供給側改革背景下加快新疆農業提質增效的思考

矯 健，陳偉忠，康永興，陳 霞，蔣 梅，高 云，穆 鈺※

(1.農業部規劃設計研究院，北京 100125； 2.巴州農產品質量安全檢驗檢測中心，新疆巴州 841000)

·熱點問題·

供給側改革背景下加快新疆農業提質增效的思考

矯 健1，陳偉忠1，康永興1，陳 霞1，蔣 梅2，高 云1，穆 鈺1※

(1.農業部規劃設計研究院，北京 100125； 2.巴州農產品質量安全檢驗檢測中心，新疆巴州 841000)

[目的]應對現階段國內農產品市場供需關系結構性錯位、產業結構不合理、區域結構失衡等諸多問題，通過去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板等手段，加快推進供給側結構性改革，改善供給側環境，優化供給側機制，推進產業提質增效，對擴大有效供給，激發經濟主體活力，增強經濟長遠發展動力具有重要意義。農業產業結構優化升級是農業發展的重要組成部分，是長期、動態的過程，也是當前農業供給側改革的核心內容。新疆位于中國西部，是絲綢之路經濟帶重要節點和門戶，地緣區位優勢明顯，資源豐富。農業是新疆的基礎和支撐產業，在經濟社會發展中占有重要地位。近年來農業農村經濟保持了良好的發展勢頭，棉花、糧食、特色經濟作物等產業發展迅速，農業產業結構呈現出多樣化發展的態勢。但也應看到，面對當前國內外農產品市場聯動日益加深、需求轉型升級，新疆的農業發展與農業結構也暴露出諸多新的問題，面臨著許多新的挑戰。[方法]文章系統分析新疆農業發展的背景，總結規律特征，指出存在的問題和不足，從供給端探索新疆農業提質增效的途徑和手段，提出總體思路和合理化建議。[結果]總結新疆發展現代農業的經驗和辦法，提出加快產業化升級的思路，對促進新疆現代農業轉型升級，提質增效意義重大。[結論]緊抓“一帶一路”建設和“加快推進供給側改革”的重要機遇期，發揮資源和區位優勢，加快推進新疆外向型現代農業轉型升級，促進農業和經濟社會穩步發展。

新疆維吾爾自治區 產業結構調整 供給側改革 提質增效 外向型農業

0 引言

新疆地處“絲綢之路經濟帶”重要節點，氣候特點獨特，區位優勢明顯，是棉花、加工用番茄、加工用辣椒以及各類特色經濟作物主產區，發展外向型現代農業基礎良好。2014年國家在新疆率先實施棉花目標價格改革試點工作，探索農產品價格形成機制的新舉措和辦法。政策執行以來，新疆農業發展形勢及產業結構發生了新的變化，同時也給國內主要農產品市場調控政策改革積累了寶貴的經驗。近年來，國家提出“供給側結構性改革”和“絲綢之路經濟帶”的倡議，新疆經濟社會發展迎來重要機遇期。特別是“農業供給側結構性改革”的提出，為今后一段時期新疆做好農業農村工作明確了方向。因此新形勢下，發揮新疆區位和資源等優勢，從供給端探索改善農業供給側環境、優化供給側機制，推進產業提質增效的途徑和手段，重點研究討論棉花、糧食、特色經濟作物、設施農業等優勢主導產業發展方向，對加快現代農業轉型升級，優化農業產業結構布局，促進一、二、三產業互動融合，實現新疆農業健康可持續性發展具有重要的意義。

1 背景

1.1 供給側結構性改革穩步推進

2015年12月，中央農村工作會議首次提出“農業供給側結構性改革”。2016年中央一號文件進一步明確了農業供給側結構性改革的重要任務，為今后一段時期做好農業農村工作明確了方向。加快推進農業供給側結構性改革，是新形勢下提升中國農業競爭力的主動選擇，也是農業轉型發展中問題倒逼的必然結果。農業供給側結構性改革具備供給側結構性改革的一般特點和要求，又具有農業的特殊性和改革重點。其主要任務在于“去庫存、降成本、補短板”，通過調整農業結構以提高農產品供給的有效性，增強農業資源在市場中的配置，推動農業生產提質增效，破解農業發展困境。當前，新疆現代農業發展已進入以質量、效益為核心，加快結構調整的重要時期，必須突破以糧棉為主的單一結構模式，以市場需求為導向，以特色資源為基礎，大力發展具有競爭力的優勢產業，促進農業增效、農民增收。

