杭州市耕地質量情況調查與研究

□浙江省土地整理中心 張晟偉 陳新明

杭州市耕地質量情況調查與研究

□浙江省土地整理中心 張晟偉 陳新明

一、前言

農用地分等定級是指通過定量指標科學量化農用地數量、質量及其分布，確定農用地質量等級，從而有利于統一掌握農用地質量分布格局，為劃定永久基本農田保護區、開展土地整治及實現耕地占補平衡中的質量平衡提供科學依據。農用地等級是對農用土地自然生產力與土地生產的社會、經濟和環境條件的綜合評價。通過農用土地的分等、定級與估價，建立完善的農用地質量價格體系，有助于實現農村集體土地、按質分配、農地征用按質補償、農村集體土地使用流轉按質論價。

農用地分等定級是農用地科學管理、綜合整治的基礎，對區域的持續、穩定發展意義重大。它將在土地數量、質量、權屬統一調查、統計和登記制度的建立上滿足土地資源信息的社會化服務，以及經濟社會發展及國土資源數量質量并重管理的需要方面發揮重要的作用。

本文以杭州市各縣（市、區）2011年度耕地質量等別補充完善成果和2013、2014年度更新成果為基礎，分析了杭州市耕地質量的現狀及其特點，討論了耕地質量等別成果的應用潛力，針對杭州市耕地占補平衡方面的問題，著重探討了占補平衡中等級折算的可能性。

▲圖1 杭州市耕地質量各等別面積情況

二、杭州市耕地質量現狀及變化

1.杭州市耕地質量現狀

根據杭州市各縣（市、區）耕地質量等別2014年度更新數據，從利用等別的角度來分析，杭州市耕地質量等別主要為4-12等，以6-8、10-11等為主，各等別的面積情況如圖1。

其中：主城區（包括下城區、江干區、拱墅區、西湖區和濱江區）為6-9等，蕭山區為4-8等，余杭區為6-10等，富陽區為9-12等，臨安市為10-12等，建德市為10-12等，桐廬縣為9-12等，淳安縣為9-12等。

2.杭州市2011-2014年間耕地質量等別變化情況

2011年與2014年相比，從利用等別的面積變化來分析，杭州市耕地的質量總體呈下降趨勢，其中：四到九等的面積呈減少的趨勢，七等和八等減少較多，分別減少了1584.14和991.55公頃；而十等到十二等則呈增加的趨勢，其中十和十一等增加的面積在200公頃以上，具體變化情況見圖2。

從2011-2013和2013-2014兩個時段來分析，盡管總的變化趨勢與2011-2014年的趨勢類似，但2013-2014年的變化要比2011-2013年的小，其各等別的變化情況如圖3、圖4所示。

在2011-2014年期間，耕地質量等級變化呈現出較明顯的占優補劣趨勢。其中主城區減少了547.01公頃，六到九等均有減少；蕭山區減少了1597.01公頃，七等和八等減少為主；余杭區減少了1247.06公頃，七等減少最多，其次是八等；相反富陽區增加了124.65公頃，其中九等、十一等和十二等略有減少，十等有所增加；臨安市減少了113.47公頃，十等減少較多；建德市增加了145.01公頃，其中十等略有減少，十一和十二等有所增加；桐廬縣增加了112.76公頃，其中九、十一和十二等增加，十等減少；淳安縣增加了404.99公頃，從九到十二等均有所增加。

▲圖2 杭州市耕地質量等別變化情況

▲圖3 2013-2014年面積變化

▲圖4 2011-2013年面積變化

三、杭州市耕地質量特點

從杭州市各縣（市、區）耕地質量等別成果來分析，無論是自然質量等還是利用等、經濟等，全市大致可以劃分為2個組，主城區、蕭山區、余杭區為一組，等別均較好，質量較高，特別是蕭山區；富陽區、臨安市、建德市、桐廬縣和淳安縣為一組，質量較差，等別明顯要低。因此，從全市來看，耕地質量出現了明顯的不平衡。

