從代表人訴訟到職權型示范訴訟
——化解行政群體性糾紛的基層思考

●王蘭旭 劉雅倩

從代表人訴訟到職權型示范訴訟
——化解行政群體性糾紛的基層思考

●王蘭旭 劉雅倩

出于對群體性行政糾紛案件審理的現實需求，法院出現了帶有部分示范訴訟特點的“準示范訴訟”審判模式，這種模式是先于司法制度而進行的實踐嘗試。綜合已有的“準示范訴訟”的運行效果及其遭遇的制度壁壘，以及“職權型示范訴訟”在程序特性和設置機理的特點可以看出，對我國當前的群體性行政案件的審理，適度強化“職權型示范訴訟”程序具有明顯優勢。本文以我國基層司法的實踐經驗為基礎，進一步探討了適度強化法院職權性質之下的“示范判決擴張”、“當事人加入及退出”機制，勾勒出我國“職權型示范訴訟”從立案到判決后的建設路徑，并對其中的一些特殊問題進行了特別考量和制度設計。

職權型示范訴訟 群體性行政糾紛 基層探索

一、問題的提出：群體性行政案件增長顯著，凸顯現行代表人訴訟制度應對乏力

(一)行政案件立案登記制改革后，中基層法院群體性行政案件增長顯著

我國司法統計鮮有確切數據對涉群體性案件數量進行反映。在此僅以Q市L區法院為例。L區法院從2013年至2016年5月30日的群體性案件的數量，2015和2016兩年的增長率，都大大超過前兩年的數據。群體性行政案件不僅數量逐年增多，占行政案件總數的比例也逐年上升，2016年前五個月的數據甚至出現幾何增長趨勢。

(二)個案分別審理抑或代表人訴訟，均難以兼顧程序效率與實體公正

我國訴訟法中針對群體性案件的制度設計是代表人訴訟制度。但當前司法實踐中，出于降低群體性風險的需要，常用做法是拆分立案、個案審理。但這兩種作法實踐效果均不理想。

1.拆分立案、個案審理能夠保障實體公正，但程序效率低下。行政群體性糾紛的特點是該類案件訴訟標的相同,案件事實和涉及的法律問題亦相同或相似。將群體性案件拆分成個案審理，必然導致每個案件分別就相同的事實進行反復審理,嚴重浪費訴訟資源；且這些案件由不同法官審理,極易產生事實認定和法律適用標準的分化，無法保證實體公正。

2.代表人訴訟設計初衷為提高效率，然而現實運行中效率與公正均不能保證，代表人訴訟長期受冷。以Q市L區法院2013年至2016 年5月30日的行政案件審理情況為例，其中僅2016年僅有一例群體性行政案件適用了代表人訴訟，且該案最終未進入實際審理階段。代表人訴訟的有效運行要求代表人能夠順利產生，且自始至終充分參與訴訟，并要求當事人群體具有較高的統一性與自治性。而這幾點目前在我國司法實踐中均存在不同程度的障礙。代表人和被代表的當事人之間存在意見分歧甚至互不信任，難以達成共識；代表人不愿盡心盡力，且易為一已私利被對方收買，損害當事人群體的利益；當事人群體客觀或主觀上的利益分配不公。①洪冬英：《代表人訴訟制度的完善——以職權型示范訴訟為補充》，載《華東政法大學學報》2011年第3期。最終導致代表人訴訟被束之高閣。

二、基層探索帶來啟示：“準示范訴訟”遭遇壁壘，引發職權型行政示范訴訟應然特性思考

(一)“準示范訴訟”審判模式出現，取得成效亦遭遇制度屏障

目前基層實踐的“準示范訴訟”審判模式的基本作法為：人數眾多的原告在某一集中時段向法院提起多個同類型行政案件，法院在立案階段對其分別立案；之后從該批群體性案件中選擇一個或多個具代表性的案件先行審理，其余案件裁定中止審理，待先審案件得到確定的生效文書之后再啟動中止案件的審理程序；先審案件為后審案件提供依據或參考，該批案件在當事人適格、事實認定、法律適用等問題上采取同一標準。先審案件對于后審案件在事實上起到了示范訴訟效果，最終取得快速解決該批次群體性糾紛的效果。

“準示范訴訟”的嘗試取得了一定成效。一是有助于審判標準的統一，因后判案件均將前判案件作為依據和參考，事實認定和法律適用標準相對比較統一。二是有助后續案件的盡快解決，“準示范訴訟”的最終效果與示范訴訟相類似，一旦先審案件取得最終結果，后續案件可以此為依據盡快做出處理。

