農業事權劃分研究：國外經驗與啟示*

張鐵亮，楊 軍，王 敬

(1.農業部環境保護科研監測所，天津 300191； 2.農業部發展計劃司，北京 100125；3.天津市獸藥飼料監察所，天津 300402)

農業事權劃分研究：國外經驗與啟示*

張鐵亮1※，楊 軍2，王 敬3

(1.農業部環境保護科研監測所，天津 300191； 2.農業部發展計劃司，北京 100125；3.天津市獸藥飼料監察所，天津 300402)

[目的]清晰劃分政府間農業事權，尤其理順中央與地方政府的關系，是世界各國開展農業事務管理的普遍做法。通過分析國外發達經濟體關于政府間農業事權劃分的經驗，可為我國進一步開展農業事權劃分提供參考與借鑒。[方法]文章采用文獻梳理、比較分析、歸納總結等方法，梳理分析了美國、歐盟、德國、日本等國外發達經濟體關于政府間農業事權劃分的基本做法，提煉了相關經驗，形成了相關啟示與建議。[結果]國外發達經濟體政府間農業事權劃分的經驗主要有：一是清晰地界定政府間農業事權，明確各自職責； 二是采取立法的形式劃分農業事權，將農業事權劃分法律化； 三是明確了農業事權劃分的原則與思路； 四是制定了強有力的財政支農政策，持續加大農業投入。[結論]對我國政府間農業事權劃分的啟示與建議主要有：一是加強農業事權劃分理論研究； 二是依據國情統籌開展農業事權劃分； 三是切實推進農業事權法制化； 四是努力保障農業事權與財力相匹配； 五是持續加大農業投入等。

農業事權 國外 做法 啟示 建議

0 引言

近日，國務院印發《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發[2016]49號)，要求有關部門研究推進本領域公共服務改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。作為人類衣食之源、生存之本和經濟社會發展基礎，農業向全社會提供了良好的公共服務，需要用科學的理念和方式加強管理。貫徹落實國務院要求，研究制定農業領域中央與地方財政事權和支出責任劃分方案，必須首先開展農業事權劃分研究。

美國、歐盟、德國、日本等國家或地區不僅經濟發達，而且農業現代化發展水平也很高，其中很重要的一個原因就是建立了比較完善的農業管理體系、明晰了各級政府間的農業事權。當前我國農業發展正處于由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，必須充分發揮政府的管理與引導作用，調動各方力量共同推進。梳理總結這些主要發達經濟體在農業事權劃分方面的好經驗、好做法，明晰各級政府間農業管理責任，對于提高政府農業管理效能、促進農業現代化發展，具有重要的現實意義。

1 國外農業事權劃分情況

1.1 美國

美國是典型的聯邦制國家，政府體制分為聯邦政府、州和特區政府、地方政府3個層級。農業管理主要依據法律開展，比如農業部門的設置和職能、農業政策的制定等。美國國會通過了大量有關農業的法律，形成了比較完整的指導農業和農村發展的法律體系； 各項農業法律不僅規定了政府對農業政策的基本取向，而且還規定了政府干預經濟發展的基本權限，政府行為只能限定在法律規定的范圍之內[1]。政府間農業事權劃分較為清晰，主要特點是在法律框架內，各級政府相對獨立地行使職權，與國家經濟社會發展關系重大的事務主要由聯邦政府負責，而區域性和地方性極強的事務則主要由州和地方政府承擔。

1.1.1 聯邦政府農業事權

美國農業部是聯邦政府內閣13個部門中最大的部門之一，是管理農業的唯一機構。聯邦政府是美國對農業投資的主體，主要負責全局性、跨區域、跨流域的農業項目，這樣能夠最大程度地保證農業投資的穩定性，能夠有效保障農業穩定、健康發展。

