關于推動完善多元化糾紛解決機制的調研報告

●莒縣人民法院課題組

關于推動完善多元化糾紛解決機制的調研報告

●莒縣人民法院課題組*

一、多元化糾紛解決機制的基本情況

社會經濟變革轉型引發眾多新型糾紛，大量矛盾涌入法院、政府機構，占用有限資源。人民群眾司法需求增長與司法局限性的矛盾、基層法院 “案多人少”的現實狀況、社會解紛資源有效整合的客觀要求等多方面的因素，急需積極探索多元化解糾紛解決途徑。實踐中，多元化糾紛解決機制形成以黨委政府主導，各方參與模式；法院為主，訴調對接司法引領模式；綜治組織為中心，部門聯動的主要模式。

經長期探索，眉山經驗、楓橋做法對落實多元化解機制提供借鑒，山東高院對多元化解地方立法問題作出積極努力，山東省制定國內第一部地方性法律規范《山東省多元化解紛促進條例》，為該機制建設提供支持和保障。莒縣法院借鑒成型經驗，依托十處法庭與當地司法所接近矛盾源頭的優勢條件，形成內外合力、固本定紛的多元化解法，有效化解上訪案件，實現重要節點無一赴省進京非訪，去市以上信訪總量比上年下降90%左右，信訪率持續降低，多元化解機制落實到位。

(一)成立社會矛盾調處中心。莒縣法院建議黨委政府聯合多部門成立莒縣社會矛盾調處中心，與縣維穩辦、縣綜治工作指揮中心合署辦公，成立“夕陽紅”調解協會，法院、檢察院、公安局、司法局、信訪局等部門抽調專人在縣“調處中心”聯合辦公。莒縣“醫患”“道路交通事故”“勞資”“心理矯正”“邊界糾紛”“教育糾紛”等專業化調處中心在其統一領導下開展工作。在有效整合政法綜治維穩力量的同時，通過在縣級層面、鄉鎮街道、社區設立調處中心促進調解力量的三級聯動，實現人民調解、行政調解、司法調解、專業化調解四調對接。2013年調解中心化解案件309件，2014年調處結案417件，2015年雙方達成和解及調解處理案件為652件。2013—2015年分別受理調解醫療糾紛案件6件、8件、11件。妥善調解處理勞動爭議217件，化解了日照華泰紙業、莒縣安達液化氣有限公司及山東莒州水泥有限公司的勞動爭議糾紛。

(二)建立訴調對接中心。積極與莒縣社會矛盾糾紛調處中心進行對接，成立訴訟服務中心，實施業務庭長導訴制度，對各類案件根據當事人的意愿進行訴前分流處理、訴中聯合調解。在保證當事人訴權的同時，對于涉及醫患糾紛、道路交通事故糾紛、勞資糾紛、邊界糾紛、教育糾紛以及心理矯正內容的案件委托調處中心內設的六大專業化調處機構進行調處，組織6名離退休法官常駐中心進行糾紛化解工作，并在中心設置道路交通事故法庭，提供立案、司法確認、法律咨詢3500余次，解決交通事故等糾紛2000余件。

(三)建立四室。法院訴調對接中心和人民法庭訴訟服務站已經基本建立。省高院提出依托人民法院訴訟服務中心和人民法庭訴訟服務站設立訴調對接中心，訴調對接中心設四室(指導分流室、人民調解室、法官工作室、司法確認室)。在市縣級實現了訴調對接平臺、訴訟服務中心的建設，形成不同的多元化糾紛解決機制建設經驗和制度創新。

(四)開展“打樁結網、防線再造”工程。

大力開展“打樁結網、防線再造”工程，組建社區法官，并組織10處法庭干警深入轄區每個村莊，發展村負責人為司法聯絡員，配合司法所、人民調解委員會形成遍及全縣各村的矛盾糾紛“過濾網”。目前，十處法庭干警已進駐1026個村、170個社區，培訓司法聯絡員2052人，解答群眾咨詢2萬人次，化解矛盾糾紛3360起，人民法庭每年減少民事收案近1000件。

(五)強化專業、專門糾紛化解。在莒縣社會矛盾調處中心六大糾紛調處機構的基礎上，主動與莒縣保險行業協會聯合成立保險糾紛調處中心，聯合發布《關于成立莒縣保險糾紛調處中心的意見》，已化解糾紛20余起。成立涉軍、涉校、涉婦女兒童專門合議庭，目前該三類案件無一信訪。在106件涉軍案件中，調解結案93件，調解率高達87.7%。

