巨災保險試點現狀、問題與對策

◎ 王杰秀 談志林 張靜

巨災保險試點現狀、問題與對策

◎ 王杰秀 談志林 張靜

巨災一般是指對人民生命財產造成特別巨大的破壞損失，對區域或國家經濟社會產生嚴重影響的自然災害或人為災害事件。巨災發生頻率很低，但影響范圍廣、損失程度大。我國是世界上受到災害影響最大的國家之一，巨災發生的頻率較高。據統計，我國每年因自然災害造成的直接經濟損失均在1000億元以上，常年受災人口達2億人。巨災保險，是通過保險制度分散災害風險的制度設計，在世界上許多國家得到廣泛應用。為此，黨的十八屆三中全會、國家“十三五”規劃綱要以及連續三年政府工作報告都強調要建立巨災保險制度。近年來，廣東深圳市、浙江寧波市和云南大理自治州相繼開展巨災保險試點工作。目前三地試點成效已經逐漸顯現，但也面臨許多新的問題，需要認真研究解決。

巨災保險試點工作的基本狀況

2014年以來，根據中央“完善巨災經濟補償機制”“以商業保險為平臺、以多層次風險分擔為保障”等有關精神，廣東深圳市、浙江寧波市和云南大理自治州試點地區結合各自實際情況，積極探索建立各具特色的巨災保險制度，取得了初步成效。

（一）基本做法和經驗

第一，采取政府主導、企業參與、市場運作模式。試點地區普遍吸收借鑒國際保險市場成熟經驗，以政府為主導建立巨災風險管理與保險制度。一般均由政府部門牽頭組織實施，協調各項政策及資金落實，督促開展承保、理賠及防災防損工作。商業保險機構通過吸納保費，引入再保險機制，聯合多家保險機構組成共同體，強化抗風險能力和保險服務能力。政府注資設立巨災保險基金，利用市場投資運作實現保值增值，逐漸積累充足的風險保障資金。重視制度體系建設，以使市場機制在巨災保險中發揮有效作用。

第二，遵循廣覆蓋、保基本原則。試點地區制度受益方主要是當地城鄉居民，體現了廣覆蓋原則。實行的制度主體是政府全額承擔保費，屬于強制保險。個人人身傷亡最高賠付限額均為10萬元，體現了保基本原則。能夠實現在巨災來臨時，給予受災人群最基本的救助和保障資金支持。

第三，因地制宜，創出特色。三個試點地區巨災保險內容既互相通融，又各具特色。從相同點來看，在保險責任范圍及賠償標準設定等方面，均按照巨災保險的基本原則和一般規律設計。從差異性來看，一是災種的區別。除了自然災害，有的試點地區保險范圍還包括突發重大公共安全事件造成的人身傷亡撫恤。并將危化品公共安全事故、恐怖襲擊等風險也納入保障范圍。二是覆蓋人群的區別。除了常住人口，有的試點地區還包括了在災害中搶險救災和見義勇為行為所造成的人員傷亡，以及臨時出差、旅游、務工等人員。三是風險管理機制的區別。除了政策性保險和商業保險，有的試點地區還設立了巨災風險基金。

第四，以研究為先導，構建制度理論基礎。在試點初期，保監會會同財政部制定《建立巨災保險制度課題研究方案》，多次赴深圳、云南、寧波等地開展專題調研，廣泛征求意見，評估巨災風險管理和巨災保險現狀，提出建立巨災保險制度的政策建議。早在2012年，云南省就開始進行地震保險課題研究。

第五，建立多渠道巨災損害補償機制。試點地區建立了以政策性保險為主，商業保險為補充的巨災損害補償機制。輔以設立巨災基金，一方面在災害損失超過巨災保險責任限額時，發揮超額保障作用，另一方面以積累更多的風險保障資金，實現保值增值。同時，承接巨災保險的簽約機構為了分散風險，與其他具備資質的再保險機構合作，在更大范圍內進一步分擔巨災風險。

（二）取得的成效

第一，探索建立了巨災保險的基本制度框架。巨災保險試點工作實施以來，已初步構建了以政府災害救助為體系基礎，以政策性保險為基本保障，以商業保險為有益補充的巨災風險管理制度框架。這為下一步在全國范圍內推行巨災保險制度奠定了基礎，也對建立政府、市場、社會共同參與的防災減災救災體系進行了有益探索，促進了巨災損失補償制度由單純依靠政府救助，向政府與市場有機協同配合的模式轉變。

