陜西新型農業經營主體發展存在的問題與對策研究*

蘇振鋒

(中共陜西省委黨校經濟管理教研部，陜西西安 710061)

陜西新型農業經營主體發展存在的問題與對策研究*

蘇振鋒

(中共陜西省委黨校經濟管理教研部，陜西西安 710061)

[目的]培育和發展新型農業經營主體(主要包括專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業等四大主體)是深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能，發展現代農業的關鍵。在分析陜西新型農業經營主體發展存在的問題的基礎上，提出促進其進一步發展的對策和建議。[方法]文章運用文獻分析和實地調研相結合的研究方法，分析了當前陜西省新型農業經營主體發展的現狀和存在的問題。[結果]現狀主要表現為數量規模快速發展； 經營模式不斷創新； 輻射帶動能力逐步增強； 發展環境日益優化，新型職業農民不斷壯大等方面。在快速發展的同時，陜西新型農業經營主體發展也面臨很多制約因素，即組織化程度低，發展能力普遍較弱； 土地流轉難，規模化進程緩慢； 融資渠道相對單一，融資成本較高； 農業科技創新能力弱，農業科技貢獻率較低； 新型職業農民培育體系不健全，人才缺口較大； 政府支持政策不足，政策落實效率不高等因素。[結論]有針對性地提出實施依法推進土地經營權有序流轉、創新金融支農機制、健全新型職業農民培訓體系、強化農業科技創新、加大政策支持力度等措施，來保障陜西新型農業經營主體進一步發展的土地規模、資金、人才、科技和政策等需求，以增強其持續發展能力。

陜西 新型農業經營主體 發展 農民專業合作社 家庭農場

0 引言

2015年，習近平總書記來陜視察強調要扎實推進農業現代化建設，而培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體是加快轉變農業發展方式，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，提高農業質量效益和競爭力的第一要務。實踐表明，新型農業經營主體推動了農業生產經營的集約化、專業化、組織化、社會化發展，已成為推動現代農業發展的主要組織形態。培育新型農業經營主體是黨的十八大作出的重大決策部署，也是2015、2016年中央一號文件提出的重要內容。《陜西省十三五規劃綱要》提出，到2020年，專業大戶、家庭農場、合作社分別達到10萬戶、6萬家和4萬個[1]。

1 陜西新型農業經營主體發展的現狀

陜西新型農業經營主體經過多年的培育和發展，呈現出快速、健康發展的良好態勢。新型農業經營主體不僅基本上可以解決傳統分散經營的發展困境，而且為陜西加快轉變農業發展方式，農業提質優化發揮了主導作用。

1.1 數量規模快速發展

陜西利用自身較好的基礎條件和機遇，積極促進新型農業經營主體的發展。根據調查統計，截至2015年底，全省農業部門認定的家庭農場共有7203家，經營土地6.04萬hm2，場均經營土地9.83hm2，戶均年純收入超過了20萬元； 農業產業化經營重點龍頭企業468家[2]； 截止2014年底，全省農民合作社已發展到3.126 3萬家，入社農戶達164.7萬戶，帶動非成員農戶275萬戶[3]。 這些新型農業經營主體覆蓋了農林牧副漁各業，改變了以普通農民作為生產經營主體“一統天下”的狀況，逐步形成了以普通農戶為基礎，新型農業經營主體為骨干的組織體系。新型農業經營主體的發展不僅提升了全省農業產業化水平，挖掘了農業增收潛力，更增強了農戶和農業的市場競爭能力。同時，經營主體成分更加復雜多樣。從主體身份看，除普通農民外，有投資農業的企業家、種養能手、農村干部帶頭人、個體經營業主、復轉軍人、基層創業大學生等； 從經濟成分看，有個體工商戶、村集體經濟、獨資企業、專業合作社等。