1.2 新絲綢之路經濟帶加快構建

2013年9月，習近平在訪問哈薩克斯坦時正式提出“新絲綢之路經濟帶”的倡議。在全球經濟低迷的背景下，該構想以點帶面，從線到片，通過加強與沿線國家經濟合作，拓展中亞、西亞和歐洲市場，對推動區域經濟協調發展具有重大意義。新疆地處亞洲大陸中心，是新時期中國向西開放的門戶，新絲綢之路經濟帶的樞紐核心，地緣優勢明顯。建設絲綢之路經濟帶，是既西部大開發之后，新疆獲得的又一次前所未有的歷史發展機遇，對進一步提高新疆在中國對外開放格局以及全國經濟發展格局中的地位都具有重要影響。新疆應牢牢把握機遇，充分利用國際、國內兩個市場的重要舞臺，擴大對內對外開放，發揮國際、國內兩種資源優勢，起到橋梁紐帶和支點支撐作用，實現經濟社會跨越式發展。

1.3 農業調控政策體系經歷改革

2014年以來，為順應國內外農產品市場發展新趨勢，保護農民切身利益，促進農業健康發展，中國加快改革原有以最低收購價和臨時收儲為核心的收儲政策，逐步調整主要農產品政策性收儲制度。2014年國家發展改革委、農業部、財政部等有關部門在新疆和東北地區率先實施棉花和大豆目標價格改革試點工作。2016年進一步在東北地區和內蒙古自治區取消玉米臨時收儲政策，調整為“市場化收購”+“補貼”的新機制。此外，隨著榨糖甘蔗、油菜籽托市收購政策逐步淡出，目前國內僅有小麥和稻谷尚采取托市收購政策。逐步減少政府對農產品市場運行的直接干預，交由市場供需決定，已成為未來國內農產品市場調控政策改革的發展方向。這些舉措有助于順應供給側結構性改革，引導農民調整種植結構，進一步提高農產品品質，提升中國農業國際競爭力。但同時也應看到，伴隨相關政策的變化，原有農業產業結構正面臨著新一輪調整和優化，給新疆外向型現代農業發展提供了更多機遇和挑戰。

1.4 國內外經濟運行進入新常態

新形勢下，國內外農產品市場發生了諸多新的變化，國內經濟運行進入新常態，對新疆現代農業發展也提出了新的要求。一方面，國內主要農產品供給實現基本平衡，特別是糧食產量生產歷史性的實現12連增，但供給與市場需求仍存在一定矛盾，產量、進口量和庫存量“三量齊增”等問題日益加重。另一方面，近年來國際市場主要大宗農產品價格波動明顯，糧食、棉花、特色農產品等作物價格低位徘徊，傳導至國內收購環節，壓低了產地收購價格。加之國內農產品競爭力不強，生產成本持續上漲，農業生產利潤空間不斷受到擠壓。

2 農業發展特點

2.1 自然資源優勢明顯

新疆地域廣袤，水土光熱資源豐富，氣候和生態類型多樣，發展現代農業的條件優越。新疆約占中國國土面積1/6，地域遼闊，土地資源豐富。截止2014年，土地總面積1.664 897億hm2，其中農用地6 308.48hm2，土地利用率為38.6%，耕地412.5萬hm2。新疆屬溫帶大陸性氣候，日照充足，干旱少雨，蒸發量大，適宜發展棉花、林果等特色農產品種植[1]。此外綠洲農業相對隔離，病蟲害發生較少，農藥施用量小，工業污染程度低，也為發展綠色有機農業創造了有利條件。地緣優勢明顯，與中亞各國接壤，周邊國家存在巨大潛在市場，給發展特色現代農業提供了契機。水資源總量有限，空間和時間上分布不均，成為制約農業可持續發展的關鍵性因素。截止2014年，全疆水資源總量為726.93億m3，年地表水徑流總量約686.6億m3，地下水總補給量443.9億m3，人均水資源量3 130.0m3。

