地方政府土地違法違規驅動力探析

□長興縣國土資源局 胡丕勇 郭 勇

地方政府土地違法違規驅動力探析

□長興縣國土資源局 胡丕勇 郭 勇

“保發展，保紅線”是當前土地管理的主線，中央政府統籌全局，注重保護耕地紅線，地方政府關注區域經濟發展，強調保障用地需求。在用地指標有限的約束條件下，地方政府顧著眼前的經濟利益，忽視有關土地管理法律法規，進行違法違規用地。地方政府的土地違法違規破壞耕地，不僅削弱了國家保障糧食安全的能力，同時也是群眾上訪的主要誘因之一，影響社會和諧穩定。因此，杜絕或減少地方政府違法違規用地成為當務之急。

2008年，國土資源部、監察部、人力資源和社會保障部依據《違反土地管理規定行為處分辦法》（監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部第15號令），對違法用地嚴重地區的縣級以上地方人民政府主要負責人和其他負有責任的負責人啟動問責。2010年，土地問責結果公布，給予44名地方政府負責人、29名國土資源管理部門負責人紀律處分。然而，地方政府在“以GDP為中心”的政績觀引導下，違法違規用地的勢頭未能得到有效遏制。根據2015年中國國土資源公報數據，全年發現違法用地行為8.9萬件，涉及土地面積3.4萬公頃（其中耕地1.1萬公頃）。“十二五”期間，累計發現違法用地行為38.7萬件，涉及土地面積19.9萬公頃（其中耕地6.6萬公頃）。這些問題的產生部分與地方政府主導、支持、默許下的非法擴張用地息息相關。本文對地方政府違法違規用地的表現及驅動力進行分析，并針對性地提出切實減少地方政府違法違規用地的政策建議。

一、地方政府土地違法違規的表現形式

地方政府以“違法謀發展”“冒險為人民”的說辭，進行違法違規用地，具體的表現形式有：違法違規批地；違反土地供應政策出讓土地；違規調整土地利用總體規劃等。

1.違法違規批地

依據《全國土地分類》（2002），土地劃分為農用地、未利用地和建設用地。土地所有權權屬劃分為農村土地集體所有，城市土地國家所有。《土地管理法》規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有建設土地”。農用地用途變更到建設用地首先需要農轉用，再經土地征收程序轉為國有建設用地，未利用地、集體建設用地直接經土地征收程序轉為國有建設用地。

農轉用審批需要市級及以上人民政府審批，土地征收由省級及以上人民政府審批。地方政府違法違規批地的形式有以下幾種：農轉用及土地征收未經審批或越權審批（如以政府常務會議紀要形式違法批地），或直接幫助企業用地規避法律，形成違法違規用地；批少用多，用地超出批文所規定的區域和規模；以租代征，先由鄉鎮政府從農民集體經濟組織手中把地租過來，再直接轉租給企業。

2.違反土地供應政策出讓土地

為促進土地的節約集約利用，國土資源部出臺了《全國工業用地出讓最低價標準》（國土資發〔2006〕307號），明確規定工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓底價和成交價格均不得低于所在地土地等別相對應的最低價標準。但各地方政府為了招商引資，同時也為了規避該政策，采取如出讓金返還、稅收優惠等措施變相低地價出讓，或者與開發商簽訂土地出讓協議后，再“量身定做”出讓條件，搞虛假掛牌出讓。

地方政府違反土地供應政策出讓土地另外兩個表現為：超出《劃撥用地目錄》劃撥供應土地，或超出《限制供地項目目錄》《禁止供地項目目錄》供應土地，如高爾夫球場、別墅等項目；土地供應主體不合法，土地供應的主體是市、縣人民政府，市、縣國土資源局負責實施，儲備中心、交易中心、鄉鎮或村級組織、開發區管委會均不是供應主體，在實際出讓土地當中，供應主體經常錯位，導致違規用地。

3.違規調整土地利用總體規劃

土地利用總體規劃具有嚴肅性，一經批準就具有法律效力，任何單位和個人不得擅自修改土地利用總體規劃。遇到國務院、省政府批準或核準的能源、交通、水利等單獨選址項目用地，或因安全、環保等原因對選址有特殊要求的重大建設項目以及軍事、礦山建設用地，或因行政區劃范圍依法調整等原因，確需修改的，應當報經原審批機關批準。但是部分地方政府為了發展，盲目圈地，未經法定程序擅自調整規劃，侵占基本農田，或違法補辦用地手續等，從而造成了違法違規用地。

二、地方政府土地違法違規驅動力分析

中央政府與地方政府在促進經濟增長、穩定就業、推動社會發展等方面的目標是一致的，但地方政府作為理性的經濟人，在“GDP為中心的政績觀”引導下，更關注地方經濟的發展速度和當期收益“政績”，而且“土地違法違規成本低”，“管理體制不健全”，這些原因推動了地方政府違法違規用地。

1.GDP為中心的政績觀

1994年實行的分稅制改革，將全國財政體系劃分為中央財政和地方財政，其中中央財政相對而言容易征收，份額較大。據統計數據顯示，1993年中央和地方的財政收入占全部財政收入的比重分別為22%和78%，而到了1994年該比重分別變為55.7%和44.3%，與稅制改革前相比，地方財政收入下降了30%。地方財政收入顯著下降，但地方政府所需承擔的事權并未減少，這導致了分稅制改革后地方政府事權與財權的不一致。在“GDP為中心的政績觀”引導下，地方政府尋求擴大財源的路徑，土地一級市場的壟斷成為擴大融資渠道的最好途徑。