1.2 經營模式不斷創新

全省各類農業經營主體在實踐中逐步走向聯合和合作，探索出了“合作社十農戶”、“合作社+基地十農戶”、“公司+農戶+基地+科技”、“龍頭企業+合作社+農戶”等多種符合區域實際需要和產業特點的經營組織模式。隨著經營主體模式的不斷創新，為主體服務的專業服務公司、專業服務隊、農民經紀人等經濟組織也發展迅速。如咸陽蘇繪民間手工藝精品專業合作社以“公司+合作社+基地+農戶”的模式經營，公司統一采購原材料降低成本，農戶共享技術服務保證質量，擴大了生產規模，實現資金使用效益的最大化。武功縣康穗食品專業合作社采用“合作社+農戶”的模式，合作社提供廠房設備保證衛生條件，入社農民提供生產服務，共享稅金政策優惠，實現合作社和農戶的雙贏。

1.3 輻射帶動能力逐步增強

新型農業經營主體以市場化為導向，集約化、專業化、產業化水平不斷提高，輻射帶動力不斷增強。截止2014年底，全省農村合作社入社農戶達164.7萬戶，帶動非成員農戶275萬戶，輻射帶動率24%[3]；農民合作社示范社500家， 2015年15家農民專業合作社首次被認定為國家示范社。截止2016年7月全省認定省級示范家庭農場總數達到1017家[2]。2014年陜西省組織實施“十百千萬”市場主體培育工程，加快構建立體式復合型現代農業經營體系。全省將重點扶持10個龍頭企業； 100家帶動能力強的合作社和1000個家庭農場。新型農業經營主體，在引領農民發展高效特色農業產業，實行規模化、專業化、標準化、品牌化生產經營等方面，已經凸顯出強大的輻射帶動能力。

1.4 發展環境日益優化

《關于推進科技創新加快現代農業發展的若干意見》(2012年)、《陜西省實施<中華人民共和國農民專業合作社法>辦法》(2013年)、《陜西省家庭農場認定辦法》(2014年)、《關于開展陜西省農民合作社示范社申報推薦工作的通知》(2014年)、《陜西省人民政府辦公廳關于金融支持“三農”發展的實施意見》(2014年)、《關于扶持發展新型農業經營主體的意見》(2015年)、《陜西省農業產業化經營重點龍頭企業認定和運行監測管理辦法》(2015年)等有關規定為培育新型農業經營主體提供了可靠的政策保障，初步形成了確保經營主體良好運行的保障體系。如扶持家庭農場方面，在項目安排、資金扶持、信貸支持等多方面予以傾斜，累計扶持資金達到6000萬元。2016預計將繼續投入2500萬元，扶持糧油類家庭農場[4]。

1.5 新型職業農民不斷壯大

大力培育新型職業農民是建設新型農業生產經營體系的戰略選擇和重點工程，是促進城鄉統籌、社會和諧發展的重大制度創新，是轉變農業發展方式的有效途徑，更是有中國特色農民發展道路的現實選擇。2014年陜西被農業部確定為全國新型職業農民培育整省推進省份，省市縣各級陸續開展職業農民資格認定，按照高、中、初三級分別由省、市、縣認定的原則，每年認定一次。3年來，該省共認定各級職業農民2.7735萬人，其中初級2.3549萬人，中級3678人，高級508人[5]。今年，陜西20名職業農民被楊凌職業技術學院錄取上大學，接受為期3年的全日制高等職業教育，且學費都由政府來買單，開創了全國職業農民上大學的先河。

2 陜西新型農業經營主體發展面臨的主要問題

2.1 組織化程度低，發展能力普遍較弱

新型農業經營主體組織化程度低，產品附加值低，產業化經營程度低，品牌意識不強等問題是當前新型農業經營主體存在的主要問題。全省新型農業經營主體整體發展水平還不高，大部分果蔬類、經濟作物類合作社都是以解決初級農產品銷售為主要目的，并沒有形成從種植到銷售一體的鏈條式服務。一是經營規模小。從全國看，陜西種植業設施總規模仍然偏小，不到山東的1/7，不到遼寧的1/4，特別是千畝、萬畝連片的更少。2014年末，陜西生豬規模養殖存欄比重(500頭以上)為15.9%，比全國低5.5個百分點，牛(100頭以上)10.4%，比全國高5.4個百分點，羊(500只以上)3.2%，比全國低0.6個百分點，家禽(1萬只以上)20.2%，比全國低0.5個百分點[6]。二是運作不規范。不少農民專業合作社內部制度不健全，理事會組織結構松散，經營管理隨意性大。家庭農場規模普遍較小，基礎設施薄弱，生產經營水平不高。很多經營主體與農民利益聯結不夠緊密，農產品產業鏈不長，市場輻射面不夠大。三是服務能力弱。相當一部分合作社服務處于封閉狀態，僅僅停留在產品買賣、信息、技術服務咨詢、生產資料供應等合作社內部層面上，服務資源沒有得到充分利用。專業大戶、家庭農場等主體僅僅滿足自身需要，幾乎不具備對外服務能力。四是風險抵御能力較弱。規避農業風險的手段和方法較為缺乏，農業保險作為最重要的規避風險手段，由于農業保險保費高、理賠難、賠付低等現實，導致覆蓋農業生產范圍較窄，對新型農業經營主體規避自然災害的幫助不大。