同時“準示范訴訟”運行中亦存在無法克服的制度壁壘。一是效率無法保障。“準示范訴訟”并非一項完整的系統的制度，先審案件只能遵從一般行政案件審理的程序，如果先審案件出現訴訟拖延，將拖累整個案件群體的審理效率。二是先審案件的事實認定及裁判文書效力受限，其性質僅是單獨案件的審理結果，僅能作為后續案件的參考，類比適用可能引發質疑。

(二)適度強化職權色彩

發源于國外司法實踐的示范訴訟制度，從解決具體糾紛層面釋義，是指從存在共同原告或共同被告且事實與證據相同，所要解決的法律問題亦相同的數個案件當中選出一個案件，經全體當事人同意，法庭作出相當于合并審理的裁定，對該案首先進行審理并作出判決，全體當事人均受該判決結果約束的訴訟制度。②參見薛波：《元照英美法詞典》,法律出版社2003 年版，第1339 頁。示范訴訟有兩種形式：一種是當事人群體之間具有“示范訴訟契約”的契約型示范訴訟，另一種是法院通過職權選取示范案件并賦予其擴張效力的職權型示范訴訟。我國目前基層所探索的“準示范訴訟”審判模式，性質更契合于職權型示范訴訟。

1．程序特性——“職權(介入)”性質有助于強化案件示范功能

職權型示范訴訟適合我國當前群體訴訟的現狀，是由于其特別強調法院在示范訴訟啟動及運作過程中的促進和管理作用。這種“職權(介入)”的性質主要體現在以下幾點：一是依職權啟動示范訴訟程序。一般的示范訴訟程序的啟動，系由當事人向法院提出申請。而職權型示范訴訟不需要當事人申請，法院根據立案及案件具體情況作出判斷，可自行決定是否對某一批案件適用示范訴訟程序。二是依職權選定示范訴訟案件。在域外實踐中，如何選定示范案件是職權型示范訴訟與契約性示范訴訟的標志性區別。③參見朱磊：《群體訴訟的基本模式與路徑選擇——以美德日三國為中心的比較法考察》，載《中共烏魯木齊市委黨校學報》2013年第3期。結合國內司法現實情況，在當事人法制觀念及法律技巧均有待提高的前提下，由法院根據典型性、證據充分性、審理時機等因素選定示范訴訟案件，有利于機制的有效運行。三是職權性質的程序加入機制。如何設計當事人進入訴訟程序的方式，域外分歧不一，主要分為加入制與退出制兩種形式，美國集團訴訟采取退出制，歐洲各國則多采用加入制。總體來說，加入制更多賦予個案當事人選擇的權利，但極易拉低效率，導致日后重復訴訟；退出制則更多賦予法院職權，雖有武斷之嫌，但針對當事人眾多案件的處理確實更加有效。

2．設置機理——整合群體性行政案件有助于最大化提高審判效率

職權型示范訴訟對我國行政審判具有的制度意義在于，其能更高程度的實現訴訟經濟。通過默示加入示范訴訟，將所涉及案件最大程度合并于程序之中；通過將當事人適格、事實認定、法律適用等問題在一次審理程序中予以解決，將審判資源進行最大化節省。對法院而言，通過在示范訴訟中對程序的有效指揮，在提高審判效率的基礎上，能進一步實現如下效果：一是降低審判壓力。示范訴訟在審判階段是傳統的“一對一”訴訟形式，可以避免代表人訴訟中一對多的處理風險，以及逐案審理中的大量重復工作，因此能夠明顯起到降低審判壓力的作用。二是減輕立案壓力。示范訴訟通過對訴訟時效和審理期限的設置，能夠保障第三人及未起訴案外人的訴訟權利，使大量潛在利害相關人不會因急于保證自身權利而蜂擁至法院立案，而是可以通過觀察示范案件的走向再決定如何處理自身權利，因此可以極大減輕法院的立案壓力。三是減少群體性不穩定因素。因示范訴訟通過選取示范案件先行審理，在審判形式上還是傳統的均等兩造形式，不存在一方當事人數量龐大、容易聚合、引發秩序混亂的潛在危險，因此能夠明顯減少審判之外的群體性上訪等社會不穩定因素，從側面保證審判質量。

