關于人民法院參與社區矯正相關問題的調研報告*

●山東省高級人民法院審監一庭課題組

關于人民法院參與社區矯正相關問題的調研報告*

●山東省高級人民法院審監一庭課題組**

山東省是社區服刑人員重新違法犯罪率較低的省份。山東法院積極參與社區矯正工作，截止2016年3月，共委托社區影響調查評估5萬余件，從源頭上嚴把社區矯正的入口，非監禁刑適用質量不斷提高；加強與各工作部門的銜接與配合，交付執行、收監執行日益規范。但存在的問題不容忽視。

一、人民法院參與社區矯正工作中存在的問題

（一）非監禁刑適用與社區矯正存在斷裂

人民法院審判工作和社區矯正工作互動度不高。從理論應然上說，與原來交由公安機關考察監管相比，對適用非監禁刑的犯人實行社區矯正顯然更具合理性。社區矯正制度解除了非監禁刑適用的后顧之憂，對于提高非監禁刑適用的質量、數量均應有正向的影響，但從調研況看，并非如此。人民法院非監禁刑適用受社區矯正影響并不明顯，有些地方反映開展調查評估成為非監禁刑適用的掣肘。

（二）委托調查評估工作開展隨意性較大

一是在調查范圍的確定上各地做法不一。有的法院僅對未成年人擬適用非監禁刑的案件委托調查評估；有的法院對轄區內的案件一律不委托調查，對轄區外的案件才委托調查；有的法院考慮判后順利接收，根據受托司法行政機關的要求不得不委托調查；有的法院是否委托調查則全無標準，全憑承辦人臨時決定。二是不注意核實確定居住地。有的地方認為居住地標準難以把握，忽視對被告人居住地的甄別，機械地把戶籍所在地一律作為調查居住地；有的對人戶分離尤其是外來務工人員犯罪的居住地難以確定而出現“多發”現象，即向兩個或兩個以上的司法行政機關發出調查委托函；有的干脆因為難以開展調查委托評估，即對外來務工人員犯罪案件放棄適用緩刑。三是不能正確理解“社區影響”評估的準確意義，故而提出不合理的要求。很多地方法院硬性要求受托機關出具同意或不同意適用非監禁刑的意見，如果不明確出具同意意見，就不適用緩刑、假釋。四是調查評估報告運用上很不一致。社會調查報告是否應在庭審中作為證據予以出示并質證，沒有統一規定，實踐中做法不一。在評估意見功能上存在與非監禁刑適用的簡單對應關系，如評估意見建議適用則判處非監禁刑，反之，則不判處。

（三）脫管漏管現象時有發生

忽視非監禁判處后的交付執行工作是一個突出的共性問題，很多法院沒有意識到社區矯正工作的刑罰執行屬性，認為交付矯正不過是收收轉轉地例行公事，脫管漏管等險情時有發生。個別法院對判處非監禁刑的案件多起多年長期積壓不交付執行，出現大面積的漏管。有的法院不向被告人解釋社區矯正的含義，不書面告知其按期到矯正機構報到。有的法院讓服刑犯人自己攜帶社區矯正手續去社區矯正機構報到。有的案件罪犯緩刑考驗期已滿，矯正機構還沒收到法院的判決書等矯正文書。

（四）撤銷非監禁刑審理程序對服刑人員訴訟權利保障不夠

目前，人民法院對社區矯正機構提請撤銷非監禁刑的建議均采書面審查方式，服刑犯人無法參與程序、無法行使辯護權，人民法院依據社區矯正機構單方提交的書面材料撤銷非監禁刑，做出錯誤裁判的風險較大，特別是對于下落不明的服刑犯人，在搞不清楚其具體狀態甚至生死不明的情形下，貿然作出裁判會留下較大的后遺癥。對于異地矯正機構提請撤銷的案件，人民法院更是存在較大的審查困難。有些法院就未在規定時間內作出裁判。有的法院不作處理，對決定不予收監的不說明理由、不出具法律文書。

