深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)促進(jìn)土地節(jié)約集約利用

□浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 沈國(guó)明 蔣明利 杜雪磊 朱 斌

深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)促進(jìn)土地節(jié)約集約利用

□浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 沈國(guó)明 蔣明利 杜雪磊 朱 斌

加強(qiáng)國(guó)土資源要素保障，是貫徹落實(shí)省第十四次黨代會(huì)精神，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型級(jí)，“高水平全面建成小康社會(huì)、高水平推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”的根本要求。浙江省“七山一水兩分田”，土地資源匱乏、耕地保護(hù)任務(wù)重、新增建設(shè)用地空間規(guī)模小、資源要素保障任務(wù)艱巨。在浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，依靠傳統(tǒng)擴(kuò)張粗放的土地利用方式保障發(fā)展已難以為繼，必須走出一條節(jié)約集約發(fā)展的新路子。推進(jìn)城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)，是促進(jìn)節(jié)約集約用地，破解資源保障和兩難局面的現(xiàn)實(shí)需求，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的迫切需要。

一、浙江省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)基本情況

2013年3月，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2013〕3號(hào)），確定浙江省作為全國(guó)首批城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)省之一。自此，浙江省持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)作為優(yōu)化國(guó)土空間布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要舉措，取得了明顯成效。

1.政府重視，持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)

從工作推動(dòng)層面看，2014年4月，省政府在溫州召開城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，時(shí)任省長(zhǎng)李強(qiáng)在會(huì)上提出要打好“耕地保護(hù)戰(zhàn)、集約突圍戰(zhàn)、改革攻堅(jiān)戰(zhàn)”，拉開了空間換地和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的序幕。2015年5月，省政府在金華召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，提出要以“星火燎原”之勢(shì)，強(qiáng)力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作。2016年5月，省政府在杭州市召開城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，專題部署國(guó)土資源節(jié)約集約示范省創(chuàng)建工作。另外，為做好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，政府出臺(tái)了一系列的政策體系。省政府下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的意見》（浙政發(fā)〔2014〕20號(hào)），省國(guó)土資源廳制定了城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查要點(diǎn)、再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃編制要點(diǎn)、用地報(bào)批辦法、調(diào)查數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法等多個(gè)配套文件。11個(gè)地級(jí)市均成立了以政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，編制了各市的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作方案，出臺(tái)了相關(guān)的政策全面推進(jìn)該項(xiàng)工作。

2.開展城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查和專項(xiàng)規(guī)劃，并對(duì)調(diào)查和專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行年度更新

2014年浙江省全面開展了城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查工作，對(duì)低效用地的類型、數(shù)量、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行逐一清查，建立了低效用地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，分析了其再開發(fā)潛力，隨后2015年、2016年進(jìn)行了城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查數(shù)據(jù)的年度更新，根據(jù)2016年度更新數(shù)據(jù)，全省城鎮(zhèn)低效用地約114萬畝，占全省城鎮(zhèn)建設(shè)用地的比重為18%，占比較大。從城鎮(zhèn)低效用地的用途結(jié)構(gòu)來看，工礦倉(cāng)儲(chǔ)和住宅用地是低效用地的主體，占比82%；從城鎮(zhèn)低效用地發(fā)生時(shí)間來看，歷史遺留用地集中在1987-2009年。