三、深度分析：在當事人處分權與審判職權有效行使之間，尋求突破和平衡

(一)對當事人處分權制度規范的適度突破——示范判決效力擴張

在許多大陸法系國家,當事人接受聽審權不僅被作為憲法權力而得到明確規定,而且經過訴訟法教義學的長期發展,其規范內涵已經非常清晰和具體。④吳澤勇：《群體性糾紛解決機制的建構原理》，載《法學家》2010年第5期。我國法制具有明顯大陸法系特征，以示范訴訟的方式突破傳統“兩造訴訟”需要解決的首要法理突破，就是示范判決的效力擴張的正當性。示范訴訟的最大法理困境在于，未直接參與示范訴訟程序的當事人(示范訴訟第三人)未經過充分的舉證及辯論程序，而必須接受法庭對于共性問題判決的約束。因此對非示范訴訟當事人進行程序保障尤為重要。在此可借鑒德國相關立法，法院必須主動的、積極的糾正訴訟雙方行為的偏差并保障非示范訴訟當事人權益。具體來說，應注意重點保障非示范訴訟案件當事人如下權利：一是聽審權。通過強化非示范訴訟當事人的程序參與權來解決訴訟效率與權利保障問題，允許非示范訴訟當事人參與訴訟庭審、了解訴訟進程，從而保障其知情權。二是退出權。在示范訴訟啟動之后、判決確定之前，如果非示范訴訟當事人明確表示反對，則可以行使退出示范訴訟之權利，使其案件退出示范訴訟程序，以后也不再受示范判決約束。三是異議權。如果非示范訴訟當事人對審判過程及判決有異議，如發現示范訴訟當事人存在通謀等違法行為，或法院忽略了某些對訴訟結果產生重大影響的證據時，可以向法院提出，也可以在判后提出上訴。

(二)對法院審判職權探知的衡平——當事人加入與退出機制的思考

縱觀各國群體訴訟制度,就群體成員如何加入到訴訟的方式,有加入制與退出制的區分。我們認為應當在退出制的基礎上，采取原則上自動加入、明示退出作為例外的制度設計。

1.默示加入

在示范訴訟程序啟動時已經立案的案件、示范訴訟期間立案的案件、以及示范判決確定后陸續立案的案件，只要系因同一或同類行政行為而提起，具有相同或相近的當事人、法律關系、訴訟請求等，均視為自動加入到該示范訴訟程序之中，除非在規定的期間內明確表示拒絕加入該示范訴訟，則一律受到示范訴訟事實認定及生效判決的約束。

2.明示退出

與示范案件具有上述關聯的群體性系列案件，采取默示加入制度，一方面是對當事人實體權益的保護，另一方面也構成對當事人程序權利的限制。實踐中個案當事人出于多種考慮，有可能并不想加入到示范訴訟之中，此種情況下，應當賦予當事人程序上的退出權利。如果原告明確做出不想參與到示范訴訟程序的意思表示，則該個案退出示范訴訟程序，其后果是該個案進行單獨審理，也不再受到示范訴訟事實認定及判決效力的約束。

四、探討終點：個案審理示范化,職權型行政示范訴訟模式的程序構建

(一)審判程序的啟動

因同一或同類行政行為而利益受損的行政相對人，向法院起訴后，法院視情況決定是否啟動示范訴訟程序。這里存在一個案件數量與是否啟動程序的關系界定的問題。關于啟動示范訴訟對同類案件數量的要求，有學者建議同類案件應達到20件以上才能啟動程序，結合我國民事訴訟中群體案件的相關規定，我們認為同類案件達到10件以上(含)⑤參見法釋〔2015〕5號《民訴解釋》第75條：民事訴訟法第五十三條、第五十四條和第一百九十九條規定的人數眾多，一般指十人以上。較為合適。

示范訴訟啟動后，法院應當發出公告。公告的內容應當包含但不限于：示范訴訟涉及類案的原告、被告、案情等基本情況，示范訴訟程序開始的日期，提出退出示范訴訟申請的期限，如不申請退出的法律效果等。公告方式建議以電子公示為主、平面媒體公示為輔，電子公示能保障公告范圍更為廣泛，且網絡和移動端方式更新更快、傳播廣，便于權利人及時看到信息，知悉權利。

另外，示范訴訟的管轄目前在實踐中仍是一個需要關注的點。我們認為，應遵循現行民事訴訟管轄規則，鑒于示范訴訟作為新生制度，其運行可能需要前期試點，就目前“準示范訴訟”的探索情況看，大部分群體性行政案件的規模基本集中在一個區域內，換言之，該類案件一般集中在一個基層法院的管轄區域內，因此先行將管轄限制在一個區域內比較有利于制度的前期運行和法院的實際操作。日后制度運行較為成熟之后，可以考慮擴大管轄區域級別。