（五）相關部門銜接配合不暢，影響工作效率，存在安全隱患

1.在社會調查評估環節體現為：由于審限緊張，有的法院不待評估結果作出即作出裁判，有的法院對評估意見采信與否不向受托機關反饋；被告人人戶分離的案件存在戶籍所在地與居住地兩頭推諉的現象；有的受托機關調查力量不足，調查流于形式，評估意見表述不規范，對適用非監禁刑的社區影響程度沒有分級，人民法院無法參考采用；有的受托機關害怕承擔風險，作出不宜納入社區矯正的結論，有的出具無法判斷、無法作出調查評估意見的結論。

2.在交付執行環節體現為：有的法院發出社區矯正法律文書后對社區矯正機構是否收到不進行確認，對超出合理時限未收到回執的也不向矯正機構索要回執。有的矯正機構收到法院矯正法律文書后，犯人未按規定時間報到，也未及時組織查找。有的矯正機構以未經社會調查，不明確是否適宜社區矯正為由拒收法律文書，有的矯正機構以不是居住地為由拒絕接受社區矯正文書。

3.在收監執行環節體現為：很多法院沿襲多年來的習慣做法，對撤銷非監禁刑的僅僅作出裁定，而以法律未規定為由不填發執行通知書，監獄、看守所常常以無執行通知書為由拒絕接收犯人。實踐中因社區服刑人員被提請收監時一般仍處于社區中，法院難以確定具體執行期限無法出具執行通知書，導致收監執行難。“兩高兩部”2016年8月《關于進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》下發后，仍有法院認為執行通知書應由矯正機構填發，在工作中形成推諉扯皮，收監執行不及時造成較大安全隱患。社區矯正機構無執法權，社區矯正工作人員無警察身份，無法采取強制措施手段，在求助、協調公安機關收押過程中困難突出。對于服刑人員在逃的，由于矯正機構沒有抓捕權，需要借助公安機關追逃，但公安機關以網上追逃需要有逮捕證為由要求矯正機構提供逮捕證，矯正機構轉而請求法院出具，法院認為對已決犯采取逮捕措施沒有訴訟法依據。

二、原因分析

(一）社區矯正立法滯后嚴重制約社區矯正工作發展

黨的十八屆三中全會、四中全會對完善社區矯正制度、加快社區矯正立法提出了明確要求，但社區矯正法千呼萬喚始終未能出臺。對社區矯正的刑罰執行屬性認識尚未完全統一，對人民法院等參與主體的具體職責、參與程序、方式方法，各工作環節之間的銜接要求，各執法主體之間的配合事項，等等均未作出規定，特別是不能及時賦予矯正機構執法權成為制約社區矯正工作開展的最大短板。

（二）緩刑性質未能跟進社區矯正制度及時轉型創新

緩刑納入社區矯正后是社區矯正的主要來源，各地普遍未能在實行社區矯正制度的新背景下正確理解緩刑的性質，沒有意識到緩刑實行社區矯正是在執行刑罰，是非監禁刑的執行。故而緩刑的交付執行存在突出的脫管漏管問題。

（三）社區影響調查評估制度實施剛性約束不足，彈性過大

2011年刑法第八次修正將社區矯正制度法律化，在緩刑、假釋的適用條件中增加了對所居住社區的影響，但并未規定社會調查制度和程序。2012年，“兩高兩部”頒布《社區矯正實施辦法》，這才使社會調查制度依據得以明確，但對刑法規定的應當考慮社區影響在貫徹落實中變通成為“需要調查其對所居住社區影響的，可以委托縣級司法行政機關進行調查評估”。

（四）收監執行規定之間相互抵牾，有的不切實際，造成矯正機構工作老大難

如，在關于收監執行的規范性文件中，《監獄法》規定人民法院裁定撤銷假釋的，由公安機關將罪犯送交監獄收監。《社區矯正實施辦法》規定，人民法院裁定撤銷緩刑、假釋或者對暫予監外執行罪犯決定收監執行的，居住地司法行政機關應當及時將罪犯送交監獄或看守所，公安機關予以協助。“兩高兩部”2016年8月《關于進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》下發后，對于服刑人員在逃的，有的地方公安機關不認法院收監裁定書，仍以網上追逃需要有逮捕證為由要求矯正機構提供逮捕證。