對杭州市各縣（市、區）耕地質量等別差異的原因進行分析，可以發現，各縣（市、區）的土地利用系數和土地經濟系數盡管存在一定的差異，但仍然比較接近，說明主城區和蕭山、余杭兩區在利用等別和經濟等別上與其他五縣（市、區）的差異，主要是由自然質量等別的差異引起的。而自然質量等別的差異中，主要是由于光溫（氣候）潛力區和耕作制度的差異引起的，主城區和蕭山、余杭兩區的光溫（氣候）潛力區為長江中下游區的沿江平原區，屬于一級區，耕作制度為一年三熟，而其他五縣（市、區）的光溫（氣候）潛力區為江南區的東部丘陵區，屬于二級區，耕作制度為一年二熟。因此，杭州市耕地質量等別的差異中，存在著人為劃分的因素。

四、耕地質量成果應用潛力

由于耕地質量等別成果是以農用地分等理論與方法為基礎，綜合應用土地的自然評價、適宜性評價、利用評價和經濟評價的理論和方法，通過光溫（氣候）生產潛力指數、標準耕作制度、產量比系數、指定作物最大產量、產量—成本指數等參數，將分等指數縱向集成，因此，該成果具有綜合性。既能反映耕地作物最大的生產潛力，又能反映土地平均利用水平下耕地的生產效益水平，還能反映在平均經濟投入水平下耕地的生產效益水平，成果具有多目標性，因而具有廣泛的應用潛力。結合當前土地資源管理方面的工作，耕地質量等別成果將可以在以下幾個方面發揮重要作用。

1.在土地利用總體規劃修改完善中的應用

土地利用總體規劃編制的一個重要目的就是保證土地資源的可持續利用和社會經濟的可持續發展，首先要切實保護耕地，實現耕地總量動態平衡，耕地質量等別成果將提供耕地質量的可比性，充實地籍管理信息系統，并能利用分等成果開展土地整治、調整農業結構、提高土地利用集約化水平、實現耕地總量動態平衡，為理順土地價格體系、培育完善土地市場，促進土地資源合理分配，開展土地整治、土地征用補償、農村集體土地使用權流轉等工作提供依據；為科學量化土地數量、質量的分布，實施區域耕地占補平衡制度和基本農田保護制度提供依據。

2.在永久基本農田劃定中的應用

依據《農用地質量分等規程》規定的標準耕作制度，指定作物和有關參數，統一進行農用地自然質量分和質量等指數的計算，通過對產量比系數、土地利用系數和土地經濟系數的逐級修正，采用“因素法”對耕地的質量優劣進行綜合評價，確定耕地的自然質量等、土地利用等和經濟等。耕地質量等別成果可將區域內的農用地按質量進行分等評價，直觀地反映在農用地土地利用現狀圖上，方便統一掌握農用地質量分布格局，為永久基本農田的劃定提供科學的依據。

3.在耕地占補平衡中的應用

近年來，黨中央、國務院高度重視耕地保護工作。為全面貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，中共中央 國務院下發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號），要求各地充分認識保護耕地的極端重要性，按照黨中央、國務院決策部署，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。同時，通過建立健全耕地質量和耕地產能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，定期對全國耕地質量和產能水平進行全面評價并發布評價結果，為耕地占補平衡從數量平衡向數量和質量綜合平衡提供了條件，最終實現真正意義上的耕地占補平衡。

4.在農用地征收補償標準中的應用

隨著國民經濟持續快速發展，城市、工業、交通、水利等項目建設需要大量的建設用地。在農用地征收補償標準上，一直存在爭議，如何更加合理的確定補償標準是當前亟待解決的問題。一般來講，征地補償的土地價格要符合市場發展要求，要能夠保證農民的土地財產權得到維護。在該標準的制定過程中，就可以充分利用耕地質量等別成果來解決價格問題。這是因為耕地質量成果，較真實地反映了土地的自然質量、利用水平和經濟水平，使耕地征收補償標準的制定更加有據可依，為與國際上現行做法接軌提供了依據。以耕地質量等別成果為依據，真實體現農用地的質量，使耕地價值補償的標準更加細化，為耕地征收補償提供科學和可操作的依據。

5.在高標準農田建設項目中的應用

高標準農田是我國耕地資源中的優質田，通過土地整治，土地集中連片，農業生產的基礎配套設施較為全面，能夠實現高產穩產的生產目標。這類農田是未來我國耕地發展的主要方向。耕地質量等別成果可為高標準農田建設提供技術依據?？梢园迅刭|量等別成果作為高標準農田項目可行性研究、規劃設計中耕地質量分析的依據。在開展高標準農田建設前，可以根據耕地質量的等別現狀，研究可采用的工程技術措施和技術經濟條件，制訂出適宜的高標準農田建設方案；在高標準農田建設完成后，可以通過重新測評耕地質量等別來保證工程的質量和評估取得的成效。