地方政府以“土地經營城市”，商業、住宅用地出讓地價節節攀升，部分城市土地出讓金收入已超過地方財政收入。另外，在工業用地出讓方面，地方政府考慮到引進企業能夠帶來稅收收入，就業水平提高等因素，競相壓低工業用地出讓地價，以遠低于《全國工業用地出讓最低價標準》吸引企業來投資。總體而言，GDP為中心的政績觀是地方政府違法違規批地，違反土地供應政策出讓土地，違規調整土地利用總體規劃等土地違法違規行為的根源。

2.土地違法違規成本低

土地執法監察一定程度上存在著執法不嚴，違法不究的問題。在處置違法違規用地過程中，以罰代法、補辦手續的現象比較普遍。2008年出臺的《違反土地管理規定行為處分辦法》雖然規定較為嚴格，但在實際查處當中，對相關部門本已觸犯刑律的“違法用地”行為只是當作違反“黨紀”“政紀”的行為去處理，再嚴重的地方政府違法占地行為，也往往只對責任者給予記過、撤職、降級等處分，較少有追究刑事責任的。違法違規成本低也是土地違法違規愈演愈烈的重要因素。

3.管理體制不健全

集體土地產權制度下“扭曲的價格機制”和“垂而不直”的國土資源管理體制也是造成地方政府土地違法違規的驅動力之一。

《土地管理法》第63條規定，“農民所有的集體土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。農用地轉為建設用地，首先實行農轉用審批，再通過國家征收。在土地征收過程中，被征收土地的補償按“原有用途”給予補償。征地補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物以及青苗補償費，而征地后的土地出讓按照土地正常的市場價格進行。地方政府憑借對建設用地出讓一級市場的壟斷，低成本地獲取城市建設用地并通過出讓方式獲取巨額差價收益。集體土地產權制度下這種“扭曲的價格機制”讓地方政府為了獲取土地出讓金收益以“經營城市”，往往無視有關法律法規，進行大規模違法違規用地。

2005年國土資源管理體制改革實行了省以下垂直管理，但只是將地方各級國土資源管理部門負責人的管理權上收上級國土資源管理部門管理，地方各級國土資源管理部門還是地方政府的職能部門，其人事、業務和經費仍舊歸地方政府管理。由于人事、業務和經費三者不能同時到位，地方各級國土資源管理部門就不能獨立地行使管理職能，管理自主權也就喪失了，面對地方政府的土地違法違規行為時，地方國土資源管理部門很難代表國家嚴格管理土地。

三、遏制地方政府土地違法違規的政策建議

為有效地遏制地方政府土地違法違規行為，保障國家糧食生產能力，促進社會和諧穩定，應根據其違法違規的驅動力采取相應對策。

1.建立政績考核綜合評價體系

地方政府官員在“任職期限短、GDP為中心的政績觀”的約束條件下，通常只追求引進項目的投資額度、稅收增長和GDP等短期經濟利益，由此導致了大量的違法違規用地。在制度變革中，首先需要改變“以GDP為中心的政績觀”，官員升遷考核“不單以GDP論英雄”，建立能反映經濟社會生態可持續發展的綜合評價體系，如將“在發展經濟的同時是否維護農民利益，合理利用土地等資源”等作為重要內容納入考核體系，引導地方政府官員科學、合理、集約、高效地利用土地資源，保證地方經濟社會生態可持續發展，真正做到“為官一任，造福一方”。

2.拓寬地方融資渠道，節約集約利用土地

1994年分稅制改革后，地方政府財政收入減少，相應的事權并未減少，地方為“經營城市”亟需大量資金。唯有拓寬地方政府資金來源的渠道，才能切實減少其對土地出讓金的依賴。拓寬地方融資渠道，可以通過制度創新的方式進行：開征物業稅，一方面能夠使地方政府獲得新的財政來源，另一方面能夠加快政府職能轉變，從管理型政府向服務型政府轉變，因為物業稅收入的高低取決于一個地方人口的多少，地方為爭取更高的物業稅收入勢必要做好服務工作，以吸引人留住；修改《預算法》第28條，放行地方發債，以籌集市政建設資金。

除拓寬融資渠道（資金開源）外，還需強化土地節約集約利用（土地節流），以緩和用地需求與供給間的矛盾，如大規模開展存量土地挖潛，加強批后監管，加大轉而未供、供而未用土地的處置力度等。

3.強化土地違法違規問責力度

由于土地違法違規成本低，即使被查到處罰也不夠嚴格，地方政府常抱著僥幸心理進行違法違規用地。因此，需要強化土地違法違規問責力度。嚴格執行《違反土地管理規定行為處分辦法》，做到有法必依，執法必嚴，加大地方政府違法違規用地的成本，既要處理事更要處理人，讓其不敢違法，違不起法，唯有如此，才能防止因處罰不力而造成違法用地屢禁不止。

4.完善土地征收制度及國土資源管理體制

現行土地征收制度下，農民補償安置與土地出讓都是由政府單方面操辦，并未留給農民暢通的利益訴求渠道，這就促使地方政府大量賣地，降低農民補償安置標準，從而使土地成為“第二財政”。改革現行的土地征收制度，地方政府不再直接介入土地買賣，而是作為第三方負責制定和維護土地交易秩序，由被征地農民代表和開發商直接談判，土地出讓權最終掌握在農民自身手中，地方政府則依法課稅。從而杜絕地方政府與民爭利，破除地方政府“土地財政”，遏制地方政府違法違規用地的沖動，讓地方政府重新回到“守夜人”的角色中來。

完善土地征收制度的同時，還需要打破國土資源管理體制“垂而不直”的怪圈，建立中央或國土資源部垂直領導的，覆蓋全國的土地管理或執法監察體制。只有人事、業務和經費三者同時實行垂直管理，地方各級國土資源管理部門才有管理自主權，在面對地方政府的土地違法違規行為時，才能夠代表國家依法依規嚴格管理土地。