2.2 土地流轉難，規模化進程緩慢

經營主體的規模化、集約化、機械化經營，必須以規模化的土地供應為前提。隨著工業化和城鎮化步伐加快，農村年輕人進城務工，土地季節性撂荒現象嚴重，人地矛盾較為突出。2014年，陜西土地流轉面積48.4萬hm2，比2013年增加12.5萬hm2，增長34.8%。流轉土地占家庭承包土地面積15.8%，比2013年提高4個百分點，但低于全國平均水平13個百分點[7]。 從流轉方式看，農戶間以互換、出租、轉包為主，農戶向新型農業經營主體流轉的現象還不普遍[8]。 因此如何引導農戶加快農村土地使用權流轉，促進土地向型農業經營主體合理流動，使農業從傳統的小農生產經營逐步向規模化、市場化、現代化方向發展，讓新型農業經營主體成為陜西農業生產的主力軍就成為問題的關鍵。

2.3 融資渠道相對單一，融資成本較高

從事規模農業經營，往往初期一次性投入比較集中，資金需求較大，多數經營主體注冊資本金較少，實力不強，大部分投入無法通過資產抵押等方式獲取銀行貸款，限制了生產規模的擴大。如發展家庭農場面臨的首先是土地租金成本較高，6.67hm2土地規模年租金至少在10萬元以上，農場后期運營的基建成本和生產成本更需要大量資金投入，農場自身投資顯得力不從心。新型農業經營主體因授信擔保困難、申請手續繁復、隱性交易費用高等問題的存在而導致資金融通困難。新型經營主體獲得貸款的額度整體較低、渠道相對單一且貸款的利率整體偏高。

2.4 農業科技創新能力弱，農業科技貢獻率較低

陜西農業科技力量排全國第5位，但農業科技創新能力弱，貢獻率較低。“十二五”時期，全省研發重大農業科技成果126項，選育引進作物品種153個、園藝品種100多個，良種覆蓋率達95%以上，推廣重大關鍵技術100余項，農業科技貢獻率達到54%，成果轉化率達到37%。但從總體看，陜西農業研發能力不強，推廣力度不大，農機化水平、農業科技貢獻率，仍分別低于全國0.5和2.6個百分點[9]。 從綠色食品產業來看，截止2014年底，全國綠色食品企業總數達到8700多家，產品總數達到2.115 3萬個，而陜西僅為85家和204個[10]。相對于陜西農業科技大省的資源優勢而言，綠色食品產能還未有效開發。另外，陜西農業科技資源在區域、產業、部門之間配置失衡； 農科教、產學研合作不夠緊密，技術推廣體系建設相對滯后，企業在農業科技創新中發揮的作用有限。

2.5 新型職業農民培育體系不健全，人才缺口較大

2014年以來，雖然陜西新型職業農民培育發展勢頭良好，但與現實需求仍有較大差距。據調查，不同類型主體的經營者雖然在年齡、學歷、培訓經歷、非農工作經歷等特征上表現出一定的差異性，但總體上都有較高的素質。農業龍頭企業經營對經營者的學識與能力要求最高，依次為農民專業合作社經營者、農業專業大戶戶主。從總體上看，新型農業主體是農村綜合素質相對較高的群體，并有著一定的技術和經驗優勢，但這個群體年齡普遍存在“高齡化”等問題。同時由于農業比較效益低，農村生活條件差，生產條件艱苦，使得農村具有較高科學文化知識的青壯年不愿務農； 而城市受過高等教育、具有較高知識技術水平的勞動者也不愿從事農業生產經營管理等工作，因此高素質農業勞動者與發展現代農業的要求相比缺口很大。

