工產業為重點提高煤炭資源的加工轉化率，增加產品附加值。完善煤焦化(煤氣——焦油——芳烴等)、煤氣化(甲醇——醇酸、合成氨——尿素等)、煤液化(汽柴油)三個產業鏈，利用重大項目打造煤炭資源綜合利用產業集群。引進河北新奧集團煤加氫技術和煤超臨界氣化等煤制氣關鍵技術，加快傳統能源的清潔化利用。以龍江陸海絲綢之路經濟帶建設為契機，依托對俄口岸和同江大橋物流通道，開辟俄羅斯境外資源后備基地，重點發展現代煤化工等精深加工產業。同時，爭取國家重大煤化工項目在四煤城布局，合理配置各類資源要素，實現“地下資源”走向“地上資源”。

(二)開展科技協同創新，加快發展石墨加工產業

依托雞西、鶴崗石墨新材料產業基地，發展產學研聯合，建立統一的研發平臺，建立健全有利于石墨產業技術創新的運行機制，發揮產業技術戰略聯盟在資金、技術和人才等方面的匯聚優勢和品牌效應，提升產業自主創新能力。加大研發投入力度，著重開展石墨烯及其下游應用產品研究，開發鋰電池、人造金剛石、納米石墨片等產品，提高產品附加值，形成石墨精深加工產業集群。

(三) 用工業的理念發展農業，延伸綠色有機食品產業鏈條

煤城應抓住創新驅動發展和產業優化升級，用工業的方式帶動現代農業發展，加快農業的提質增值，努力形成具有持續競爭力的特色產業。一是延伸生態種養殖業鏈條。引進并推廣鴨稻共作生態農業模式，達到以鴨子代替人工為水稻“防病、治蟲、施肥、中耕、除草”等功效的綠色有機稻米生產，利用荒山荒地，種植藍莓等經濟作物，推動藍莓產業與觀光休閑農業相結合；積極培育林下養殖業、特色養殖業，大力發展乳制品。畜產品精深加工，推動養殖、加工銷售、冷鏈物流為一體的全產業鏈發展。二是延伸綠色食品產業鏈條。應以“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗為契機，積極發展果、菜、菌等高值高效作物和特色優勢農產品深加工，積極開發休閑食品、健康食品，延長水稻(精制米、米糠油深加工)、非轉基因大豆(休閑豆制品、大豆磷脂)、玉米(玉米肽)和林產品(黑蜂、藍靛果)等加工產業鏈。

(四)借助生態旅游資源，打造養生旅游度假基地

借鑒德國魯爾區工礦旅游的成功經驗，鼓勵富余煤礦職工興辦旅游產業。煤炭城市應深度挖掘森林、濕地、口岸、歷史文化等旅游資源潛力，科學規劃旅游線路和旅游景點，做大做強濕地生態游、邊境游、界江游、森林休閑和民族民俗風情游，推動黑龍江、烏蘇里江開通游輪，開展興凱湖5A級景區申報工作，加快重點景區和城市國際旅游配套設施建設，促進旅游產業與文化、信息等產業融合發展。

(五)發展電子商務，實施轉崗分流人員就業計劃

電子商務作為傳統行業、企業互聯網化的重要路徑。為此，煤城應加快出臺促進電子商務產業發展的實施意見和扶持政策，引導創業者和企業積極開展電子商務應用。一是積極引進電子商務重大項目。煤炭城市應完善電子商務人才培養、物流、技術、認證等配套體系建設，積極推進與知名第三方電子商務平臺合作，加快搭建特色電子商務平臺，吸引企業和商戶入駐，實施“買煤城、賣全省”“買全省、賣全國”“ 買東北亞、賣向全球”的經營模式。二是鼓勵電子商務領域就業創業。順應煤城發展接續替代產業需求，把發展電子商務促進就業納入煤城就業發展規劃。借鑒德國魯爾區的經驗，建立轉產企業和技術學校聯合的職業培訓機制，支持企業以轉崗人員為重點開展電子商務技能培訓項目，提升勞動者的就業創業能力，同時按規定享受職業培訓補貼和職業技能鑒定補貼。通過推進煤城電子商務產業發展，為下崗人員提供就業創業機會，利用倒逼式轉崗就業對煤城經濟發展帶來新生機。

三、深挖國家地方政策紅利，釋放煤炭城市轉型潛能

面對煤城塌陷、棚戶連片、“量價齊跌”的嚴峻局面和前所未有的困難，四煤城亟待國家伸出援助之手，解煤城墜入發展陷阱之危，攜煤城人民與全國同步進入小康社會。為此，地方政府進一步爭取國家出臺煤城解困的特殊政策，同時用足用活釋放現有政策紅利，支撐煤城減員增效和產業超常發展。