聯邦政府的農業事權主要包括8個方面：一是農業補貼。美國政府有多種形式的農業補貼政策，以保障糧食經濟的可持續發展、耕地的可持續利用、農產品價格的穩定和保護農民生產的積極性[2]。包括：價格損失保障補貼、農業風險保障補貼以及奶業和畜牧業收入補貼。二是農業保險。美國農業保險項目由商業保險公司經營，聯邦農作物保險集團提供巨災風險分散機制，并由政府提供高額的保費補貼。三是資源保護。主要是實施全國性的休耕保護項目、環境質量激勵項目、資源保護管理項目、農業資源保護地役權項目，以及區域資源保護合作項目。四是營養項目。主要包括營養援助項目、緊急食物援助項目以及就業促進和營養培訓項目。五是農村發展。主要是針對關鍵性基礎設施、小商業發展、就業機會創造及增長。六是農業研究、推廣及相關項目。主要是為農業研究、推廣及相關項目提供經費支持，建立食物與農業研究基金，為食物與農業法律研究提供經費支持等。七是發展可再生能源并提高能源效率。包括：對可再生能源項目進行財政授權，尤其是支持生物能源發展； 實施生物質能源市場項目； 實施生物能源精煉援助項目擴大； 為美國農村能源項目提供貸款和贈款。八是促進農產品國際貿易。包括運用海外市場開發項目和市場進入項目促進農產品國際貿易； 實施當地和區域采購項目，開展國際發展援助和食品援助； 為美國國際開發署提供更大的靈活性，在食品換和平項目中使用現金援助，同時增加緊急援助的靈活性。

1.1.2 州和地方政府農業事權

美國各州擁有獨立的立法權和行政權，相對獨立地行使農業管理權力。其農業事權主要包括5個方面：一是資源保護地役權和土地信托。州政府或者私人購買土地的發展權利，給予農民一定的現金補償，用于保護公共資源以及鄉村特色。二是農場權利法。各州政府可通過“農場權利”法案保護農業生產活動可以不受城市發展活動和相關法律的干擾。三是州政府收購土地。各個州政府通過購買、接受捐贈以及其他方式獲得土地后，可能會再出售或出租土地給私人農場主，過程中必須保證農地農用。四是課稅扣除。美國有15個州允許私人或企業地主捐獻土地用于保護目的的公共或私人實體，以換取稅收抵免。五是農業項目可行性。有些州嚴格審核農業項目的可行性，保護評估農業項目對自然資源及社會發展的可持續。

1.1.3 地方政府農業事權

地方政府農業管理機構，主要包括縣農業局、州農業局在縣的農技推廣站等部門?？h農業局主要從事農業執法、疫病防控、農產品上市安全性檢查等； 州農業局以各州立大學名義在農業縣設立的農業技術信息推廣站，則主要從事宣傳科技知識、法律法規、市場信息和技術推廣服務等。

1.1.4 中央與地方共管農業事權

主要包括：一是幫扶新生代農場主和牧場主。聯邦政府和州政府為新從業農場主和牧場主提供發展支持，提高其資本可得性，支持作物保險和風險管理工具。二是提升本地區和區域食物系統。聯邦政府安排年度專項經費用于農場主市場與本地食物提升項目、實施工商業貸款項目，安排資金用于高附加值產品市場開發獎勵。州政府則負責農產品批發市場建設、當地農產品市場開發等。三是農產品質量安全和食品安全。聯邦政府對農產品質量安全和食品安全的管理主要是制定標準和監管執行，該領域的標準制定部門是食品藥品管理局(FDA)和美國農業部(USDA)。對于現代食品安全法案的條款，聯邦不要求執行，其地位也不會大于州的法案。聯邦的食品安全監管任何情況下不可以與各州產生沖突。食品生產商和加工商可以不遵循新的FDA標準，但需要遵循州層面的其他食品安全規則。此外，聯邦政府提供從FDA到州與當地的補貼，改善與食品安全相關的活動，建立州實驗室和州的食品安全基礎設施。盡管資金通常來自聯邦政府，但食源性疾病爆發、監測和檢查活動和追溯等都屬于當地機構的管轄范圍。四是農場職業安全與健康。職業安全與健康管理標準由美國勞工部監管，并且授權執行。但是其標準制定和監督執行的事權和財權下放到州政府。

1.2 歐盟

歐盟不是聯邦制國家，每個成員國仍然是主權國家。但在經濟事務上，成員國讓渡給歐盟統一協調的事務很多，是一個有明確統一制度與規則的經濟體。而歐盟共同農業政策(CAP)，是歐盟實行最早，也是占聯盟開支份額最大的共同政策，是經濟共同體的核心政策之一。歐盟的共同農業政策通過成員國來執行，歐盟和成員國的關系，在一定程度上類似中央與地方的關系。