2.6 政府支持政策不足，政策落實效率不高

近年來，國家和陜西各級政府加大了對農業的支持力度，出臺了不少支農政策，對穩定農業發展和新型農業經營主體的發展起到了積極作用，但也存在一些問題。一是政策扶持體系不夠健全。國家及省出臺的多項扶持政策盡管涵蓋了金融、保險、稅費等農業生產中的眾多問題和方面，但對于信息、技術、職業教育、市場、質量安全等經營主體急需、社會效益大、經濟效益見效慢、有利于農業長期發展的扶持政策較少。二是政策扶持目標不夠精準。絕大多數新型農業經營主體的土地是通過向農戶流轉而來，流轉出土地的農戶已不再從事農業生產經營活動，但國家涉農補貼卻直補到農戶個人，真正從事農業生產的新型農業經營主體卻得不到相應補貼[11]。 三是部分扶持政策的靈活性不足，與實際工作的需求不匹配，許多政策具有明顯的滯后性。

3 促進陜西新型農業經營主體發展的對策和建議

3.1 實行分類管理，營造新型農業經營主體發展的公平競爭環境

發展新型農業經營主體必須在尊重農民群眾首創精神的基礎上，充分發揮行政引導作用，實行分類動態管理，營造新型農業經營主體發展的公平競爭環境。一是科學分類建檔。在充分調查統計的基礎上，每年按專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業龍頭企業等四大類新型經營主體進行分類建檔備案，并作為享受扶持政策的基本依據。二是積極孵化培育。運用孵化創新企業的理念，探索新型農業經營主體的孵化機制。對由工商業主、大學生、新型職業農民等創建的，且取得一定經濟效益和社會效益的，作為重點孵化培育對象，實行孵化主體創業傾斜政策，使其能夠不斷壯大。三是典型示范引領。按照寧缺毋濫、示范引領的原則，制定和完善示范性新型經營主體的具體標準，認定示范性專業大戶、家庭農場、農民專業合作社和龍頭企業，為其他經營主體發展提供示范，促進整體提檔升級。四是要建立健全新型經營主體的動態監測和降級退出機制，示范作用更加明顯的，積極推薦為上一級的示范性新型經營主體，原認定為示范性新型經營主體的，不具備示范性作用的，直接降級。如2015年陜西對385家農業產業化龍頭企業動態監測， 71家因不符合省級重點龍頭企業相關標準和要求，監測不合格，取消其陜西省農業產業化經營重點龍頭企業資格。同時，遞補83家企業為陜西省農業產業化經營重點龍頭企業[12]。

3.2 依法推進土地經營權有序流轉，保障新型農業經營主體發展的土地規模需求

加大政策宣傳力度，強化確權登記技術培訓和指導，堅持內業外業相結合，加快航拍底圖和信息管理軟件制作，健全土地承包管理檔案。加快農村土地承包經營權確權登記頒證，嚴格按照有關政策、程序、步驟和要求確地到戶，定地、定權、定心，全面消除農民尤其是外出務工農民的流轉顧慮，激發土地流轉動力。督促基層實施好土地仲裁基礎設施建設項目，健全土地糾紛調處及仲裁體系，穩定農村土地承包關系。引導農村土地承包經營權有序流轉。健全縣、鄉農村經營管理工作機構，建立農村土地流轉縣級服務中心、鄉鎮服務站、村級服務點。探索建立土地流轉價格協調、糾紛調處機制和工商企業流轉農業用地風險保障金制度，促進土地規范、有序、安全流轉。認真落實《農村土地流轉獎勵辦法》，鼓勵和支持土地在公開市場向新型農業經營主體流轉，穩定流轉關系，促進土地連片集中。通過代耕代種、聯耕聯種、土地托管、股份合作等方式，推動實現多種形式的農業適度規模經營。