2.2 基礎裝備條件優越

新疆農業是典型的綠州農業，在干旱缺水的條件下，先進農業機械、水利設施等基礎裝備條件是提升生產效率和農業綜合生產水平的重要保障。長期以來，新疆把加快推進農業機械化、農村電氣化、農田水利化作為發展現代農業重要工作來抓，基礎裝備水平處于全國前列，優質水源和適時灌溉的生產模式為農業發展提供了良好的保障。截止2014年，全疆農業機械總動力達2 338萬kW，大中型拖拉機44.2萬臺，小型拖拉機299.0萬臺，大中型拖拉機配套農具74.4萬部，小型拖拉機配套農具62.4萬部。農業灌溉水平和比重整體處于國內領先水平，基本實現了農業灌溉全覆蓋。截止2014年，全疆共建各類水庫517座，堤防長度5 053.9km，灌溉面積達485.7萬hm2，節水灌溉面積為227.4萬hm2[2]。

2.3 第一產業平穩發展

長期以來，新疆農業呈現出“穩步發展、結構穩定、調整滯后、動力不足”的特點。盡管第一產業總體保持了良好發展的態勢，但大農業內部結構相對穩定，調整速度慢、幅度小，產業優化升級缺乏主動性[3]。第一產業生產總值方面，從1978年的14.0億元穩步提升到2015年的1 559.1億元，占各行業總產值比重由1978年的35.8%逐步下降至2014年的16.7%。種植業方面，受國家農業政策支持， 2003年后總體保持了良好的發展態勢，特別是棉花產業發展迅速， 2014年農業總產值達2 005.4億元。受氣候及飲食習慣影響，新疆畜牧業產值占比較高，近年來基本穩定在20%以上， 2014年總產值達649.5億元。由于具備資源優勢，以及國民膳食結構逐步升級，未來畜牧產業發展仍具備較大空間。林業、漁業占比較低， 2014年分別為53.2億元和21.8億元，占農林牧漁業總產值分別為1.9%和0.8%。

2.4 農業結構逐步優化

1990年以來，在“高產、優質、高效”的發展思想指引下，新疆農業進入了穩步推進、結構優化的發展階段，到2015年農作物播種面積達612.6萬hm2，同比增長2.2%。農業生產由以糧食為主，逐步轉變為糧、棉、特色經濟作物多業并重的新格局，以棉花為代表的特色經濟作物已占總播種面積的50%以上。糧食生產是新疆種植業重要的組成部分，改革開放以來，經歷了先減后增的發展過程，一度降至2007年137.9萬hm2的歷史低位。隨后在國家政策支持下，綜合生產能力不斷恢復，播種面積和產量穩步回升[4]， 2015年分別達到239.5萬hm2和1 521.26萬t。其中以小麥播種面積最大，約占一半以上。在新疆“一黑一白”戰略帶動下，棉花產業異軍突起，成為種植業的主導產業之一，目前已成為全國面積最大的棉花生產基地。2014年棉花目標價格試點政策實施以來，播種面積有所下降， 2015年達227.3萬hm2，產量429.8萬t，同比分別下降6.1%和人4.7%。預計未來仍將保持小幅下降趨勢。蔬菜、工業番茄、工業辣椒、林果、飼草等特色農業保持了平穩的發展態勢[5]，但占比均較低，成為新疆農業發展的新亮點和增長極。

3 主要問題

3.1 結構調整速度緩慢

新疆農業產業結構相對穩定，產業調整升級相對滯后。從大農業上看，長期保持了種植業為主導，畜牧業、林果業、花卉、飼料種植等發展相對不足的格局。種植業內部看，盡管糧食種植面積比重持續減少，棉花為主等經濟作物種植面積比重逐年增加，但結構比例失衡的問題依舊明顯。表現為種植業內部把調整重點集中在擴大棉花種植上，造成糧、棉、油等土地密集型產品所占比重較大，具有比較優勢的林果、蔬菜等勞動密集型作物比重相較低，“糧食作物-經濟作物-飼料作物”的三元結構轉換仍然任重道遠。這種在整體上表現為以種植業為主，種植業內部又以糧食和棉花居多的單一結構，導致農業資源優勢無法得到合理發揮，生產效益相對低下，抵御自然和經濟風險的能力不強[6]。此外，各地州產業結構趨同、產品同質化明顯，區域間農產品市場和經濟互補性不強，尚未形成具有多元地域特色的農業發展格局。