歐盟共同農業財政政策職責劃分清楚。歐洲委員會，負責制定和啟動政策性計劃、日常管理，指導并負責配置共同體資源，以及資助邊遠地區的發展活動。部長理事會是決策機構，提供主要的政策性指導。此外，還設立了獨立的監督機構-聽眾法庭，監督相關的資金使用是否合理[3]。

從歐盟單個成員國來看，各國中央政府主要負責涉農各項社會事業、基礎設施補貼政策，地方政府負責農業科技推廣、農民培訓、結構調整、救災、環保等政策，各級政府間各司其職、各負其責、相互協作、協調一致[4]。

歐盟與成員國在財政支農上的責任，大致可以總結為：一是有關農業價格與收入支持方面的支出責任完全由聯盟統一承擔； 二是有關農村發展和農業資源環境保護方面的支出責任由聯盟與成員國共同承擔； 三是農業教育科技方面的支出責任主要由成員國承擔； 四是由成員國承擔的責任，一般是成員國中央與地方共同承擔。

1.3 德國

德國是聯邦制國家，政府體制分為聯邦、州、地方3級。政府間事權的劃分在《德意志聯邦共和國基本法》(簡稱《基本法》)中作了相應的規范[5]。聯邦政府承擔的任務主要包括聯邦一級行政、財政管理、全國性事務、國防與外交等，州政府承擔的任務主要包括州一級行政、財政管理、區域性社會事業、環境保護等，地方政府承擔的任務主要包括地方一級行政、財政管理、地方性事務等。此外，《基本法》還規定了聯邦、州和地方各級政府共同行使的事權范圍。州和地方政府雖有比較大的自主權，但也只能在聯邦法律允許的范圍內行使屬于自己的權力，這是德國與其他許多聯邦制國家的一個很大的不同之處。

農業，一直是德國政府的重點保護和發展對象。作為歐盟成員國，德國農業政策在遵守歐盟CAP的同時，充分考慮本國實際，開展農業事務管理。農業的主要管理部門是德國聯邦農業部(MOA)、各州的農業部，以及各州農業部的一些下屬單位，同時也有很多民間組織和研究機構。

1.3.1 聯邦政府農業事權

聯邦食品農業部是德國聯邦部會之一，是德國農業政策總的策劃師，掌管整個國家的農業工作，為德國的最高農業領導部門?？偛吭O于波昂，柏林設有第二辦公室。設有6個主要業務局、14個業務司、72個業務處[6]。主要負責全國農業行政管理事務，如制定全國性的農業法律法規、農業政策，以及農業發展規劃； 處理全國性的農業、農村發展事務； 負責農業國際事務等。

1.3.2 州和地方政府農業事權

州擁有相對獨立的農業管理部門——州農業部(MOA)，全權負責整個州的農業領域管理工作。主要職能是貫徹落實政府的農業法律法規、農業政策，處理區域性農業發展事務，提供農業技術和信息的咨詢與服務，培訓農業技術人員與管理人員等。同時，收集處理下屬一些工作單位和研究機構的相關意見和建議，參與制定國家相關農業政策措施； 對其下屬政策執行單位進行監督和管理。各州MOA還有一些下屬單位負責相關政策、規定的執行及監管工作。

1.3.3 地方政府農業事權

地方政府管理農業的機構，主要有地方農業局、州農業部分支機構等部門，主要負責當地的農業事務，如地方農業行政管理、農業政策實施、農業執法、農業技術推廣等。

1.3.4 中央與地方共管農業事權

按照德國《基本法》規定，涉及區域性的事務，可由中央與地方政府共同管理。如地區性或跨區域的農業結構調整和改善、農業科研機構建設與科研項目實施、農業教育計劃制定和實施等，聯邦政府可從全局性、整體性角度出發，與地方政府協作共同實施管理。