(二)當事人退出權的告知

法院應以書面告知書的形式，向非示范案件當事人釋明示范訴訟中默示加入明示退出的機制，并明確告知當事人其退出的權利、提出退出申請的期間、退出示范訴訟的法律后果。對當事人退出權的告知，應分以下兩種情況處理：一是在示范案件審理期間、示范判決確定之前立案的案件，其當事人提出退出申請的期限應當設置為，在示范訴訟的取得確定判決之前，均可提出退出申請。二是在示范案件審理結束之后又立案的案件，應當在立案時即向當事人送達權利義務告知書及相關材料，并給予一定的提出退出申請的期限，我們認為可參照訴訟法中關于管轄權異議期限的規定，此退出申請提出期限設置為從簽收告知書之日起15日內較為合理。

(三)示范案件確定與更換

1.示范案件的確定

示范案件由法院依職權選取，其當事人為示范訴訟當事人，其他未申請退出的當事人即為示范訴訟第三人。示范案件選定的正當性來自以下三方面：法院職權探知主義的介入、第三人對適格示范案件選定的默示確認、第三人處分權主義的限制。法院應當對已受理的涉群體性糾紛個案及權利人登記情況進行梳理，在征求當事人及第三人意見的基礎上，依職權擇定實施“示范訴訟”審理的案件。擇定示范案件的標準應當包括但不限于：充分包含“共通的法律爭議”，在涉案情節方面具有多元化的典型意義，涉案證據比較清晰充分，個案當事人訴訟能力較強及有律師代理等。在示范案件擇定的過程中，法院應當將擇案的目的、過程及理由，通過特定載體或途徑向示范訴訟第三人及時公開，合理聽取涉案群體的意見，及時對不同意見的采納與否給予釋明。

2.示范案件的更換

關于在示范訴訟程序中示范案件可否更換的問題，學者持不同意見。一種意見認為在訴訟程序中如果示范訴訟原告與被告達成和解，則需重新選定示范案件；⑥賀榮主編：《公正司法與行政法實施問題研究：全國法院第25屆學術討論會獲獎論文集》，人民法院出版社2014年版，第1253頁。另一種意見則認為某一案件一旦被確定為示范案件則一般不能以調解、和解等方式結案，而應走完全部的示范訴訟程序并獲得最終的示范判決。實踐中，不能排除示范訴訟原告消極參與訴訟程序而選擇以和解、調解的方式解決糾紛的可能性，限制示范案件的調解、和解是對當事人處分權的侵犯，法理上解釋不通，故此種情況下應當重新選定示范案件。重新選定示范案件必然導致訴訟程序上出現拖延，延遲示范案件審理周期，增加案件審理復雜程度。合理的建議是，在示范案件選定之后、庭審程序開始之前，設置一個合理的示范案件異議期，綜合考慮現行相關法律規定，此異議期設置為15日較為合理。在此期間內示范案件當事人、第三人可以對已選定的示范案件提出異議，法院審查決定是否更換或最終采用已選定的示范案件。

(四)優先審理

為保證示范訴訟程序效率優勢的發揮，法院對示范訴訟案件應當進行審理上的優先級設置。司法實踐中，優先審理應當與優先立案、優先執行相結合，構成快速解決糾紛的系列措施。行政案件示范訴訟通常涉及大量群體糾紛，社會影響較大，如果立案遲緩、審理周期較長、執行緩慢，容易引發不穩定因素。通過法院優先審理示范案件，及時作出示范裁判，盡快進入執行程序，使示范訴訟第三人及其他同類糾紛相對人能夠看到其權利在司法處理中的結果走向，被告也能夠因示范裁判的結果而及時修正自己的行為。

(五)判決效力擴張

普通判決的既判力具有相對性，其效力范圍以涉案當事人為主觀范圍，以訴訟標的為客觀范圍。示范訴訟制度關鍵就在于對這種既判力范圍的突破。職權型示范訴訟的既判力擴張制度設計中，不同情況應區別對待：一是相關同類案件與示范案件訴訟請求一致的，如果當事人無法達成和解，由法院依職權裁定直接適用示范案件的判決、裁定；二是相關同類案件與示范案件訴訟請求不一致的，如果當事人無法達成和解，法院審理后續案件過程中應當援引示范案件的事實認定和裁判理由，包括賠償數額的計算標準和公式等。后一種情況下，雖然后判案件的裁判結果與示范案件的結果不完全一致，但示范案件的既判力仍然在一定程度上擴張至同類案件，從而實現示范訴訟制度的設立目的和效果。

(作者單位：青島市李滄區人民法院)

責任編校：郝曉越