3.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)盤活存量效果顯著

自2014年以來，浙江省完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目6788個(gè)，完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面積近26萬畝。從再開發(fā)方式看，有政府主導(dǎo)再開發(fā)、原國(guó)有土地使用權(quán)人再開發(fā)和市場(chǎng)主體參與再開發(fā)三種，政府主導(dǎo)開發(fā)和市場(chǎng)主體參與為主要方式。其中政府主導(dǎo)開發(fā)項(xiàng)目1976個(gè)，占29.1%，主要為收購(gòu)儲(chǔ)備項(xiàng)目；原土地使用權(quán)人開發(fā)項(xiàng)目1554個(gè)，占22.9%，主要為退二優(yōu)二、提高容積率項(xiàng)目；市場(chǎng)主體收購(gòu)開發(fā)項(xiàng)目2741個(gè)，占40.3%；其他方式開發(fā)的項(xiàng)目517個(gè)，占7.6%。從再開發(fā)的用地類型來看，有商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地等7種類型，其中工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地再開發(fā)面積10.5萬畝，占比40%；住宅用地再開發(fā)面積5.4萬畝，占比21%。從再開發(fā)的類型看，有協(xié)商收回、實(shí)施流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、退二優(yōu)二、退二進(jìn)三、收購(gòu)儲(chǔ)備等9種方式。退二優(yōu)二、收購(gòu)儲(chǔ)備、提高容積率和其他低效利用的方式為主要開發(fā)利用方式，其中退二優(yōu)二再開發(fā)方式占比18%，收購(gòu)儲(chǔ)備再開發(fā)方式占17%，提高容積率方式占16%，其他再開發(fā)方式占25%。從再開發(fā)的改造區(qū)域來看，杭寧溫三市力度較大，杭州占比39%，溫州占比12%，寧波占比10%。

二、低效用地再開發(fā)存在的問題及原因分析

1.各地確定的低效用地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策沒有明確的城鎮(zhèn)低效利用土地的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)土資源部的指導(dǎo)意見指出，城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地。《浙江省推進(jìn)低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)若干政策試點(diǎn)工作方案》指出，具體用地類型上主要有四種。一是列入“三改一拆”范圍的土地。已經(jīng)列入“三改一拆”三年行動(dòng)計(jì)劃，需要實(shí)施改造的舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)和城中村土地，以及各類違法違章建筑拆除后的土地。二是低效、粗放利用的存量建設(shè)用地。建設(shè)用地利用強(qiáng)度、投入產(chǎn)出水平明顯低于節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)的土地；產(chǎn)業(yè)落后、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難需要退出的產(chǎn)業(yè)用地。三是用途不合理的建設(shè)用地。不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向要求，屬于國(guó)家產(chǎn)業(yè)目錄規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)要求和環(huán)保要求的土地；因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整，需要實(shí)施“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)用地。四是其它經(jīng)認(rèn)定的低效利用存量建設(shè)用地。但反映在操作層面上，各地低效利用土地標(biāo)準(zhǔn)和低效用地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)都基本上是自行確定的，差異性較大。有些重經(jīng)濟(jì)效益開展調(diào)查，例如從畝均產(chǎn)值，固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度等沒有達(dá)到一定的程度作為低效用地的標(biāo)準(zhǔn)；有些重改造意愿開展調(diào)查，把愿意改造的項(xiàng)目都納入到低效用地等等。

2.城鎮(zhèn)低效用地回收難，動(dòng)力機(jī)制不夠

城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)實(shí)質(zhì)上是利益格局的調(diào)整，難在用地的回購(gòu)，土地怎么收回，收回土地怎么補(bǔ)償，企業(yè)和業(yè)主怎么安置等等，都需要出臺(tái)一定的激勵(lì)機(jī)制來調(diào)動(dòng)積極性。低效用地回收難，主要原因有兩點(diǎn)：一是低效用地中存在違法用地，如果強(qiáng)行收回，會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾；二是動(dòng)力機(jī)制不夠，特別是低效用地再開發(fā)用于商業(yè)、 居住、產(chǎn)業(yè)等多種規(guī)劃用途，必須收回以后，實(shí)行招拍掛等公開競(jìng)價(jià)方式出讓，這種方式若以“價(jià)高者得”為原則，有利于政府獲得最佳經(jīng)濟(jì)收益，但如果對(duì)投融資方案、拆遷補(bǔ)償方案、配建工程開發(fā)時(shí)序等重要內(nèi)容考量不足，就難以確保二次開發(fā)整體規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.政府強(qiáng)有力的推動(dòng)，企業(yè)和個(gè)人主動(dòng)參與低效用地再開發(fā)積極性不高