3.2 區域間發展不均衡

新疆各地州間自然條件、耕地面積、資源稟賦和經濟發展水平存在較大差異，導致各地農業發展水平和結構上表現出一定不均衡。從條件上看，北疆地區經濟、交通、農業等條件明顯好于南疆地區。從農業人均產出水平上看，南疆地區從事農業生產人口比重較高，但生產水平相對較低。以“南疆四地州”為例， 2014年克州、和田、喀什和阿克蘇地區年人均農業總產值分別為3 997.6元/人、4 283.3元/人、8 902.1元/人、1.278 61萬元/人，排名全疆倒數第2、第3、第5和第10位。此外，南疆地區貧困面廣，貧困程度深，發展現代農業的底子薄、基礎差，制約了地區間均衡發展[7]。從農民年人均可支配收入水平上看，南疆地區明顯低于其他地州，特別是克州、和田、喀什等地州， 2014年分別為4 852.0元/人、5 692.0元/人和6 419元/人，遠低于全疆8 296.0元/人的平均水平。

3.3 產業水平有待提升

伴隨林果、加工番茄、加工辣椒等特色農業蓬勃發展，國內外農業產業化龍頭企業入駐新疆的熱情日益提高，農產品產地加工業發展迅速。但總體看，新疆農業產業化進程尚處于起步階段，對產業結構調整的推動作用較小，帶動能力不強。有實力、知名度高的企業少，精品名牌不多，市場競爭力有限。眾產業類型和產品結構相似，發揮農業結構調整優化主導作用能力不強。產業鏈條短，產地初加工多，精深加工和知名產品少，產品附加值相對較低。如番茄、色素辣椒、特色林果業，大部分以初加工原料形式銷往內地或出口。企業與農戶間結合尚不緊密，缺乏有效的風險防范和利益共享機制，嚴重制約了農業產業化、規?；?、規范化發展。

3.4 結構調整阻力較大

部分部門對農業產業結構調整和提質增效認識不足，缺乏科學的研判和市場調查，倉促推廣不成熟的品種和技術。同時部分農戶心存疑慮，對推廣優良品種和先進種植技術持有消極等待的態度，使各地農業產業結構調難度加大。以棉花為例，目標價格改革試點工作實施以來，大部分收購企業、合作組織逐步認識到生產種植要按市場規律進行，要符合當前紡紗行業產品細分的需求，要堅持“質量為本、品質為本”的發展規律，但仍有部分棉農尚未轉變以往“重產量不重品質，重衣分不重絨長”的生產思路，種植管理技術不規范，造成棉花品質良莠不齊，市場上棉花品種多、亂、雜現象依舊突出，導致產品難以滿足紡織行業轉型升級的需求。

4 對策建議

緊抓“一帶一路”建設和“加快推進供給側改革”的重要機遇期，發揮資源和區位優勢，堅持“因地制宜，市場主導，突出特色，提升品質，拓寬渠道，延伸鏈條”的方針，加快一、二、三產業互動融合，優化農業產業結構布局，實現新疆農業健康可持續發展。

4.1 科學制定發展規模

以保護生態、節約用水為前提，綜合考慮生態、社會和經濟效益，提高資源利用效率，發展循環農業和資源節約型、環境友好型農業。去除農業過剩產能，建立具有新疆資源特色的農林牧綜合發展的生態農業體系。科學評估農業發展對生態環境可持續性的影響，將評估結果作為優化農業產業結構的首要依據。制定中長期水利利用發展規劃，明確各階段各地區農業用水規模和指標。加大各級政府水資源管理的考核力度，建立水資源管控體系，嚴格農業用水管理，實現“以水定地、以水定產、以水定發展”，從制度上規范農業用水。按照“節水優先、提效控需”的原則，大力發展高效節水農業，積極推廣節水灌溉技術，提高水資源利用效率。積極推進重點水利控制性工程建設，加快大中型灌區配套改造、高標準農田基礎設施建設進度，科學調控水資源，提高農業抵御風險能力。