1.4 日本

日本是典型的單一制國家，實行中央集權，政府體系分為中央、都道府縣和市町村三級。日本在中央和地方的權力關系分配上，有兩個重要特色：一是財權高度集中于中央； 二是事權大多分散于地方，即在政府內部的事權劃分上，日本以“大地方政府”而著稱。日本的農業管理依據法律進行，形成了以《農業基本法》為主干，《農地法》《有機農業法》《糧食管理法》《種子法》等系列法律為補充的適應市場經濟要求的農業法律體系，對農業管理的各個方面進行嚴格的規定，明確了各級管理部門的責任，保障了日本農業的穩定發展。此外，值得介紹的是日本實施了“六次產業化”戰略，通過明確機構事權等措施，激發了農業農村發展活力，形成了農業規模經濟，促進了城鄉一體化發展。

1.4.1 中央農業事權

農林水產省是日本管理農業的最高機構，隸屬日本中央省廳，由農林水產省本部、林業廳、水產廳三大機構組成。其中，在農林水產省本部之下，設有“一辦六局”：大臣辦公室、消費安全局、食品產業局、生產局、經營局、農村振興局、農林水產技術會議事務局，同時在各地設有派出機構。日本中央機構負責落實和管理中央在地方的項目，與地方政府不存在上下級的關系。

農林水產省主要負責農業農村的宏觀決策、農業農村基礎設施建設、農業法律的制定和農產品市場建設等。具體包括：確保食品的穩定供給； 發展農林水產業； 增加農林漁業從業人員的福利； 振興農山漁村及山間地區等； 發揮農業的多方面功能； 森林的養護培育和森林生產力的增進； 適當保護和管理水產資源； 增進、改善和調整農畜產品及肥料、農藥及其他農畜產業專用品的生產、流通及消費； 改善和穩定農業經營，確保農業的應負擔者； 土地改良事業； 造林、治水和開辟改良林區道路及其他森林維護工作； 保護和管理水產資源等。

在實施“六次產業化”戰略過程中，中央機構事權明確。內閣官房，負責制定農、林和漁業等基本政策； 統計局，負責提供、處理和分析農業、林業和漁業相關信息； 消費安全局，負責為消費者提供有關農產品質量安全的準確信息，對農產品的生產環節進行質量安全管理； 農林水產技術會議，即農業、林業和漁業研究委員會，負責保障食品穩定、安全、高品質的供應，對涉及農業、林業和漁業問題提供支持，規劃和促進研究開發的重點實施和推廣[7]。

1.4.2 地方農業事權

日本實行地方自治制度，凡直接與居民日常生活相關的行政工作都盡可能由居民身邊的地方公共團體來處置。中央政府不能干涉地方政府的權力，只能在法定范圍內對地方的事權進行分工。地方農業管理部門具有很強的自治能力。主要負責實施中央政府(國家)的農業政策，振興適合當地經濟實際的農業產業，并為此進行相應的扶持、指導和研究，同時負責土地改良、農用道路、村莊道路、漁港整修、生產基礎設施改進，生產技術的指導、金融、利息補貼、各種試驗場的經營、病蟲害防治等發展農林漁業的行政，以及制定有關調整耕地利用、管理森林、調整漁業等規章。

為落實好“六次產業化”戰略，日本各都道府縣組建了“六次產業化、地產地消推進委員會”，主要包括農政局、經濟產業局、財務局、運輸局、農協、工商團體以及推廣組織等[7]； 市町村設置了“市町村六次產業化、地產地消推進委員會”，主要由市町村、農林漁業者、農協、漁協、森林組合、市町村農業公社、觀光協會、工商會議所和金融機構等組成[8]。

上述發達經濟體通過界定中央與地方政府間農業事權、強化財政支農等措施，進一步加強了農業管理，有力促進了現代農業發展，突出表現在農業組織化、機械化、科技化水平不斷提升，農業生產率顯著提高、農產品供給得到保障，農產品市場價格保持穩定、農民收入持續增加等方面。但同時，我們也應看到持續的高額農業補貼，在一定程度上也增加了政府財政預算負擔，而且也使農業生產對財政補貼產生了較強的依賴，可能導致資源配置扭曲、市場失靈等問題。