3.3 創新金融支農機制，保障新型農業經營主體發展的資金需求

一是完善開發性金融、政策性金融支持農業發展的制度。落實金融機構涉農貸款增量獎勵和定向費用補貼、農戶貸款稅收優惠、小額擔保貸款貼息等政策，促進金融支持新型農業經營主體優惠措施落到實處。加強各類金融經營機構的協作配合，共同開展金融支農試點，創新金融產品和服務方式，開展土地承包經營權、宅基地使用權抵押以及無抵押信貸試點，切實解決“貸款難”問題。二是要完善涉農信貸審批機制，創新涉農抵(質)押信貸擔保方式，將專業大戶、家庭農場、農民合作社和龍頭企業納入信用等級評定范圍，扶持新型農業經營主體發展。鼓勵發展資金互助社、信用合作社、村鎮銀行、農村商業銀行等農村金融組織，加大金融支持力度，強化融資擔保服務，省財政對符合條件的農業擔保機構給予一定風險補償。三是要完善農業保險制度。擴大政策性農業保險覆蓋面，加大財政對新型經營主體的保費補貼比例，逐步將全省特色優勢農產品納入政策性保險范圍。創新糧食生產保險方式，加快研究探索種糧目標收益保險，逐步實現糧食生產規模經營主體愿保盡保。探索建立農業保險救濟基金，用好農業產業化引導股權投資基金，支持新型農業經營主體發展。

3.4 健全新型職業農民培訓體系，保障新型農業經營主體發展的人才需求

健全新型職業農民培訓體系，整合人力資源社會保障、農業、科技、教育、扶貧等部門教育培訓資源，以種養大戶、家庭農場主、合作社理事長、返鄉農民工等為重點，加強職業技能培訓，培育一批生產經營型、專業技能型、社會服務型職業農民。加強農業產前、產中、產后培訓，開展農產品銷售、農業生產管理、農產品品牌化培育等培訓。鼓勵新型農業經營主體與農技校、農廣校、農技推廣機構合作，根據農業生產季節性彈性安排培訓內容、形式和場地，提高培訓效率。鼓勵涉農高校畢業生到農村就業和創業，引導高層次創新創業人才與新型農業經營主體合作，鼓勵企業培養自己的科技隊伍，提高新型農業經營主體的科技水平。

3.5 強化農業科技創新，保障新型農業經營主體發展的科技需求

現代農業發展的核心就是現代農業科技的廣泛應用，新型農業經營主體的發展無疑需要農業科技的支撐。一要實行“專家領軍、專業融合、聯合攻關”的農業科研機制。發揮楊凌農業高新技術示范區及西北農林科技大學作用，加強農業科技自主創新、集成創新與推廣應用。組建一批現代農業產業技術體系及科研院所聯盟，開展轉型升級重大技術的研發。二要加快關鍵技術推廣應用。以農業技術推廣機構為主，引導新型農業經營主體參與，建立主導產業區域性集成技術示范區，集中展示農業新品種、新技術、新產品，充分發揮“示范引領、效益誘導”的作用，篩選整合一批提升各類主導產業的集成技術，推行“專業指導，社會化服務實施，新型市場主體承載”的農業技術推廣新機制，加快實用技術推廣步伐。提升基層農技推廣隊伍專業素質和服務能力，打通農業科技推廣“最后一公里”。三要利用陜西的科技資源優勢，鼓勵新型農業經營主體與農業院校、科研院所、農業科技園區等建立長期穩定的合作關系，形成以“優勢互補、利益共享、風險共擔、共同發展”的利益聯動機制，形成科技創新的合力，滿足農業新產品開發、技術改造等不同需求，為新型農業經營主體的持續發展提供強大的科技支撐。