(六)開展多維法治宣傳。綜合運用電視、電臺、網絡、報紙、微信、微博等形式，主動開展面向社會公眾的法制宣傳活動。積極開展“百案千村大巡講”活動，編寫《百案千村大巡講(案例精選)》材料，以案釋法，提高群眾法治意識和依法維權能力。目前，干警已走進村莊、社區、醫院、駕校等482處巡講點，發放宣傳冊5萬余冊，受益群眾30萬人。

二、多元化糾紛解決機制存在的突出問題

(一)多元化解工作缺乏監督考核統一領導

1.各自為政，缺乏統一管理協調機構。目前，省級層面尚未建立統一的多元化糾紛解決工作領導機構，各部門之間缺乏有效整合及對接的工作平臺。由法院、司法行政、政府法制機構等單位牽頭協調的力度不夠，部門之間多強調本部門利益，缺乏整體意識，導致銜接運行不暢，作用發揮不充分。矛盾解決機關之間缺乏銜接，無法全面建立多元化的訴訟外解決機制，由此產生的不作為或各自運轉的現象突出；部分糾紛雖已經過有關組織調解，但因信息交流不暢，增加了調解糾紛的時間和成本，而調解成功的概率并未得到明顯提高。

2.缺乏統一考核獎勵監督機制。當前，多元化糾紛解決機制將著眼點放在建立矛盾處理上，忽視機制統一運行、考核評價體系構建。未明確監督、考核職能部門，導致出現多元機制落實不到位、成效不大的問題，存在部門應付落實、表面工作、落實不深的弊端。甚至很多地方仍然處于一種被動推進的狀態，下發文件空喊口號，只停留在號召層面，造成多元化解效能打折扣。缺乏調解獎勵考評機制，難以調動調解組織積極性。

(二)機制落實所依載體存在的問題

1.機構配置不健全，發展不均衡。具體負責多元化糾紛解決機制部門不明確,各地存在著不同做法。在糾紛多發、利益沖突復雜激烈的境況下，公眾主選訴訟渠道影響人民調解等其他多元化糾紛解決機制進一步發展。人員素質、經費投入、制度建設等各方面投入不均衡，限制我國多元化糾紛解決機制的完善。大量案件涌向法院，法官沒有更多時間與訴訟外解決糾紛的機構或組織聯系，調解工作投入更多的時間、精力情況下也難以保證有好的效果，大部分法官最后選擇通過訴訟程序來實現結案。各調解機構在自身職責范圍內解決糾紛，缺少職外延伸，甚至存在程序倒轉等問題發生。調解組織缺乏配套建設、資金來源，管理、引導疏松，相互間銜接性、互補性較差，限制多元化糾紛解決機制功能發揮。

2.調解機制尚未建立健全。調解協議效力相對較低，最高法院相關司法解釋僅認可人民調解協議的合同效力,而對于其他調解方式特別是行政調解的法律效力尚未明確。各調解之間聯動機制尚未建立，人民調解、行政調解與司法調解三者之間的關系及其與訴訟的銜接機制均尚未完全理順。對于專業性糾紛調解未規范化、法制化、制度化。偏重法院調解，對人民調解以及基層社區自治性的民間調解有所忽視。眾多的社會糾紛解決機構分屬不同部門，不同性質，不同方式，導致各解紛機構之間很難有效協作、形成解紛合力。人民調解、行政調解、專業機構調解、仲裁形成結果缺乏可執行性，需向法院申請執行，很多達成的的調解協議或因程序上或內容上的瑕疵不被法院認可，不能及時進行司法確認，造成資源浪費。

3.缺乏社會認同感，糾紛解決能力有限。公眾 “信訪不信法”“信判不信調”的觀念根深蒂固，公眾片面地將訴訟作為維護自身權益的有效手段，普通矛盾糾紛直接進入到激烈對抗的信訪、訴訟過程中。對當地的人民調解及其他解紛機構缺乏信任、了解，非訴程序上的非正式性和判斷基準的非法律性存在爭議事實無法固定、處理結果缺乏依據的特性，公眾對于調解的效力存在質疑，和解協商難度大，和解協議反悔率高。

(三)制度落實主體的問題

1.司法資源局限性不能化解所有矛盾。在矛盾糾紛化解的過程中，訴訟被作為唯一途徑，弱化非訴糾紛解決機制的地位作用。但司法資源的有限性、司法被動性與局限性決定了訴訟不能有效解決矛盾糾紛。法院終局的、權威的裁判對利益的重新分配，不能完全滿足公眾多元化需求，有可能加劇社會矛盾對立。