第二，實現了巨災風險的有效分散。巨災風險因其高損失率對于商業保險公司來說本來不具可保性，在政府和市場的密切合作下，試點地區的巨災保險功能已初步顯現。政府承擔保費支出的同時，在災害發生時得到了保險業提供的數十倍的風險保障資金，以確保受災群眾更加及時獲取損失補償。從而放大了財政支出的杠桿效應，緩解了政府的災害救助壓力，使巨災保險發揮經濟社會“穩定器”作用。

第三，提升了災害預防能力。現有的巨災保險模式決定了保險人（保險公司）與被保險人（受災對象）、投保人（政府）形成了利益共同體。保險公司作為經營性企業，有很強的動力在事前、事中和事后爭取降低損失，減少理賠量，從而起到主動防災減損的作用。

第四，完善了災害評估體系。承辦救災組織、協調工作，進行災情核查是民政部門職責所在。已有的災情會商機制，整合了多部門力量完成集中查災、現場核災、綜合分析、客觀評估災害損失。實行巨災保險的試點地區，初步建立了災害快速評估機制，實現了主要災種的評估專業化運轉。有效發揮了保險業在災害評估管理方面的專業優勢，使得災害評估體系更加科學、系統，從而進一步完善了國家綜合防災減災工作體系。

試點過程中面臨的問題

（一）試點做法的規范性和穩定性缺乏法律法規等制度基礎

目前不同試點地區碎片化的制度設計面臨參保對象、承保范圍、保費補貼標準不一、各主體間權利責任義務界定不清等一系列問題，主要原因在于國家有關巨災保險的法律法規體系尚未建立起來。試點地區的巨災保險制度只是政府主導下的一種契約行為，缺少法律法規依據，具有臨時性和不確定性。巨災保險涉及到多方利益關系，如政府與保險人，保險活動當事人之間的關系等。現行保險法適用于商業保險，巨災保險作為準公共產品，從保險性質上來說主要屬于政策性保險，很難用現行法律對其進行調整規范。

（二）政府全額補貼保費對經濟不發達地區構成挑戰

試點方案的做法均是政府出資向保險公司購買公共服務。這隱含的重要前提是地方政府財政資金必須充足、可持續，否則就無法支撐制度長期良性運行。三個試點地區無一例外都是政府全額補貼保費，這對于經濟不發達地區顯然構成較大的財政壓力。當前我國經濟發展進入新常態，財政收入增速減緩，巨災保險保費支出全部由政府財政兜底難度很大。

（三）制度抗風險能力不足

首先，深圳、寧波、大理三個試點地區，就全國來講范圍非常有限。其次，試點地區所包含的災種僅初步覆蓋到巨災中自然災害和人為事故的某些類別。由于自然災害類型較多，包括地震、火山、滑坡、泥石流等地球物理災害，臺風、雷暴、龍卷風等氣象災害，以及洪澇、旱災等其他災害，僅靠幾個試點地區很難完全覆蓋。最后，巨災本身頻次低的特點決定了理賠案例數量不會短期內激增，理賠只是小概率事件。故而導致，一方面保險業的“大數定律”，即損失發生概率較小、損失具有確定的概率分布和損失不能同時發生，很難在更廣泛的地域范圍和不同災種之間實現損失的有效對沖。另一方面有的試點只處理過小額案件，尚未進行過大規模巨災理賠。從這些意義上來說，制度的抗風險能力還有待進一步檢驗。

（四）試點經驗推廣受到地域局限性影響

除了重大公共安全事件之外，各地不同的地理位置、地質特點、核工業分布情況，決定了面臨的潛在巨災類型各不相同，險種設計也不盡相同，需要量身定做，逐一試行。例如深圳、寧波等沿海地區臺風和洪水出現頻率高，保障以人身傷亡為主。云南面對的主要是地震風險，對房屋建筑物主體破壞性較強，也極大威脅到人身安全問題。如此一個地區的巨災保險做法很難完全復制到另外一個地區，這為下一步巨災保險的全面推廣帶來一定困難。

（五）試點方案操作細則不夠具體完備

一些針對臺風、暴雨等自然災害的巨災保險方案中沒有詳細規定理賠觸發條件，門檻低以致賠案較多。此類風險一旦發生，財產損失查勘難度高，工作量大，要求保險公司現場查勘、定損、出具相關報告等業務流程順暢，這方面的細則顯然還不夠完備。同時基層部門和群眾也需要正確認識巨災風險的復雜性，提升法律意識。目前對于人情虛報損失等問題嚴肅問責和查處辦法尚未予以明。