三、完善人民法院參與社區矯正工作的建議和對策

（一）加快社區矯正立法，明確人民法院參與社區矯正的職責定位

社區矯正工作已被納入我們黨全面深化改革和實現國家治理體系和治理能力現代化的總體布局，人民法院推進實施社區矯正工作對于全面貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，完善我國監禁刑與非監禁刑并重協調的刑罰制度和刑罰執行制度，提高非監禁刑適用質量和罪犯改造質量，促進罪犯順利回歸社會，有效預防重新違法犯罪，均具有重要的現實意義。

1.明確人民法院是社區矯正的決定者。刑法、刑事訴訟法規定對管制、緩刑、假釋、暫予監外執行四類罪犯實行社區矯正。社區矯正的來源主要是緩刑和假釋，可以說社區矯正的決定權集中在人民法院。法院的裁決是社區矯正的入口。

2.人民法院是社區矯正的交付者。對管制、緩刑、假釋、暫予監外執行四類罪犯實行社區矯正，就是交由社區矯正機構執行刑罰，非監禁刑也是刑罰，也具有懲罰性，人民法院不能一判了之，在交付執行問題上不能掉以輕心，不交付執行、不及時交付執行就是失職、瀆職。

3.人民法院是社區矯正違規行為的懲罰者。各類社區服刑人員在矯正期間違反監督管理規定情節嚴重的，經矯正機構提請，人民法院經審查屬實，應當在法定時間內做出撤銷緩刑、假釋的裁定、收監執行的決定，并在收監執行中向矯正機構提供必要的協助。

4.人民法院是社會治理的參與者。人民法院適用刑罰特別是非監禁刑不是單純為了懲罰而懲罰，治理、預防重新犯罪才是根本目的。這和社區矯正追求避免監禁刑容易造成罪犯交叉感染，促進罪犯順利回歸社會，預防重新違法犯罪的價值取向高度一致。人民法院在審判工作中依法開展委托調查評估，參考社區影響評估結果審查判斷被告人、罪犯人身危險性和社會危害性，有助于人民法院更加準確地適用刑罰特別是非監禁刑，增強社區及罪犯對非監禁刑適用的心理預期和認同。通過社區矯正這一末端傳導也可以發現人民法院審判環節中存在的問題，有助于人民法院有針對性地及時加以改進，不斷提升非監禁刑適用質量。

（二)實現對社區矯正的統一管理和交付執行的統一備案

確定歸口部門，實現對社區矯正工作的統一指導監督。對適用非監禁刑需要委托調查評估的，仍然由相關業務庭負責辦理，但因遇到阻力需要與司法行政機關協調的，可以探索由歸口管理部門進行協調。為堵塞脫管漏管漏洞，建議實行非監禁刑交付執行備案制，基層法院對每起管制、緩刑、暫予監外執行交付社區矯正情況進行登記，按月或按季度對交付完成、反饋情況報送歸口部門備案。歸口部門可以不定期進行檢查，對于違規情況及時進行糾正，對于合理時限內沒有交付回執的，逐案進行盯辦。中級法院可以探索對轄區交付執行情況統一備案管理，及時掌握情況，進行調度、檢查、督辦。

（三）以社區矯正預防犯罪理念為導向，進一步優化非監禁刑適用

1.樹立社會化行刑的司法理念。社區矯正雖然是一項刑罰執行制度，但社區矯正是預防犯罪刑事政策的產物，是寬嚴相濟基本刑事政策寬的一面的深化落實，可以說，社區矯正是適用于輕微刑事犯罪、糾正監禁刑特別是短期自由刑弊端而出現的刑事政策。人民法院適用非監禁刑與社區矯正的政策依據都是有效預防犯罪，理論基礎都是人身危險性判斷，目的都是刑罰目的追求的犯罪人重新社會化。社區矯正體現出來的區分不同犯罪人人身危險性對癥下藥，施以個別化、社會化處遇，促使罪犯順利回歸社會的精神正是人民法院適用非監禁刑的對接入口。以社區矯正理念為導向，正確判斷被告人是否具有再犯罪危險，罪犯是否確有悔改表現，是提高人民法院非監禁刑適用質量的關鍵。人民法院既要把準確適用非監禁刑作為審判工作，也要作為參與社區矯正工作，實現兩者之間的良性互動。