2.專業糾紛解決機構不健全，調解定位不準。我國的非訴訟糾紛解決方式在機構的設置上存在問題。由基層調解委員會和調解員對家庭、婚姻、鄰里等糾紛進行說和、調解的傳統的人民調解不能有效應對新型、專業性、行業性糾紛，難以滿足專業知識糾紛解決的需要。另外，人民調解并不足以代替仲裁、訴訟等其他糾紛解決方式，實踐中往往片面夸大人民調解的作用，忽視了當事人的程序選擇權，限制了當事人的訴權。

3.多元化解工作經費保障不夠到位。部門的專業性、行業性多元調處中心和行業性調委會工作經費大多由主管部門從業務經費中調劑，未納入當地財政預算，造成大部分行業性調委會徒有其名，調解場所、人員、經費大部分未落實到位。相當部分行業性專業性人民調解組織，主要由所在主管部門工作人員或者社會志愿者兼任調解員。各地在開展“公調對接”“訴調對接”“檢調對接”工作中，基層公、檢、法部門未能相應解決好調解員的案件補貼問題，影響調解員工作積極性。

三、完善多元化糾紛解決機制的建議

(一) 加強組織領導，健全黨委政府主導機制

建立多元化糾紛解決機制，就是要明確各種糾紛解決方式在社會矛盾糾紛解決工作體系中的地位和作用，形成既充分發揮每一種糾紛解決方式的特點和優勢，又滿足社會主體多樣需求的社會矛盾糾紛解決模式。

1.強化統一組織意識。在當前我國社會矛盾和糾紛日益多樣化、復雜化的背景下，構建多元化糾紛解決機制，對促進社會矛盾糾紛有效化解、維護社會和諧穩定、加快推進全省改革發展至關重要。認真落實領導責任制，做到工作有人抓有人管。要建立健全各級綜治委矛盾糾紛多元化解工作的領導小組或聯席會議制度，健全協調機制。要發揮綜治組織的協調作用，依托縣、鄉鎮、村、社區綜治中心，推動矛盾糾紛多元化解工作。

2.逐步完善運行機制。在全省全面推行訴前委派調解機制、立案后委托調解機制、刑事和解機制、民商事糾紛中立評估機制等，最大限度動員非訴解紛資源。研究制定全省行政調解工作的指導意見，對行政調解的申請、管轄、受理和終止等程序以及行政調解受理后終止、行政調解人員的回避等情形作出規定，指導全省行政調解工作的開展。鼓勵發展協商、中立評估、第三方裁決等矛盾糾紛化解機制。健全完善矛盾糾紛排查調處、非訴訟糾紛解決機制、效力司法確認保障制度。健全重大決策社會穩定風險評估、突發重大矛盾糾紛預警預報、應急指揮聯動處理機制。

3.依靠黨委政府支持。各類矛盾糾紛的解決單靠法院一方的努力是不夠的，必須依靠黨委、政府的統一領導，整合各方優勢資源，構建“黨政主導、政法部門推動、各行各業參與”的工作格局。成立黨政主導的多元化糾紛解決機制領導小組，將有關單位和組織作為成員單位，明確工作職責。成立人民調解、行政調解、司法調解以及建筑、醫療、保險等行業或專業調解委員會。與行政部門建立橫向聯動協調機制，與人社、交警、建委、消費者協會、婦聯等相關部門加強聯系。與鎮、村建立縱向聯動機制，暢通法官與行政調解、人民調解的綠色通道，重點建立村級調解、社區調解、鎮級調解、行政裁決與法院調解有機銜接直通車。把完善多元糾紛解決機制納入社會治安綜合治理目標，堅持與深化平安創建緊密結合起來。要加大檢查督導力度，加強對人民法院與調解組織之間的工作指導、調度和協調；各相關部門加強對社會矛盾糾紛的分析和研判，圍繞多元糾紛解決機制，積極向黨委、政府建言獻策，為社會管理宏觀決策提供科學的依據。

(二)發揮法院主導作用，凝聚多元合力

1.完善司法確認程序，加強司法審查。法院通過對其他糾紛解決組織主持達成的調解協議予以司法審查和強制執行，實現對其他糾紛解決組織工作的支持和監督。經行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織調解達成的具有民事合同性質的協議，當事人可以向調解組織所在地基層人民法院或者人民法庭依法申請確認其效力。登記立案前委派給特邀調解組織或者特邀調解員調解達成的協議，當事人申請司法確認的，由調解組織所在地或者委派調解的基層人民法院管轄。

