改革創新 積極穩妥推進不動產統一登記工作

□浙江省國土資源廳不動產登記局 本刊編輯部

□浙江省國土資源廳不動產登記局 本刊編輯部

改革創新 積極穩妥推進不動產統一登記工作

□浙江省國土資源廳不動產登記局 本刊編輯部

一、不動產統一登記的背景

長期以來，我國不動產登記分散在多個部門辦理。如：由國土資源部門辦理集體土地所有權和建設用地使用權登記；由住建部門辦理房屋所有權登記；由林業部門辦理林地所有權和使用權登記；由農業部門辦理承包經營權登記；由海洋部門辦理海域使用權登記。不動產的多部門分散登記，既不利于保護不動產物權，保障不動產交易安全，也不利于提高政府辦事效率。

2007年頒布實施的《中華人民共和國物權法》第十條明確規定：國家對不動產實行統一登記制度。實行不動產統一登記制度，是落實《物權法》要求、保護不動產權利人合法財產權、保障不動產交易安全的重要措施，意義十分深遠。

2013年3月15日，十二屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，3月26日，國務院辦公廳印發《關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》，該通知明確：2013年4月底前由中編辦負責完成房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記職責的整合；2014年6月底前由國土資源部、住房城鄉建設部會同法制辦、稅務總局等有關部門負責出臺不動產登記條例并實施不動產統一登記制度。

2013年11月20日，李克強主持召開國務院常務會議，決定整合不動產登記職責。一是由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。行業管理和不動產交易監管等職責繼續由相關部門承擔。各地在中央統一監督指導下，結合本地實際，將不動產登記職責統一到一個部門；二是建立不動產登記信息管理基礎平臺，實現不動產審批、交易和登記信息在有關部門間依法依規互通共享，消除“信息孤島”；三是推動建立不動產登記信息依法公開查詢系統，保證不動產交易安全，保護群眾合法權益。

2013年12月6日，中編辦下發了《關于整合不動產登記職責的通知》（中央編辦發〔2013〕134號），明確由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記工作，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。不動產登記職責整合后，適當加強國土資源部相關機構和人員，在國土資源部地籍管理司加掛不動產登記局牌子。

2013年12月29日，國土資源部在南京召開了推進不動產統一登記工作座談會，要求各直轄市、省會城市及計劃單列市在2014年底前實施不動產統一登記，其他地區在2015年底前實施不動產統一登記。

二、浙江省不動產統一登記工作推進情況

根據黨中央、國務院部署，浙江省高度重視這項工作，省編辦會同省國土資源廳等部門及時調研，經過一年努力，2014年底完成了省級職責整合，明確省國土資源廳負責全省不動產統一登記工作，在省國土資源廳設立不動產登記局（地籍管理處），將原省土地權屬管理服務中心更名為省不動產登記服務中心。2015年初，省委將不動產統一登記列入重大改革任務。2015年5月，省政府辦公廳專門印發了《關于加快推進全省不動產統一登記工作的通知》，明確市縣不動產登記職責統一整合到國土資源部門，并且提出了三年工作目標：2015年底前完成市縣職責機構整合；2016年底前全面實施統一登記；2017年底前實現登記信息互聯共享。

為了順利推進這項改革，浙江省國土資源廳加強部門協調、抓好改革試點、制定業務規范、強化技術支撐、做好業務指導，積極穩妥推進全省房地不動產統一登記工作。2015年12月15日，全省11個市、90個縣（市、區)全面完成了職責機構整合工作。2016年9月30日，全省全面實施房地不動產統一登記，提前3個月完成任務。同步實現了職責機構人員整合全覆蓋、頒發新證停發舊證全覆蓋、啟用新版信息平臺全覆蓋、接入國家信息平臺全覆蓋、啟動房屋權屬證明網上申請全覆蓋等“五項全覆蓋”。據統計，全省從事不動產登記人員5526人，設置登記窗口2023個，移交電子數據64.84TB，移交紙質檔案1083.5萬卷，向國家信息平臺匯交信息224萬條。至目前，全省已累計頒發不動產權證書240余萬本，不動產登記證明160余萬份，全省日均辦件量約2萬件左右。