2 國外的主要做法與經驗

2.1 清晰界定政府間農業事權，明確各自職責

清晰界定各級政府間的農業事權，明確各級政府發展農業的職責，是有效開展農業管理的必要前提。國外發達經濟體農業事權劃分的經驗表明，中央(聯邦)政府和各級地方政府均形成了各自主要的職責范圍、管理權限； 而地方政府農業機構的設置和工作職能是根據各自的需要進行的，不需要與中央政府對應，職能也有所不同，但是工作是密切配合的[9]。這從一定程度上也反映和體現了集權和分權相統一、公平與效率相兼顧的思想。從各國的實踐來看，各級政府的事權劃分得越清楚、職責越明確，政府工作效率就越高，越有利于農業發展。

2.2 采取立法的形式，將農業事權劃分法律化

法律法規是實施管理工作的基礎和依據，將農業事權劃分法律化是加強農業事務管理的穩定可靠保障。用憲法和相關法律明確各級政府的農業事權，是各國的普遍做法。美國、德國、日本等國家，不僅制定了《農業法》《農業基本法》《聯邦農業完善與改革法》等促進農業發展的主體法律，還配套實施了《土地休耕保護法》《農業投資法》等具體法律法規，將各級政府間農業事權以法律形式予以明確，這樣有利于減少政策實施時的摩擦，為開展農業管理提供制度保障。

2.3 明確了農業事權劃分的原則與思路

根據國外主要發達經濟體經驗，無論是聯邦制國家還是單一制國家，從中央與地方政府農業事權劃分的實踐看，普遍遵循了以下幾個基本原則。一是受益范圍原則，即按受益范圍劃分農業事權，受益范圍屬于全國性的，遍及全體國民或相當部分國民，由中央政府負責； 受益范圍局限于地方的，僅局限于某一相對狹小區域的國民，由地方政府負責。二是技術原則，將投資規模大、技術要求高的，由中央政府負責； 投資規模小、技術要求低的，由地方政府負責[3]。三是職權下放原則，即凡是低一級的政府能做的事，一般都不上交上一級政府，應盡量由低一級政府負責。這樣不僅有利于提高辦事效率，而且便于民眾監督。四是效率優先原則，即從政府提供公共產品的效率角度，考慮中央與地方政府農業事權劃分。

2.4 制定強有力的財政支農政策，持續加大農業投入

農業是一個天生弱質產業，比較效益低、生產周期性長、面臨市場與自然的雙重風險，需要穩定的資金保障。持續加大農業投入，大力開展農業補貼，是主要農業強國發展農業的普遍做法。美國、歐盟、德國、日本雖然國家體制不同，財政制度、農業生產結構也不同，但相同點是，農業支持政策主要由中央財政承擔。對于中央出臺的農業政策，或者由中央直接執行，或者對地方執行者給與配套行政經費支持，且中央政策內容和期限明確，地方無權調整。

3 對我國的啟示與建議

3.1 加強農業事權劃分理論研究

國外發達經濟體農業發展水平較高的一個很重要原因，就是政府間農業事權劃分相對清晰，職責比較明確，行政管理效率高。當前，我國政府間農業事權劃分已有初步框架，但仍然不夠具體明晰，需要進一步界定和調整。但科學劃分政府間的農業事權，是一項技術性很強的工作。我們可以借鑒上述國家的有益做法和經驗，進一步加強我國政府間農業事權劃分研究。從理論層面、客觀角度，科學分析農業事權劃分的理論淵源、理論依據、劃分原則、技術方法，對可能產生的各種后果進行科學評估，預測其影響范圍、影響程度等，并進行詳細的理論論證，做好頂層設計，確保理論上可行。

3.2 依據國情統籌開展劃分工作

在借鑒國外發達經濟體農業事權劃分經驗的同時，必須要認識到各國在政治體制、財政制度、經濟社會發展程度、農業發展水平等方面存在的差異，不能生搬硬套。為此，要充分考慮我國政治體制、財政制度、經濟發展、農業生產等實際情況，并與政治體制改革、財政制度改革等相關改革工程全面統籌、系統推進，制定符合自身發展的主體方案、替代方案等，并全面征求各方意見、進行可行性分析，制定詳細、具體的政府間農業事權清單或矩陣，最終建立權責明確、層次分明、結構合理的農業管理體系。