2.依法穩妥把握非監禁刑的適用范圍。全面推進社區矯正實施，意味著我國刑罰執行制度開始向著監禁刑與非監禁刑并重轉變，在假釋適用率長期低迷的情況下，刑罰適用中監禁刑與非監禁刑的結構也要隨之改變，只有如此才能配合保障社區矯正制度有源頭活水。人民法院應當在這一大的背景下重新審視、調整刑罰適用、減刑假釋工作的思路與方法，按照監禁刑和非監禁刑并重的要求，以寬嚴相濟刑事政策為指導，以刑法、刑事訴訟法為依據，區分不同主體、不同性質、不同情節、不同程序的罪犯和犯罪，強化再犯罪危險審查判斷，精準適用非監禁刑。適用緩刑的經驗已經比較成熟，當前應當在拓展深化上結合刑事案件速決程序和認罪認罰從寬制度試點進一步完善審判階段非監禁刑的適用范圍。假釋是非監禁刑適用的短板，當前應以實施2017年最高院減刑假釋新司法解釋為契機，以人身危險性考量為核心，將符合條件罪犯的假釋優先規定落到實處。

（四）穩妥開展社會調查，將評估意見與依法裁判合理關聯

社區影響調查評估是人民法院參與社區矯正的一項基礎性工作，開展評估工作有助于人民法院準確判斷有無再犯罪危險，強化法官適用非監禁刑的內心確信，提高適用非監禁刑的準確度，增強社區對非監禁刑適用的心理預期和認同參與，提高罪犯改造質量，避免脫管漏管現象發生。開展社會調查，將評估結果合理導入裁判，需要解決實施中的難點問題。

1.社會調查的內容是社區影響大小。實踐中受托機關出具的評估意見五花八門，有的是同意適用緩刑、假釋，有的是建議判處緩刑、適用假釋，有的是建議或同意或接受社區矯正，有的是慎重考慮或不宜納入社區矯正，這些表述不是規范不規范的問題，而是不符合人身危險評估的要求。刑法規定的是宣告緩刑應當考慮對所居住社區有無重大不良影響，決定假釋考慮對所居住社區的影響。法律并沒有賦予受委托調查機關量刑建議權，是否接納社區矯正的選擇權。正確的表述應當是根據犯罪對社區影響的程度確定等級，可以分為有重大不良影響、影響一般或較小、沒有不良影響三個層次。

2.區分應當和可以兩檔，適當限縮調查范圍。社會調查在我國實行時間不長，實踐中由于辦案機關辦案任務繁重，辦案期限緊張，受托機關力量不足，調查評估效率不高反饋不及時，調查報告質量不高等原因，出現很多不規范的問題，對擬適用非監禁刑的案件要求全部進行社會調查不切實際，應當本著循序漸進、試驗、必要、可能的原則對調查適用范圍進行重整。對未成年人刑事案件先做到可能適用緩刑的，必須進行社會調查。對假釋應一律要求進行社會調查。對民間糾紛引起的故意犯罪，或交通肇事等過失犯罪，情節輕微達成和解協議、擬判處緩刑的可不進行社會調查。

3.合理配置評估結果的運用。應當明確調查評估意見的證據屬性。最高院關于刑訴法的解釋規定，對未成年人犯罪的調查報告，法庭應當審查并聽取控辯雙方意見，實際上是按照證據進行審查。從實踐看，調查報告在一些案件中起了關鍵證據的作用。對調查報告按量刑證據進行程序法規制，將其歸入書證之列，調查報告應當在法庭上公開質證，控辯雙方提出異議有充分理由支持的，人民法院應當進行核實，必要時通知受委托調查機關出庭接受詢問。對調查報告適用的證明標準可低于與犯罪事實有關的量刑證據，各方均無異議的可以直接確認效力。在裁判文書中應當對調查報告加以羅列，在裁判理由中對是否采納調查報告內容及意見應當做出闡釋。