2.發揮訴調對接平臺功能。設立調解工作室、服務窗口，特邀相關人民調解、行業調解或者商事調解組織進駐法院調解案件；發揮訴調對接平臺的輔導與釋明、分流與疏解、管理與協調、促進與推廣、調解與審判等功能。將訴調對接平臺建設與訴訟服務中心建設結合起來，建立集訴訟服務、立案登記、訴調對接、涉訴信訪等多項功能為一體的綜合服務平臺，配備專門人員從事訴調對接工作，建立訴調對接長效工作機制，根據轄區受理案件的類型，引入相關調解、仲裁、公證等機構或者組織在訴訟服務中心等部門設立調解工作室、服務窗口，在糾紛多發領域以及基層鄉鎮(街道)、村(社區)等派駐人員指導訴調對接工作。

3.完善訴與非訴協調機制。定期舉辦業務培訓，通過典型案例邀請人民調解員旁聽庭審、適時進行現場個案指導等形式，不斷提高人民調解員的業務素質和實戰技能；法院要支持行政機關依當事人申請或依職權調解(裁決)，或依法進行其他處理，并與行政部門、司法行政機關等建立長效信息溝通交流、共享及反饋機制。定期開展調解員培訓活動，匯編典型案例供其參考，在民調組織請求參與疑難重大復雜案件時給予法律解析、提供調解建議。支持行業協會、社會組織、企事業單位建立健全糾紛調解的職能機制，加強對其指導和培訓等等。

4.暢通訴求渠道，凝聚多方力量。充分調動成員單位和社會各方面的資源，納入到社會控制的大系統中發揮作用。法院支持人民調解組織參與訴前調解，將人民調解融入訴訟渠道。在審理涉及人民調解協議的民事案件時，依法確認人民調解協議的法律效力。努力探索指導人民調解委員會、行業調解協會工作的新途徑，加強與司法行政部門、行政機關之間的溝通與協調。司法行政機關按照“調防結合、以防為主、多種手段、協同作戰”的方針，履行指導人民調解工作的法定職責；工會、婦聯等組織既要依職權主動解決勞動爭議、婚姻家庭等糾紛，又要積極協助法院做好疏導工作，勞動、國土、環保、衛生、工商等行政執法部門要在履行自身調處糾紛職能的同時，為法院審理相關案件提供符合專業特點的參考意見。

5.運用綜合措施，提高多元解紛效能。建立法院主導多元解紛機制評估與獎懲機制，將指導人民調解開展工作、配合司法行政部門培訓、訴前糾紛調解等工作作為法官的明確職責，實行量化考核，與獎懲掛鉤。逐步完善速裁機制，充分發揮速裁庭快速審理、快速調解、快速裁決的職能作用。完善繁簡分流機制，對調解不成的民商事案件實行繁簡分流，通過簡易程序、小額訴訟程序、督促程序以及速裁機制分流案件，實現簡案快審、繁案精審。探索刑事案件速裁程序改革，簡化工作流程，構建普通程序、簡易程序、速裁程序等相配套的多層次訴訟制度體系。在審理特定案件中挖掘律師、陪審員潛能，不斷拓展人民陪審員參與法院工作的覆蓋面，積極探索人民陪審員主持和參加庭前和庭中調解工作的思路，對一些事實清楚，爭議不大的民商事案件，讓人民陪審員在法官的指導下，獨立進行調解。發揮律師具備專業知識和處理社會糾紛的經驗的優勢，積極探索律師積極主動參與矛盾糾紛調解的激勵機制，促使當事人在法律的框架內自治解決。

(三)完善多元化糾紛解決機制的措施

1.發揮訴訟職能核心作用。完善簡易程序，擴大簡易程序適用范圍，提高案件審理速度；要推行利民便民的訴訟措施，推廣電話立案、預約立案、網上立案，在邊遠山村、集貿市場可實行巡回審理，方便當事人參加訴訟。在法院的人員分類管理和法官員額制改革中，可探索設立專職調解法官制度，實行調解法官與審判法官的適當分離，讓審判法官從調解事務和程序事務中脫離出來，讓善于做調解工作的司法人員專職調解。

2.加強非訴解紛銜接。搭建指導人民調解工作平臺，成立人民調解工作指導機構，定期召開聯席會議，在法院與人民調解組織間建立經常性工作聯系和溝通機制。在業務上加大對人民調解工作的指導，把問題解決在萌芽狀態；通過舉辦講座、旁聽庭審、參與訴訟調解等多種形式，加強對人民調解員的業務培訓，制定防控方案和調解方案，樹立人民調解工作典型，充分發揮示范引領作用。