4.2 提升農業發展品質

注重農業發展的品質和效益，重點發展農產品加工業和優質高效低耗農業，提高農業整體效益。按照“扶優、扶大、扶強”的原則，培育壯大起點高、規模大、輻射帶動力強的龍頭企業。改變以往原料或產地初加工半成品銷往內地或出口的模式，提升糧食、棉花、特色經濟作物等農產品精深加工能力[8]。加快轉型升級，延伸產業鏈條，打造企業增值、農民增收、產業增效、農村經濟發展的多贏局面。緊密結合國內外供求趨勢，細分需求市場，針對不同目標市場定位，研發加工工藝，發揮新疆農產品質優價廉的優勢，做好品種、品質和品牌，通過優質優價實現企業增效、農民增收。加快農村經濟由農業主導型向工業主導型轉變，加強企業與農業生產的聯動，強化區域特色基地建設，促進農業規模化、規范化生產。結合加工業發展需求，發揮比較優勢，培育區域農業主導產品和支柱產業，圍繞棉花、糧食、特色林果和畜牧四大產業，加大品種和布局的調整力度，逐步增加推進綠色、有機等優質農產品比重。

4.3 充分發揮市場機制

充分發揮市場機制的決定性作用，減少政府對市場的過多干預，去除過多杠桿調節，增強農業發展的內生動力。創新投融資合作機制，激發市場主體活力，鼓勵龍頭企業、社會資本、金融資本發揮能動作用，積極參與農業發展，加快實現結構優化和資源合理配置[9]。轉變政府職能，從市場需要和自身優勢出發，科學制定產業發展規劃，提高農業結構調整的可行性和有效性。在現有目標價格補貼、最低收購價等政策基礎上，逐步試點各類農業保險補貼制度，為農業保險的發展創造良好的法律和政策環境。逐步下放各類涉農項目審批權限，簡化審批手續，鼓勵以獎代補、貸款貼息等投資模式，撬動更多社會資本和金融資本流入農業領域

4.4 降低農業生產成本

發展適度規模經營，開展社會化服務，提高生產效率，降低成本。支持農民專業合作組織、種植大戶、家庭農場等多種形式的農業適度規模經營，提高生產經營組織化程度，提升產出效益，降低生產風險。推廣“龍頭企業+合作組織+農戶”的組織形式，完善契約關系，通過產業和產品為紐帶開展合作與聯合，依法建立風險共擔、利益共享的利益聯結機制[10]。創新農業社會化服務模式，支持多種類型新型農業服務主體開展代耕代種、聯耕聯種、土地托管等專業化規模化服務。加快農業技術推廣、農產品質量檢測檢驗、農業技術人才培訓、農業信息服務等體系建設，提升農業產前、產中和產后全過程綜合配套服務能力。加大農業面源污染防治力度，通過實施化肥農藥零增長、種養業廢棄物資源化利用、無害化處理區域示范等項目，降低化肥農藥不合理使用，減少中間環節及費用。

4.5 補齊農業發展短板

加強農業基礎設施，加速科技成果轉化和應用，支持企業技術改造和設備更新，補強農業薄弱環節，補齊軟硬基礎設施短板。健全農村基礎設施投入長效機制，創新農村基礎設施和公共服務設施決策、投入、建設、運行管護機制，積極引導社會資本參與農村公益性基礎設施建設[11]。突出抓好農田水利建設，搞好灌區水利工程配套。加快推進農業裝備現代化，提高農業機械化水平。加快中低產田改造和鹽堿地治理，做好土地休耕、輪作等相關工作。強化地州、市、縣等各級農業科研、農技推廣、農業廣播電視教育體系建設，加速科技成果轉化，提高農業實用技術應用水平。充分調動龍頭企業科技驅動創新積極性，深化與農業科研院所和大專院校協作交流，加強特色農業生物技術、品種改良、農產品精加工等高新技術的研究、推廣與應用。強化與重點企業、大型批發市場、行業協會的溝通協作，加強主要農產品監測預警及研判，完善供求信息發布和政策動態調整機制，根據需求市場變動，及時引導產業規模及結構調整，提升各產業供給結構適應性和靈活性，提高全要素生產率，擴大有效供給，使新疆農業供給體系更好適應國內外市場需求結構變化。