(一)設立百億元產業轉型杠桿導向基金

借鑒山西能源產業基金、內蒙古礦產資源產業投資基金發展模式，建立四煤城產業轉型基金，可采取以國家、省和煤城4∶3∶3的籌資方式，專門用于對煤炭資源開發利用、接續替代產業發展等重大產業項目提供金融支持。制訂并實施“五年煤城解困計劃”，每年注入100億元產業轉型導向基金，用于加快推進煤化工產業、石墨加工產業、綠色食品產業、生態旅游產業建設的投資及貸款貼息，充分吸納轉崗人員就業，力爭每年帶動產業轉型新增投資超千億元。

(二)建立百億元以上煤城棚改補貼資金

應圍繞煤炭城市轉型發展規劃，爭取國家延續采煤沉陷區治理政策，繼續給予國開行政策性貸款支持。四煤城尚未改造的各類棚戶區23.6萬元，其中，采煤沉陷區棚戶區分別為14萬戶，另外包括龍煤集團16 387戶，需要投資250億元，比照西部地區補助標準，國家給予專項投資50%、省政府和龍煤集團出資30%，四煤城政府出資15%，居民出資5%的籌資方式，解決改造資金缺口。棚改工程不僅可以改善居民的生活條件，還可以帶動建筑建材、交通運輸等相關產業的發展，更重要的是利用棚改騰出的土地，通過興建勞動密集型產業基地(食用菌、藍莓等轉崗就業基地)、農貿市場、再就業一條街等形式，可以解決近萬名轉崗職工的就業問題。

(三)爭取增加百億元國家財政轉移支付

國家應妥善解決煤城歷史遺留的企業辦社會等問題，提高下崗職工安置的資金補助標準，加大社會保障專項轉移支付，維護煤城的社會穩定。一是財政轉移支付的50%作為正常運轉的“輸血錢”。人均財政支出不應低于全國平均水平與全省平均水平，保障職工的轉崗和兜底工程有效實施，確保財政公共開支能夠保證政府和財政事業單位的正常運轉。二是財政轉移支付的50%作為轉型發展的“造血錢”。造血資金應高于全省平均水平，建立產業轉型升級的杠桿資金。三是專項轉移支付資金應向煤城傾斜。解決煤城養老保險金的缺口問題，保障最低工資應提高到全省平均水平以上，行政事業單位工資發放標準應向全省平均水平靠攏。

四、結論

綜上所述，在經濟發展新常態下，煤炭資源型城市應選擇的脫困路徑為：一是釋放煤炭城市體制機制活力。通過實施“五個一批”安置工程，解決國有企業——龍煤集團的巨額虧損；同時煤炭城市應以改革創新精神和法治思維來破解轉型發展中各種體制機制的束縛，建立條塊一體、聯合投資、共同受益的城礦一體化新機制。二是推進煤與非煤“雙輪驅動”轉型發展。合理利用資源，培育發展煤化工、石墨、綠色食品、電子商務等現代服務業等接續替代產業。三是借助外力，充分利用國家政策。煤城依靠自身力量難以渡過難關、攢足后勁需要國家支持，國家應加大對煤城資源綜合利用和發展接續替代產業項目給予資金支持，特別是中央預算內投資應向四煤城傾斜，幫助煤城處理企業歷史欠賬、解決企業辦社會等歷史遺留問題，以“輸血”方式恢復其“造血”機能，促進煤炭城市轉型。

[1] 呂萍. 發展接續替代產業培育煤城新的經濟增長點[N]. 黑龍江日報,2016-11-01.

〔責任編輯：屈海燕〕

2017-01-15

國家社科基金后期資助項目“我國地區經濟發展潛力評價與開發研究”(15FJL019)；中國博士后基金項目“城鎮化進程中資源型城市生態承載力評價與提升研究”(2014M561367)；黑龍江省哲學社會科學項目“黑龍江省資源型城市生態承載力安全預警與路徑選擇”(15JYB03)；黑龍江省博士后基金項目“東北地區工業化與城鎮化良性互動的發展機制及模式選擇研究”(LBH-Z13122)；黑龍江省軟科學規劃項目“科技促進黑龍江旅游產業競爭力提升研究”(GC16D118)

呂萍(1975-)，女，吉林永吉人，副研究員，博士，博士后，從事區域經濟、產業經濟研究。

F127

A

1000-8284(2017)04-0108-04

龍江發展智庫 呂萍.黑龍江省煤炭資源型城市脫困路徑選擇——以經濟新常態為背景[J].知與行,2017,(4):108-111.