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實(shí)施主體有三種：政府主導(dǎo)、原國(guó)有土地使用權(quán)人和市場(chǎng)。從浙江省實(shí)際來看，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)主體已經(jīng)從政府主導(dǎo)為主，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主體開發(fā)和政府主導(dǎo)開發(fā)均衡的局面，從再開發(fā)的項(xiàng)目個(gè)數(shù)來看，市場(chǎng)主體開發(fā)的項(xiàng)目超過了政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，但從再開發(fā)的項(xiàng)目面積來看，政府主導(dǎo)再開發(fā)的面積還是超過市場(chǎng)主體參與再開發(fā)的面積，市場(chǎng)主體參與再開發(fā)的項(xiàng)目還集中于提高容積率，提高土地利用效率等。目前企業(yè)和個(gè)人主動(dòng)參與的積極性還是不夠的，他們?yōu)榻鉀Q歷史遺留問題或者其他原因參與低效用地再開發(fā)，但是到后期，容易改造的完成后，留下的都是難改造的，如果企業(yè)和個(gè)人主動(dòng)參與改造的意識(shí)還不高的話，政府的推進(jìn)難度也會(huì)加大。

4.低效用地改造難度大，成本高，保障資金落實(shí)難

低效用地再開發(fā)是一項(xiàng)資金投入量大，成本高的工程，資金平衡問題是面臨的主要問題。改造中涉及安置地塊的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施配套成本、建造成本等資金需求很大，資金難以實(shí)現(xiàn)平衡。目前低效用地再開發(fā)，以政府推動(dòng)為主，改造中涉及大量的拆遷安置和補(bǔ)償問題，改造成本大，成本如果全靠政府投入，缺口較大。

5.地方政府對(duì)試點(diǎn)到期后，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策走向預(yù)期不足

根據(jù)國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2013〕3號(hào)）文件的通知，浙江省作為試點(diǎn)省之一，試點(diǎn)時(shí)間從2014-2017年。地方政府對(duì)試點(diǎn)到期后的政策與試點(diǎn)期的政策有哪些不一致存在困惑，應(yīng)探索如何做好新舊政策的銜接工作。

三、深入推進(jìn)浙江省的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的幾點(diǎn)思考

1.結(jié)合轉(zhuǎn)型升級(jí)挖掘再開發(fā)潛力

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)要圍繞浙江省正在大力實(shí)施的轉(zhuǎn)型升級(jí)中心工作開展，推進(jìn)存量土地空間盤活利用，實(shí)現(xiàn)空間換地、騰籠換鳥、鳳凰涅槃。結(jié)合“三改一拆”，加大對(duì)舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村莊的改造，結(jié)合“五水共治”，突出生態(tài)導(dǎo)向，加大對(duì)污染企業(yè)用地再開發(fā)力度，結(jié)合“特色小鎮(zhèn)建設(shè)”，形成產(chǎn)業(yè)的集聚和升級(jí)，結(jié)合“小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治”，加大對(duì)低小散用地的盤活和整治，結(jié)合城中村改造工作，實(shí)現(xiàn)城市的有機(jī)更新。

2.科學(xué)界定城鎮(zhèn)低效用地的標(biāo)準(zhǔn)

界定城鎮(zhèn)低效用地的工作中，要同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。除了對(duì)畝均產(chǎn)值、畝均稅收低的企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注，還要關(guān)注一些影響社會(huì)民生項(xiàng)目的單位能耗工業(yè)等數(shù)據(jù)。城鎮(zhèn)低效用地的認(rèn)定應(yīng)該在投資強(qiáng)度、產(chǎn)出強(qiáng)度、容積率等方面有一定的標(biāo)準(zhǔn)和幅度。例如杭州把建設(shè)用地投資強(qiáng)度或容積率未達(dá)到《杭州市工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)（試行）》標(biāo)準(zhǔn)的80%的產(chǎn)業(yè)用地作為低效用地標(biāo)準(zhǔn)。建議根據(jù)城市（鎮(zhèn)）規(guī)模、產(chǎn)業(yè)類型，出臺(tái)差別化的城鎮(zhèn)低效用地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立相關(guān)指標(biāo)體系。