3.引導律師等第三方參與多元化解。加快人民調解工作專業化、社會化進程，在矛盾糾紛多發的重點領域、行業，通過成立區域性、行業性、專業性人民調解組織，著力推進跨區域性、行業性矛盾糾紛和重大疑難復雜糾紛的調解。積極引導和推進在流動人口聚居區、大型集貿市場、物業管理小區等建立調解組織，擴大人民調解工作的覆蓋面。引導律師參與多元化解，在非訴訟糾紛解決組織中還應當廣泛吸收人大代表、政協委員、退休法官檢察官、法學專家、律師、社會賢達人士等人員參與糾紛化解。可探索建立從事調解員工作的激勵制度，將參與調解員工作作為相關人員從事社會公益事務的組成部分，并作為評價其社會活動的參考因素。

4.加強多元調解銜接平臺建設。縱向上，注重發揮在多元調解銜接工作平臺效能，明確功能，省、市兩級多元調解銜接工作平臺主要是履行組織、協調、督導的職能，縣、鄉兩級平臺在組織、協調、督導的同時，能夠直接受理、分流、參與化解重大的矛盾糾紛。辦公機構要常態化，有專門辦公場所，配備專職人員，配置基本的辦公設施等，工作經費列入當地財政預算。橫向上，推進在糾紛多發領域建立一站式糾紛解決服務平臺。在房產物業、勞動爭議、環境保護、消費者權益保護等矛盾糾紛易發、多發的領域，協調有關行政部門指導成立本行業協會、商會等社會團體和其他組織，鼓勵依托行業協會、商會等設立行業性、專業性人民調解組織委員會，為實現行政調解和人民調解有效銜接搭建平臺。

5.加強多元化解工作經費保障。探索采用政府購買矛盾糾紛多元化解服務，建立以政府支持為主的矛盾糾紛多元化解工作的經費保障機制。對人民調解、人事爭議仲裁、勞動爭議仲裁、農村土地承包經營仲裁工作所需經費，由各級政府納入財政預算予以保障。按照誰受益、誰出資的原則，各行業主管部門應負責提供行業性調委會的調解人員報酬補貼、辦公場所及必要的經費。在交通事故糾紛、醫療糾紛等領域引入保險方式促進調解，推動社會風險分擔機制。對較為復雜的商事、金融證券、知識產權等專業領域的糾紛，應從政策上鼓勵組建專業調解組織，按照市場化方向發展，以提供有償服務的方式，開展專業調解服務。鼓勵各地積極探索建立矛盾糾紛化解基金會，引導社會力量為公益性糾紛解決服務提供捐贈資助。

6.加強多元化解信息化建設。抓住實施“互聯網＋”戰略的機遇，大力推廣現代化信息技術在矛盾糾紛多元化解中的運用，依托矛盾處理信息化綜合平臺，建設縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠的在線矛盾糾紛化解信息系統，做好矛盾糾紛的受理、統計、督辦、反饋等工作。學習借鑒“網上楓橋”等經驗，推動社情民意在網上了解、矛盾糾紛在網上解決、正面能量在網上聚合，建立全省矛盾糾紛多元化解信息庫。

7.加大多元化解工作考評督導。各級黨委政府要把矛盾糾紛多元化解工作體系構建和相互銜接的人、財、物保障列入綜治考評內容，納入各部門創建文明單位的考核內容，對工作成績突出的單位和個人，由黨委政府進行表彰獎勵，對工作不力的單位和部門，予以責任追究。

8.協調聯動，注重宣傳。在糾紛機構眾多、互不統屬的情況下，人民法院應該積極協調互聯，主動向當地黨委政府提出司法建議，推動人大立法，實現所在地多元化糾紛解決機制構建的有序開展。同時在當地黨委政府的統一領導下，主動參與到糾紛化解網絡格局中去，運用微博、微信、電視臺等多渠道方式開展宣傳。

推動完善多元化糾紛解決機制是人民法院和各級政府治理能力現代化的需要，也是人民群眾維護自身合法權益的現實需要。人民法院不但要發揮自身法律功能，更要發揮自身社會功能，借助多元化的糾紛解決方式來提升自身的司法能力，更好地應對矛盾的多元化糾紛挑戰。

責任編校：姜燕

*課題負責人：鄭家泰；課題組成員：張玉剛、王明龍。