按照2016年省政府“互聯網+政務服務”十項實事安排，全省組織開發部署了“房屋權屬證明”網上申請系統，2016年9月26日全面上線運行，群眾可以足不出戶申請取得房屋權屬證明。

與全國情況相比，浙江省不動產統一登記工作推進相對謹慎、部署相對全面、基礎相對扎實，從目前情況看，不僅進度達到了國家要求，而且實施比較平穩，得到了國土資源部的肯定。

三、浙江省不動產統一登記主要特點

1.強化工作部署

2016年5月7日，浙江省在全國率先以省政府辦公廳名義印發了《關于加快推進全省不動產統一登記工作的通知》，明確全省不動產登記職責統一整合到國土資源部門。同時，建立了由分管副省長擔任召集人，省政府辦公廳分管領導、省國土資源廳主要領導擔任副召集人的全省不動產登記工作聯席會議制度。

2.加強協調溝通

為了有利市縣推進工作，省國土資源廳與省編辦就市縣職責劃分與機構設置問題進行多次協商，達成了一致意見，即：職責劃分按照國家要求登記職責統一劃歸國土資源部門，交易職責仍由各部門負責；機構設置按行政和事業兩個層面設置，在國土資源部門內設不動產登記局，同時設立不動產登記中心。

3.重視規范制定

在推進職責機構整合的同時，同步開展了6項業務和技術規范的研究制定，包括浙江省不動產權籍調查實施方案、浙江省不動產登記簿及相關工作表單、浙江省不動產登記數據庫標準、浙江省不動產登記信息管理平臺建設實施意見、浙江省不動產登記數據整合方案、浙江省不動產登記工作規則。

4.統一開發平臺

在制定出臺相關業務和技術規范的同時，統一開發了集權調成果管理、登記業務管理、登記檔案管理、登記信息共享、信息匯交監管“五位一體、統一運維”的不動產登記信息管理平臺，由各地根據實際進行流程定義和功能擴展。

5.強調權籍調查

在實施不動產統一登記時，十分強調權籍調查成果審核，對首次登記的，要求房地調查成果必須銜接，確保房屋落宗、圖屬一致；對變更和轉移登記等，要求首先整合房地調查成果，做到房屋落宗、數據關聯。強調權籍調查的目的是確保不動產界址、面積和空間關系準確，不動產單元劃分正確。

6.注重培訓指導

在推進工作過程中，組織舉辦了多期全省不動產登記業務培訓班，系統講解了不動產統一登記的政策法規、業務規范、技術標準，演示了信息管理平臺，達到了預期成效。同時，建立了不動產統一登記實施前和實施后的兩次評估制度，確保統一登記平穩實施，確保統一登記質量。

四、面臨的困難問題

在全省不動產統一登記推進和實施過程中，面臨一些困難和問題。一是由于房屋交易和登記仍由兩個部門負責，存在的職責交叉、業務重疊給群眾帶來了不便，引起了一些群眾的不滿。二是由于長期分散登記造成了一些歷史遺留問題，如房地權利主體發生矛盾、房產證已辦理土地證無法辦理（土地不合法）、土地房產重復抵押等，這些問題目前很難處理，引起了一些群眾和企業的不滿。三是統一登記后登記人員嚴重不足。如杭州市城區，原從事土地、房產登記人員共337人，實施統一登記后只有221人，減少116人（34%）；溫州市城區原從事土地、房產登記人員共423人，實施統一登記后只有205人，減少218人（52%）。在登記業務沒有減少，登記難度大幅提高的情況下，登記人員大幅減少，勢必影響登記效率，目前都是靠加班加點來完成登記任務，但難以長期維持。四是林地、海域還沒有實施統一登記，還存在技術上、業務上的問題。農村不動產統一登記也亟待組織實施。