3.6 加大政策支持力度，保障新型農業經營主體發展的政策需求

一是在公共政策方面給予新型農業主體更大的支持。應當盡快出臺完善有關新型農業經營主體工商登記、稅收管理等制度性規定； 對農村土地股份合作社、農村集體經濟組織的設立、組織、運行與內外部關系做出規范等。二是在經營環境方面。政府部門要在發展規劃、人才培養、信息獲取、資金籌措、物質裝備方面給予新型農業經營主體以更多支持。三是在政策激勵方面。針對不同新型農業經營主體的發展需求，既需要制定普適性的發展政策，又需要分類建立專門的發展政策。加大財稅支持、經濟補貼、技術指導和風險控制，積極引導新型農業經營主體持續發展。四是充分發揮各項支農政策無縫對接。梳理相關部門的涉農政策，理順政策體系，增強各項支農政策之間的銜接性、靈活性、時效性，確保各項支持新型農業經營主體發展的優惠政策落實到位，提高政策實施效率。

[1] 陜西省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要. 陜西日報， 2016-02-16(04)

[2] 吳莎莎. 我省上半年認定省級示范家庭農場517個.陜西日報， 2016-07-14(02)

[3] 王昕. 陜西省農村合作社已超3萬家.西安日報， 2015-10-26(02)

[4] 陜西將實施“十百千萬”工程 加大新型經營主體培育.http：//news.cnwest.com/content/2014-02/15/content_10740318.htm，2014-02-15

[5] 吳莎莎. 我省已認定新型高級職業農民508人.陜西日報， 2016-07-19(01)

[6] 陜西統計局. 陜西農業發展情況分析.http：//www.sei.gov.cn/Show Article2008.asp?ArticleID=261629，2016-03-07

[7] 喬佳妮.2014年陜西土地流轉面積725.3萬畝.陜西日報，2015-02-10(02)

[8] 王呂蓉. 西安市農村土地流轉的“高陵模式”分析與啟示.中國農業資源與區劃， 2016, 37(02): 57～61

[9] 齊卉. 陜西省農業科技創新同盟成立.陜西日報， 2015-11-20(05)

[10]中國綠色食品發展中心.2014年綠色食品統計年報.http：//www.greenfood.org.cn/zl/tjnb/,2015-04-17

[11]林潔， 王平春.基于創新創業的新型農業經營主體多維形式研究.中國農業資源與區劃， 2016, 37(04): 43～46

[12]陜西71家省級農業龍頭企業監測不合格.http：//news.cnwest.com/content/2016-04/14/content_13753409.htm?from=pc,2016-04-14

PROBLEMS AND COUNTERMEASURES IN THE DEVELOPMENT OF NEW AGRICULTURAL MANAGEMENT SUBGECT IN SHAANXI*

Su Zhenfeng

(Department of economics and management Party Institute of CPC Shaanxi Provincial Committee, Xi′an, Shaanxi 710061, China)

To cultivate and develop new agricultural business entities is the key to further promote the structural reform of agricultural supply side, and accelerate the development of modern agriculture. The new agricultural business entities mainly include family farms, large specialized households, farmers′ professional cooperatives, leading enterprises of agricultural industrialization, etc. On the basis of analyzing the existing problems of the development of the new agricultural business entities in Shaanxi, this paper put forward some countermeasures and suggestion, using the method of literature analysis and empirical research. The results showed that the number and scale of the new agricultural business entities increased rapidly, the business model innovated continuously, and the radiating capacity increased, the environment for the development optimized, and the new professional farmers was growing. However, there were still some problems, such as low degree of organization, weak development ability, the difficulty of land circulation, and the slow process for the land to be circulated, relative single financing channel, high cost of financing ability, weak agricultural science and technology innovation, inadequate training system for the group of new professional farmers, lack of government supporting policies, and low policy efficiency. Finally, it put forward some measures, such as promoting orderly transfer of land management rights, bringing new ideas on financial supporting agriculture mechanism, improving the mechanism on the new professional farmers training, strengthening the agricultural science and technology innovation, and increasing policy support, so as to guarantee the further development of new agricultural business entities.

Shaanxi province; new agricultural business entities; development; farmers′ professional cooperatives; family farm; agricultural industrialization leading enterprises

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170509

2016-09-29

蘇振鋒(1972—)，男，陜西渭南人，博士、教授。研究方向：農業經濟管理。Email： 13193328919@163.com

*資助項目：陜西省社會科學基金項目“陜西現代農業經營體制創新研究”(2015D051)

F321; F320

A

1005-9121[2017]05066-06