4.厘清評估意見與非監禁刑適用的匹配關系。人民法院根據案情決定不需要進行社會調查的，不受矯正機關是否同意接收社區矯正意見的左右。明確非監禁刑適用屬于人民法院的自由裁量權，與社區影響評估意見不是簡單的一一對應的關系。社區影響程度是人民法院判斷有無再犯罪危險的其中一個考量因素，不是決定是否適用非監禁刑的全部依據。人民法院在委托調查時即有擬適用非監禁刑的意向，委托社會調查有明顯的尋求調查機構對此意向進行印證的期冀，因此調查機構出具肯定性評估意見的，人民法院一般應予采納，相反，對調查機構出具具有不良影響的評估意見，人民法院要慎重審查，對調查材料不充分，認定影響程度過于主觀的，或者調查機構不愿承擔風險、不愿接納社區矯正的，該適用非監禁刑的仍然要適用非監禁刑。

（五）加強交付、收監環節銜接配合，降低脫管漏管風險

1.以居住地交付為原則，以戶籍地交付兜底，賦予人民法院矯正地決定權。在審判階段人民法院委托調查，受委托機關出具調查報告的，人民法院適用非監禁刑后將服刑犯人交付受委托機關所在地矯正。對于審判階段未委托調查的，人民法院應當在交付前核實確定其居住地。居住地宜采從寬標準。對外來服刑人員能夠提供居住地暫住證、就業就學證明、房屋產權證書或房屋租賃合同、近親屬收留提供居所證明，服刑人員能夠保證在現居住地連續居住至刑期屆滿之日的，可以確定為交付執行的居住地。矯正機構拒絕接受的，人民法院可以向矯正機構的上級主管部門協調接收，也可以通過檢察監督解決。對于外來人口犯罪的，服刑人員要求回原戶籍地矯正的，人民法院不必征求戶籍地矯正機構的意見，可直接向其移送矯正文書。

2.完善非監禁刑撤銷審理程序，依法保護服刑人員訴訟權利。提請、裁判、收監實行統一的就近模式。目前，提請撤銷非監禁刑的管轄地沒有貫徹就近原則，實際執行起來遇到很多現實困難。從法理上說，居住地的法院、公安機關、監獄管理機關辦理撤銷或收監提請，是一個獨立的訴訟事件，并非與原裁判、決定不能分開，因為提請的事由是違反社區矯正監督管理規定，與原判罪行無關，居住地矯正機構提請理應由居住地相關主管機關受理。

3.將行政程序改造為訴訟程序。人民法院對矯正機構提請聽信一面之詞可能帶來誤判風險，服刑犯人因違法犯罪被羈押、服刑犯人人身發生意外等不可預料而法院不知情的情況，對審理程序和結果也會帶來重大影響，因此，應對目前服刑犯人不到庭、法院直接作出裁定的行政化的審查程序進行訴訟化改造。明確撤銷程序的訴訟性質，服刑犯人可控的應當到庭參加訴訟，脫逃的應先追逃，查到下落后再提請撤銷。撤銷非監禁刑重新執行監禁刑，對服刑人員重大權利造成實質性影響，應允許服刑人員聘請辯護律師提供辯護。人民法院對撤銷事由應進行實質審查，審慎判斷情節嚴重的標準，服刑人員漠視、違反社區矯正單純監管規定，真誠悔改，具結保證的可不撤銷非監禁刑。

4.賦予矯正機構執法權。設立社區矯正警察。在《社區矯正法》中賦予矯正機構強制措施采取權。建造臨時羈押場所。明確收監執行中人民法院等部門的具體職責。對收監執行的各類服刑人員一律交由矯正機構送交看守所、監獄執行刑罰。對需要追逃的，以撤銷裁定和收監執行決定作為追逃依據，由公安機關實施追捕。人民法院不宜出具逮捕決定。人民法院應向矯正機構出具執行通知書，確定執行起止日期。

責任編校：李召亮

*本文系2016年全省法院重點調研課題調研報告，有刪節。

**課題組主持人：李方民，成員：陳興東、賈新芳、倪克平、鄭睿、李召亮、陳新廠，執筆人：李召亮。