五、主要工作體會

1.認識充分是關鍵

既要充分認識這項工作的重要性，又要充分認識這項工作的復雜性。在推進工作時，對困難作了充分估計，對前期準備特別重視，雖然影響了進度，但心里相對踏實。

2.理清思路是基礎

一是理清各類不動產的權利關系；二是樹立以“物”為對象的思路；三是重視不動產單元劃分和編號。根據上述思路，十分重視不動產權籍調查工作，強調“空間關系沒有整合好、不動產單元沒有劃分好、權利關系沒有處理好”，不得進入登記流程。

3.規范業務是保障

長期的分散登記造成各部門業務規范、技術標準各不相同。在推進職責機構整合的同時，同步開展了6項業務規范和技術標準的制定工作，保障全省不動產登記的規范實施。

4.整合數據是條件

歷史登記數據是確保不動產登記準確的必要條件。在開展統一登記前，先后部署了土地登記標準化建設、土地登記檔案檢查清理等工作，對歷史土地登記數據進行全面清理，要求做到圖形與屬性一致、歷史與現狀清楚。在實施統一登記時，又強調數據必須移交、房屋必須落宗，確保不動產單元的正確劃分。

5.系統支持是手段

全省不動產統一登記后，年登記量將達300萬件左右，同時登記時效、信息共享要求都很高，沒有信息系統支持是無法實施的。浙江省統一開發了集權調成果管理、登記業務管理、登記檔案管理、登記信息共享、信息匯交監管“五位一體、統一運維”的不動產登記信息管理平臺，確保了信息系統開發應用的統一和有序。

6.開展試點是方法

不動產統一登記是一項新的工作，缺乏經驗。浙江省選擇義烏市開展了試點，試點工作取得了預期效果，為全省提供了寶貴經驗。

六、下一步工作安排

雖然浙江省不動產統一登記工作取得了一定成效，但仍然任重道遠。

1.總結經驗、鞏固成績

認真總結經驗，查找存在問題，以問題為導向，從融合觀念、提升效率、規范登記、強化技術等方面入手，全面完善已經落地的房地統一登記，鞏固已經取得的成果。一是抓好不動產登記人員教育管理，努力打造一支高素質的隊伍；二是抓好業務培訓、流程優化、系統完善等工作，努力提高不動產登記辦理速度；三是抓好政策供給、業務指導等工作，努力規范不動產登記行為。

2.縱深推進、擴大成績

從整個不動產管理角度出發，遵循便民利民原則，繼續理順部門之間關系，努力構建依法、規范、高效、便民的不動產登記機制，真正體現改革初心。認真總結林權、海域使用權統一登記試點經驗，繼續擴大林權、海域使用權統一登記覆蓋面。盡快出臺具體意見，推進農村宅基地及房屋統一登記。

3.強化服務、深化成績

在全面實現不動產統一登記制度落地，全面履行不動產統一登記職責基礎上，充分應用現代互聯網技術和大數據管理理念，建立更加廣泛的網上登記服務、更加順暢的網上信息交換服務機制，樹立良好部門形象，提高優質社會服務。

明確目標 加強統籌有序推進全省不動產登記信息平臺建設

□浙江省國土資源廳不動產登記局 本刊編輯部

在推進不動產統一登記工作中，浙江省十分重視信息平臺建設，主要基于三點考慮：一是浙江省土地登記、房屋登記信息化基礎相對較好，實施不動產統一登記后應當予以繼承和發展；二是浙江省土地登記、房屋登記數量很大，年均登記量大約在300萬件以上，沒有強大的信息平臺支撐無法完成登記任務； 三是《不動產登記暫行條例》規定了多層面信息共享要求，沒有強大的信息平臺支持也無法實現信息共享。基于上述考慮，浙江省國土資源廳在推進不動產登記職責整合的同時，組織力量加強信息平臺統一研發，目前已經在統一登記實施中發揮了重要作用。