3.采取“增量撬動(dòng)存量”的倒逼機(jī)制

浙江省從2016年開始調(diào)整了用地計(jì)劃管理政策，推行“項(xiàng)目計(jì)劃、獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃、掛鉤計(jì)劃”新增建設(shè)用地分配機(jī)制建設(shè)，建立了存量盤活與新增計(jì)劃掛鉤機(jī)制，有效地推動(dòng)了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作。要繼續(xù)采取“增量撬動(dòng)存量”的倒逼機(jī)制，加大新增建設(shè)用地計(jì)劃分配與存量建設(shè)用地盤活掛鉤力度，促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。同時(shí)，要求各地進(jìn)一步摸清城鎮(zhèn)低效用地實(shí)施情況，做好再開發(fā)的時(shí)序安排。

4.發(fā)揮市場(chǎng)配置資源主體作用

構(gòu)建城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，調(diào)動(dòng)各方積極性和促進(jìn)資源合理配置。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中，政府的關(guān)注社會(huì)效益、城市環(huán)境改善和治理效果，開發(fā)商關(guān)注最大化的獲取利潤(rùn)，動(dòng)遷居民和企業(yè)關(guān)注安置補(bǔ)償和生活、生產(chǎn)條件的改善。找準(zhǔn)三方利益的平衡點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)低效用地改造的最重要一環(huán)，而發(fā)揮市場(chǎng)的作用是找準(zhǔn)三方利益平衡點(diǎn)最有效的機(jī)制。

實(shí)施低效用地再開發(fā)工作需要大量資金投入，涉及到土地收回補(bǔ)償、居民職工安置補(bǔ)償、再開發(fā)建設(shè)投入等，建議引入PPP等模式，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體、社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，解決資金問題。

5.試點(diǎn)政策轉(zhuǎn)為長(zhǎng)效規(guī)章

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)提出了分三個(gè)階段采用不同方式處理歷史遺留問題，按1986年12月31日之前、1987年1月1日-2009年12與31日之間和2010年1月1日以后三個(gè)時(shí)間段進(jìn)行處理，通過三年的實(shí)踐探索，妥善處理了一些歷史遺留問題，推動(dòng)了一部分城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)。

另外完善了存量建設(shè)用地的供應(yīng)制度，允許以協(xié)議出讓方式辦理供地，提出按規(guī)劃用途進(jìn)行再開發(fā)，并符合相關(guān)規(guī)定要求的，可以辦理協(xié)議出讓手續(xù)，并補(bǔ)繳土地出讓金，一定程度上激發(fā)了原土地使用權(quán)人改造開發(fā)的積極性。

通過這些試點(diǎn)政策，逐步建立了利益共享機(jī)制，調(diào)動(dòng)了再開發(fā)積極性，建議將試點(diǎn)政策轉(zhuǎn)為長(zhǎng)效規(guī)章，讓地方政府和土地使用權(quán)人有章可依。今年是城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)收關(guān)之年，更要及時(shí)做好評(píng)估總結(jié)，把試點(diǎn)政策轉(zhuǎn)為長(zhǎng)效規(guī)章。

6.納入黨政工作目標(biāo)責(zé)任考核

完善《浙江省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作考核辦法》，建立正向考核機(jī)制，在下達(dá)年度城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)任務(wù)的同時(shí)，依據(jù)各地再開發(fā)任務(wù)完成情況、再開發(fā)規(guī)模、再開發(fā)類型、再開發(fā)機(jī)制創(chuàng)新、再開發(fā)效益產(chǎn)出等評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)各地的再開發(fā)工作績(jī)效進(jìn)行考核。為充分發(fā)揮考核的導(dǎo)向和激勵(lì)作用，深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，建議將再開發(fā)工作績(jī)效考核結(jié)果納入黨委、政府年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核體系，落實(shí)地方黨委政府的主體責(zé)任。