[1] 宋耀輝，馬惠蘭，李學軍.新疆農業現代化發展模式研究——基于“向西發展”的視角.技術經濟與管理研究， 2003， 17(3)： 112～115

[2] 段強華， 周耀治，師慶東，等.資源環境約束下的農業可持續發展問題研究——以新疆為例.安徽農業科學，2013， 41(1)： 277～280

[3] 農業部新疆農業發展專題研究課題組. 新疆農業發展問題研究(上).中國農業資源與區劃， 2008， 29(1)： 1～6

[4] 農業部新疆農業發展專題研究課題組. 新疆農業發展問題研究(下).中國農業資源與區劃， 2008， 29(2)： 8～12

[5] 田聰華， 沈鴻，戴健.基于新疆農業結構調整下的農業內部增收潛力分析.新疆農業科學， 2012， 49(12)： 2319～2323

[6] 張廷偉， 李莉，馬曉宇.新疆農業產業結構調整與優化升級研究.流通經濟， 2011， 42(36)： 145～146

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[9] 孫龍. 關于金融支持南疆地區農業產業化發展的思考.金融評論， 2014， 66(12)： 75～82

[10]矯健， 陳偉忠，康永興，等.新常態下完善新疆棉花目標價格補貼政策的思考.中國棉花， 2015， 42(9)： 1～3， 8

[11]黃海， 平黃，寶連.農業優勢產業集群形成的動力機制研究——以新疆為例.經濟體制改革， 2012， 26(1)： 102～106

IMPROVEMENT OF XINJIANG′S AGRICULTURE QUALITY AND EFFICIENCY UNDER SUPPLY-SIDE REFORM

Jiao Jian1，Chen Weizhong1，Kang Yongxing1，Chen Xia1，Jiang Mei2，Gao Yun1，Mu Yu1※

(1.Chinese Academy of Agricultural Engineering，Beijing 100125, China；2. Bayinguoleng Mongol Autonomous Prefecture′s Quality and Safety of Agricultural Products Inspection Center,Bayinguoleng Mongol Autonomous Prefecture,Xinjiang 841000, China)

Xinjiang, located in western China, is an important node and portal of Silk Road economic zone. Agriculture is the foundation and supporting industry of Xinjiang and achieves a good momentum of development in recent years, especially cotton, grain, special economic crops. Agricultural industrial structure presents a diversified development trend. However, under the background of transformation and upgrading in domestic and foreign agricultural markets demand, Xinjiang′s agricultural development and agricultural structure faced many new problems. This paper analyzed the background of Xinjiang′s agricultural development, pointed out the problems and shortcomings, and explored the way to promote Xinjiang′s agricultural quality and efficiency from supply side. The results showed that the problems included irrational industrial structure and imbalance eof supply and demand in domestic market. And then it put forward some suggestions including speeding up the supply-side structural reform, improving the supply-side environment, optimizing the supply-side mechanism, improving the industry′s quality and efficiency, and stimulating economic activity to enhance the long-term economic development. It concluded that the optimization and upgrading of agricultural structure, as the core content of agricultural supply-side reform, was an important part of agricultural development.

Xinjiang Uygur Autonomous Region; adjustment of industrial structure; supply-side reform; improving quality and efficiency; export-oriented modern agriculture

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170501

2016-10-12

矯健(1983—)，男，黑龍江哈爾濱人，博士、工程師。研究方向：農業經濟理論與政策。※通訊作者：穆鈺(1987—)，女，天津人，碩士、工程師。研究方向：設施畜牧規劃設計及畜牧環境工程。Email： 279639490@qq.com

F320

A

1005-9121[2017]05001-06