一、立足現狀，明確信息平臺建設目標

浙江省土地登記信息化建設起步較早，經過多年努力，目前全省1∶500城鎮、村莊地籍調查已經基本完成，土地登記已經全面實現1∶500數字化成果的支撐，全面實現了“圖屬一體”的管理模式。2013年全省完成了土地登記信息動態監管查詢系統建設全國試點任務，目前已經在全省11個市、89個縣（市、區)全面部署應用，土地登記實現了全省統一配號、信息實時匯交，即：各市、縣（市、區)每辦理一件登記，都向省廳申請統一配號，同時在登簿環節自動將登記信息上傳省廳。為了配合不動產統一登記的實施，前兩年浙江省還組織開展了全省土地登記標準化建設、全省土地登記檔案檢查清理等工作，有效提高了土地登記規范化水平和土地登記歷史數據的質量。從房屋登記方面看，全省房屋登記也實現了“圖形管理、信息共享”，雖然房屋登記的圖形管理大多數地方還是基于CAD圖形，只有少數地方基于GIS圖形管理，但基于圖形管理基礎上的樓盤表管理模式對實施統一登記后實現房地一體管理提供了便利和借鑒。從網絡建設方面看，浙江省部、省、市、縣四級國土資源業務內網已經全面建成，部分地區已經延伸至鄉鎮。

浙江省不動產登記信息平臺建設確定了“一保持、三強化”的總體目標，即：保持現有工作水平不下降、強化不動產權籍調查成果審核、強化不動產登記信息共享查詢、強化不動產信息平臺統一運維。具體地講，“保持現有工作水平不下降”就是要求各地實施不動產統一登記后必須繼續實現“圖屬一體”的管理模式，繼續實現全省統一配號、信息實時匯交；“強化不動產權籍調查成果審核”就是要求信息平臺設計中要強化權籍調查成果審核功能，支持房屋落宗、不動產單元劃分編號、宗地圖以及房屋分戶圖的制作；“強化不動產登記信息共享和查詢”就是要求信息平臺設計中要加強不動產登記信息共享管理功能的設計，支持部門之間信息橫向共享的管理，支持登記信息提供社會查詢的管理；“強化不動產信息平臺統一運維”就是要求信息平臺建設在統一的基礎平臺上搭建，實現各個應用系統的統一維護，實現各個數據庫之間的數據關聯。

根據上述總體目標，明確了不動產登記信息平臺建設的主要任務：一是通過制定全省統一的業務規范和技術標準，建立標準規范體系；二是通過清理整合各部門歷史登記數據，建立數據資源體系；三是通過開發相關應用系統，建立應用服務體系；四是通過完善軟硬件環境和網絡環境，建立基礎保障體系。

二、加強統籌，有序推進信息平臺建設

在信息平臺建設過程中，浙江省國土資源廳著力加強全省統籌力度。

1.統一標準

在國土資源部制定的相關標準和規范基礎上，結合浙江實際，省國土資源廳制定出臺了《浙江省不動產登記數據庫標準》《浙江省不動產登記信息管理平臺建設實施意見》等規范文件，指導全省信息平臺和數據庫建設。

2.統籌開發

省國土資源廳統一開發了浙江省不動產登記信息管理平臺（基本功能版），作為各地信息平臺建設的模板，明確了全省信息平臺設計的總體思路是“一個基礎平臺、五大應用系統、八大類數據庫”組成。“一個基礎平臺”就是要求在統一的基礎平臺上搭建，并且由基礎平臺提供用戶統一管理、系統統一運維等相關服務。“五大應用系統”分別為“權調成果管理系統”用于支持處理不動產之間關系、劃分不動產單元和編號、管理圖形數據和樓盤表、制作宗地圖和房屋圖等功能。“登記業務管理系統”用于支持登記業務流管理、登記簿管理、申請配號、數據上報、數據推送、查詢統計等功能。“信息匯交監管系統”用于支持全省統一配號、信息監管、數據上報、數據推送、證書管理、查詢統計等功能。“登記檔案管理系統”用于支持檔案整理、掃描、歸檔、查詢、統計、備份等功能。“信息共享管理系統”用于支持共享用戶管理、共享規則管理、共享內容管理等功能。“八大類數據庫”分別為調查數據庫、登記數據庫、登記簿數據庫、匯交數據庫、共享數據庫、證書管理數據庫、檔案數據庫、備份數據庫，各個數據庫之間要求做到數據互通。