五、將耕地質量等別成果應用于補充耕地數量質量按等級折算方面的分析

由于杭州市耕地質量現狀存在區域差異和縣（市、區）之間明顯的不平衡，總體上，杭州市城區（包括主城區和蕭山區、余杭區）的質量等級較好，而其他的5個縣（市、區）的質量等級相對較差；同時，在新增建設用地占用耕地方面，杭州市城區占用的數量較多，但在補充耕地潛力方面，其他的5個縣（市、區）反而較多。這個特點，給杭州市特別是主城區耕地占補平衡帶來了很大的壓力和困難。因此，有必要探討如何來解決杭州市耕地質量等別不平衡帶來的耕地占補平衡的困難和問題，就目前情況而言，建議可以從補充耕地按等級折算和耕地質量等別全面更新兩個方面來討論和解決上述問題和困境。

1.補充耕地數量質量按等級折算

為貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）文件的精神，落實補充耕地數量、質量實行按等級折算規定的要求，國土資源部在2005年和2007年分別下發了《關于開展補充耕地數量質量實行按等級折算基礎工作的通知》（國土資發〔2005〕128號）和《關于開展補充耕地數量質量按等級折算試行工作的通知》（國土資廳發〔2007〕141號）。截至2007年，全國除西藏以外的30個省（區、市）完成了補充耕地數量質量按等級折算基礎工作，形成了等級折算系數表。按照國土資源部的工作部署和要求，浙江省及時開展了這項工作，根據要求參考產量調查資料，結合相關研究成果，對折算基礎工作成果進行修改完善，對等級折算系數做適當調整，并編寫了《浙江省補充耕地數量質量實行按等級折算基礎工作成果報告》，于2007年7月上報國土資源部備案。2008年1月，浙江省組織開展了補充耕地數量質量按等級折算試行工作培訓會，開展補充耕地數量質量按等級折算試行工作。同年12月，浙江省國土資源廳組織有關專家組成論證組，對浙江省補充耕地數量質量按等級折算試行工作通過進行了論證，浙江省補充耕地數量質量按等級折算試行工作圓滿完成。

按照國土資廳發〔2007〕141號《關于開展補充耕地數量質量按等級折算試行工作的通知》的附件中“各?。▍^、市）補充耕地數量質量按等級折算系數表”，浙江省的折算系數表如表1所示。

浙江省的最大等級折算系數為2.295，等級采用的是利用等別的省等，在耕地質量等別年度更新成果中，同時包含的省利用等別和國家利用等別，因此可以利用耕地質量等別成果直接進行折算。為了更好地滿足耕地質量成果中國家等級的應用，我們按照浙江省對國家利用等指數和浙江省利用等指數之間關系的定義以及各等的劃分進行了換算，國家利用等之間的折算系數如表2，建議可以通過補充耕地數量質量按等級折算來落實杭州市的耕地占補平衡。

表1 浙江省補充耕地數量質量按等級折算系數表

表2 國家利用等之間的折算系數

2.耕地質量等別更新

從前面對杭州市各縣（市、區）耕地質量差異原因分析，可以發現，在評價時，光溫潛力區和耕作制度的差異是最主要的因素。按照《農用地質量分等規程》（GB/T 28407-2012）的規定，濱江區、上城區和余杭區的耕作制度為一年三熟，而拱墅區、江干區、西湖區、下城區、蕭山區均為一年三熟或一年二熟，因此，杭州市東部區域處于一年三熟和一年二熟的過渡區，從目前實際生產來看，一年二熟更符合杭州市東部地區的實際情況。

按照國土資源部的要求，在耕地質量等別年度更新的基礎上，每6年或10年開展一次所有耕地質量等別的全面更新和評定。建議在開展全面更新和評定時，應該及時反映杭州市耕地質量等別的實際情況和存在的問題，對標準耕作制度進行調整，使杭州市各縣（市、區）都能以一年二熟為基礎進行評定和更新，一方面可使杭州市的耕地質量等別成果更符合實際情況，另一方面也可解決耕地占補平衡中東西兩部分區域質量等級差異懸殊導致的困難。