3.3 切實保障農業事權與財力相匹配

財力是事權正常順利履行的重要保障。如果只有明確的事權，財力不足或沒有保障，事權也很難有效執行或實施。因此，在科學劃分各級政府間農業事權的同時，應匹配相應的財力，使各級政府的財力與承擔的農業事權相適應，這樣才能更好地發揮政府職能，使農業事權落到實處。

3.4 努力推進農業事權法制化

國外發達經濟體對政府間農業事權的規定一般都會通過立法形式予以明確，對各級政府的職責范圍、執行標準、執行期限等都做了詳細具體的規定。目前，尚沒有一部統一、完整的界定政府間責權利關系的法律法規[10]。雖然我國新修訂的《農業法》對政府間的農業事權進行了規定，但仍然不夠詳細具體，尤其是中央政府與地方政府共管事權。為此，應進一步完善《農業法》或制定相關配套法律法規，或將研究制訂的方案盡可能地上升為法律法規，進一步明晰各級政府間農業事務管理的職能范圍、權限、期限等，規范農業管理行為，形成政府間法治化、規范化的農業事權關系，提高農業行政效率和效益。

3.5 持續加大農業投入

盡管國外發達經濟體的高額農業補貼，可能會導致資源配置扭曲和市場失靈，但鑒于農業的弱質性、基礎性特點和我國基本國情，今后很長一段時期內我們仍應必須高度重視農業發展，必須持續加大農業投入。雖然《農業法》等相關法律法規已對農業投入進行了規定，但力度仍然不夠、也不詳細具體。針對目前財政支農的隨意性比較大、目標短期化、缺乏整體設計等問題，建議制定出臺《農業投資法》或相關法律法規，建立完備的財政支農法律法規體系，進一步明確各級政府支出職責、農業投入額度、投向領域、使用原則等，以保障財政支農的持續性和穩定性。

[1] 郭瑋.發達市場經濟國家農業管理體制的特點.經濟研究參考,2003,(40):36～40

[2] 郭麗英,陳印軍,羅其友,等.淺談美國現代農業的幾個特點.中國農業資源與區劃,2013,34(6):158～161

[3] 陳梅美,匡遠配.財政支農資金整合的國外經驗與借鑒.世界農業,2014,(4):47～52

[4] 中國農村財經研究會課題組.國外財政配置支農資金的經驗與啟示.當代農村財經,2014,(11):11～15

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RESEARCH ON THE AGRICULTURAL AFFAIRS DIVISION: FOREIGN EXPERIENCE AND ENLIGHTENMENT*

Zhang Tieliang1※，Yang Jun2，Wang Jing3

(1. Agro-Environmental Protection Institute, Ministry of Agriculture, Tianjin 300191, China; 2. Department of development and plan, Ministryof Agriculture, Beijing 100125, China; 3. Veterinary Feed Supervision Institute of Tianjin, Tianjin 300402, China)

It is a common practice to divide agricultural affairs between the governments, especially the relationships between central and local government. Using the methods of literature review, comparative analysis and summarization, this paper analyzed the experiences in the division of intergovernmental agricultural affairs in foreign developed counties, such as United States, the European Union, Germany and Japan, and reviewed the relevant experiences, and proposed some suggestions. The results showed that the intergovernmental agricultural affairs and their respective responsibility were clearly divided, the agricultural affairs were divided by adopting the form of legislation, the principle and ideas were determined, and a strong financial support policy for agriculture was established. Finally, it put forward the enlightenments and policy suggestions for agricultural affairs division in China, such as strengthening theory research on the division of agricultural property rights, dividing agricultural affairs based on national conditions, promoting the legalization of agricultural affairs, protecting agricultural affairs and financial resources, increasing investment in agriculture.

agricultural affairs; abroad; practice; enlightenment; suggestion

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170535

2017-02-16

張鐵亮(1981—)，男，山東菏澤人，碩士、副研究員。研究方向：農業環境管理、政策與經濟。Email：tieliang2001@sina.com

*資助項目：2017年農業法制建設與政策調研課題“農業生態功能的經濟效應研究”

F31

A

1005-9121[2017]05230-07