3.統籌力量

在不動產登記信息平臺建設中，始終堅持“一個指揮棒、一曲和諧音”，即整個建設過程由省廳不動產登記局牽頭，廳信息中心等相關事業單位全程參與，共同完成業務規范和技術標準制定，以及信息平臺開發建設。在信息平臺建設過程中，先后組織了30多次研討會、審查會，研究業務規則和技術方案，確保信息平臺與業務規則相吻合，形成了業務指導系統、系統支撐業務的良性機制。

4.統一上報

基于浙江省土地登記信息動態監管查詢系統已經在全省全面部署應用，土地登記已經實現全省統一配號、信息實時上報的工作基礎，在不動產登記信息平臺建設中，將土地登記信息動態監管查詢系統改造成不動產登記信息匯交與監管系統，隨同整個信息平臺一并在全省部署應用，通過該系統，全省每辦理一件不動產登記，在登簿環節系統將自動完成全省統一配號，同時，將登記信息自動上報省廳，并通過交換設備自動將信息匯交到國土資源部。從登記人員完成登簿工作這一時點起，半小時內信息自動上報到國土資源部，基本做到了實時上報。截至目前，全省共上報信息408萬條。

三、整用結合，強化歷史登記數據支撐

歷史登記數據是實施統一登記的重要支撐，據初步估算，全省土地、房屋歷史登記數據達5000萬條以上，加上1∶500地籍調查空間數據，數據總量達200T以上，整合歷史數據任務十分繁重。

1.采用“整用結合”的模式

由于整合歷史登記數據難度大、周期長，為了不影響統一登記的實施，浙江采用了“整用結合”的模式。具體流程是：移交收集各類歷史登記數據；對各類歷史登記數據分別開展檢查整理，補充完善數據；對各類歷史登記數據分別進行標準化映射轉換，生成不動產登記信息平臺能夠識別的數據結構；對各類歷史登記數據進行掛接整合，建立新的不動產登記數據庫。由于海量歷史數據無法在實施統一登記前全面整合完成，為了確保按時實施統一登記，在上述整合流程中增加了“對各類歷史數據分別進行標準化映射轉換，生成不動產登記信息平臺能夠識別的數據結構”這一環節，目的是為了在數據還沒整合完成，但需要進行變更、轉移登記的情況下，可以完全脫離原有土地登記系統、房屋登記系統，通過新的不動產登記信息平臺，逐件提取原有土地登記和房屋登記數據進行掛接，建立不動產單元并編號，從而支撐登記業務，并且在登記業務辦理中生成房地合一的不動產登記數據。

2.堅持權籍調查前置原則

在實施不動產統一登記時，堅持不動產權籍調查前置，同時強化權籍調查成果審核力度，做到“房屋沒有落宗、單元沒有劃分、權利沒有落單元”的，不得進入登記辦理環節，有效保障了不動產調查、登記數據庫的完整、準確，實現了數據庫的有效更新。

3.建立數據動態更新機制

在信息平臺設計中，重點強調權調數據庫、登記數據庫、匯交數據庫等各類數據庫的數據關聯，確保各類數據庫之間數據互通、同步更新。

浙江省對不動產登記信息平臺建設進行了積極探索，從目前應用情況看，信息平臺能夠較好地支撐不動產登記各項業務的需求，并且平臺運行基本穩定。在不動產登記信息平臺研發、部署過程中有幾點體會：一是權籍調查成果管理系統是整個平臺設計的重點，它是確保空間關系、權屬關系以及不動產單元劃分準確，從而確保登記行為準確的關鍵；二是登記信息共享管理系統是平臺設計的亮點，它能有效提高信息服務水平，從而提升登記機構的形象。