政策建議

我國1999年開始醞釀建立巨災保險制度，迄今為止巨災保險試點工作才剛剛啟動三年，許多政策還在探索之中，不少地區正在陸續推出試點方案。為加快建立我國的巨災保險制度，提出以下建議：

（一）通過立法等手段推動國家頂層制度設計

建立巨災保險制度首要任務是有法可依，為此應制定立法“路線圖”，落實國家“十三五”規劃有關內容。一是做好理論儲備工作。以理論研究為先導，以巨災保險試點分析評估等實務研究為支撐，持續加強研究力量，摒棄重復性、粗線條、分散研究，聚焦填補空白、操作性強、系統研究。重視立法精細化，以免將來出臺的法律過于原則，需要層層配套，最終導致效力遞減。二是確立制度框架。在試點基礎上，搞好巨災保險立法的頂層設計。如通過地震共保體平臺，從國家頂層設計層面逐步形成一整套保險業協同參與運營管理巨災風險的制度安排。三是推動立法實踐。推動《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》在全國范圍內落地，逐步將地震保險納入法制化框架，以此為突破口推動立法進程。協調相關部門及早出臺《巨災保險條例》，爭取國家對巨災保險這一準公共產品的資金、政策支持。

（二）聯合政府、市場、社會力量建立綜合補償機制

在巨災保險建立初期，可以依靠國家財政預算撥款、政策性保險、商業保險、社會捐贈等多種手段措施對受災人員實施救助保障和災后恢復重建。從巨災保險中長期發展來看，由國家財政災后救助模式向以保險補償為主體模式轉型是必然趨勢。國家財政在承保初始階段應起主導作用，隨著巨災保險資本市場的打開、制度環境的成熟，可以利用市場機制擴大融資渠道，實現風險在資本市場的分攤。

（三）擴大試點范圍，加快推出專項巨災保險

根據世界上主要國家的經驗，地震、洪水、旱災等災害種類都是巨災保險的重點保險標的，我國也應選取更多符合條件的試點地區，設計推行洪水、旱災等重要災種的專項巨災保險，以及政策性農業巨災保險等。為此應開展全國主要災種風險點普查工作，編制全國自然災害風險地圖集，全面了解自然災害風險點，劃分不同災害類型地區。下一步試點工作需以普查基礎數據等資料為支撐，作為試點地區具體實施方案類型劃分的依據。將千差萬別的地域分組歸類，納入到已有的試點方案類型中，整體穩步推開巨災保險試點，更有利于節約政策成本，提升效率。

（四）進一步健全優化配套制度、試點方案

巨災保險制度是一項復雜的系統工程。巨災保險體系建設離不開與市場、社會相關聯的配套制度支撐。一是完善試點方案，契合現階段的市場機制和社會體制。政策方案須適應經濟社會發展水平，在建立健全再保險機制的基礎上循序漸進提升巨災保險密度和深度。須理順中央、地方不同行政層級之間的關系，明確各自責任。二是建好配套制度，借助市場、社會力量健全暢通巨災保險運行路徑。創造適合巨災基金運行的市場環境條件，規范商業性個人保險產品研發和銷售的市場行為。三是具體操作層面落實與改進。在總結分析試點經驗基礎上進一步完善保險產品，探索成熟的理賠模式，優化改進操作流程。

（五）加大培育扶持監管力度，完善國家防災減災救災體系建設

巨災保險對于很多合作保險企業來說是一項新業務，需要經歷賠案實踐測試其風險抗壓能力。賠付支出過大、賠付率過高都會影響企業經營產品的積極性，甚至會擊垮企業信心，導致破產等嚴重后果。一是應加強對合作保險企業的償付能力監管，以避免災難來臨時對投保方和險企造成雙重重創。二是在國家防災減災救災體系建設過程中修訂完善各級自然災害救助應急預案，強化預案演練，提高預案的針對性和可操作性。三是與保險機構聯合開展應急演練，發現不同政府部門、政府與企業和社會之間協調機制問題，及時為試點方案糾錯。四是進一步夯實地方政府的主體責任，發揮好政府和市場“兩只手”的作用。以商業保險為平臺，構建多層次的保險分攤機制。

（作者單位：民政部政策研究中心）