關于農村土地綜合整治的實踐與思考
——以平湖市為例

□ 平湖市國土資源局 高浩健

關于農村土地綜合整治的實踐與思考
——以平湖市為例

□ 平湖市國土資源局 高浩健

開展農村土地整治，是新形勢下加強耕地保護、支持新農村建設，促進城鄉統籌發展的一項創新之舉，也是轉變農業和農村經濟發展方式的戰略選擇。從2009年以來，平湖市圍繞實施農房改造集聚工程，以城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，大力推進農村土地綜合整治，取得了明顯成效，城鄉建設用地結構得到優化，土地集約利用水平進一步提高，耕地保護共同責任機制有效落實，有效破解了農民建房難問題，推動了城鄉統籌發展和新農村建設。

一、農村土地綜合整治的做法及成效

2009以來，平湖市共立項農村土地綜合整治項目58個，規劃搬遷農戶7081戶，規劃新增耕地7611.58畝，申請使用復墾周轉指標6952.38畝。至2016年底，共完成建設用地復墾6521.16畝，如期歸還復墾周轉指標3449.2畝。8年來，全市用于農房改造集聚建設資金超過41億元，農民建房累計達到30970戶，占農民總戶數的37.31%。

1.堅持政府引導，落實責任抓推進

一是強化組織領導。把農村土地綜合整治作為事關農業農村現代化、事關維護農民切身利益的大事來抓，建立完善市鎮村三級工作推進領導小組，明確各級行政“一把手”牽頭抓總，實行市級領導聯系掛鉤制度，專門成立市鎮兩級土地整治工作辦公室，具體組織實施整治復墾工作。二是落實工作責任。市政府與各鎮（街道）、相關部門簽訂工作責任書，各鎮（街道）與涉及村簽訂項目實施協議書，從項目立項、組織實施到實地驗收等各個環節，明確和落實各方的工作職責、目標任務、權利義務。三是嚴格督查考核。建立了工作例會、日常督查、定期通報、警示約談等制度，將土地整治復墾納入鎮（街道）目標績效考核內容，并對土地整治工作進行單獨考核，做到獎罰分明，增強了工作實效。

2.加強政策保障，加大激勵抓推進

一是加強政策支持。先后出臺《關于在“兩新”工程建設中加強建設用地復墾扎實推進農村土地綜合整治的實施意見》《關于推進農村土地綜合整治的政策意見》等，加大土地整治工作的財政支持力度，促進了鎮（街道）項目實施進度。二是完善安置方式。堅持以人為本、因地制宜，實行三港新城集中置換安置、聯排自建房安置、公寓房安置、貨幣安置等多種安置方式，增強了對農民搬遷集聚的吸引力，如三港新城已建成安置房4650套，除滿足本地拆遷戶安置外，已容納農村土地綜合整治項目搬遷戶600余套。三是加大資金補助。每年安排不少于5000萬元，專門用于整治復墾以獎代補，同時根據整治復墾情況給予鎮（街道）每畝800元的獎勵。各鎮（街道）結合實際，完善了激勵政策，通過免收新社區基礎設施配套費、給予宅基地占地補助、提前搬遷獎勵等，有效調動了農戶搬遷的積極性。

3.注重探索創新，完善機制抓推進

一是鼓勵整自然村落搬遷復墾。在廣陳鎮三興等三個村探索開展以整自然村落、集中連片搬遷為主的農村土地綜合整治工作，通過“三摸、三定、三公開”，確定項目實施規模、實施區域和實施期限。同時實行搬遷農戶、周轉指標、項目資金“三封閉”管理，三村項目共涉及搬遷農戶188戶，拆舊區面積163畝，項目節地率達到48%。二是積極落實政銀合作政策。與農業銀行達成戰略合作協議，啟動復墾節余指標質押貸款服務項目，目前已有2個“地票”質押項目獲批。專門成立注冊資本5000萬元的平湖市農村土地整治有限公司，整合統籌12個土地整治項目，以項目節余指標打包向農業銀行申報獲批了貸款項目。三是探索推進復墾節余指標調劑交易。一方面，抓好市域范圍內指標調入調出雙方的工作協調，將節余指標調劑用于重大民生工程和重要產業項目。近年來，跨鎮（街道）共調劑交易節余指標497畝，交易總額1.92億元。另一方面，鼓勵鎮（街道）在實施整治項目過程中，選擇新社區安置點中地段較好的區域，規劃進行商住開發，所獲得土地收益用于基礎設施建設，政府再進行回購。

4.抓好工作結合，統籌協調抓推進

一是與“三改一拆”工作有機結合。對拆除地塊符合土地整治復墾條件的，調整納入當地土地整治項目區，目前已有436畝納入了土地整治項目，既減少了復墾成本，又提高了項目節地率。二是與騰退低效用地工作有機結合。對零星分布、具有整理復墾潛力的磚瓦窯場、工礦廢棄地、村級集體建設用地等，優先列入農村土地綜合整治范圍。近年來對6個磚瓦窯廠實施關停并啟動復墾，新增耕地429畝。同時對全市行政村的存量集體建設用地進行了專項調查，梳理出166畝低效土地，編立了2個整治項目，將分散的土地集中置換到開發區，以土地入股形式增加村集體經濟收益，提高了土地開發利用效率。三是與“美麗鄉村”建設有機結合。堅持農村土地綜合整治與“美麗鄉村”、新農村建設協調推進，將農戶整組搬遷、土地經營權整體流轉有機結合，全市土地流轉面積16.5萬畝，其中12個村實現了整村土地流轉，既促進了農房連片拆除復墾，提高了耕地質量，又為農業規模經營、農戶收入增加創造了條件。

二、工作推進過程中的主要困難和問題

1.思想認識不到位

對農村土地綜合整治工作的重要性、必要性還認識不足，理念上還存在偏差，沒有從戰略角度、實際要求、形勢倒逼等方面去認識，沒有把它作為一項事關當前、有利長遠的重大任務去推進。實施過程中“重搬遷建新、輕拆舊復墾，重指標掛鉤、輕整治質量”的問題還比較突出。有的鎮街道重視力度不夠，責任落實不到位，人員配備力量不足，推動工作缺少力度，對整治復墾工作的要求還不高，現場管理工作不夠到位，影響了工作進度和質量。一些到期項目進度安排不緊，實施工作督促不夠，致使復墾調整率較高。

浙江屬東部沿海省份，素有“七山一水二分田”之稱，長年受梅雨和臺風暴雨的影響，由于特殊的地理環境和氣候條件，浙江省是山洪災害易發、多發省份，山洪災害對經濟社會和人民生命財產造成極大的危害。隨著全球氣候變化，極端天氣事件增多，浙江省出現強降雨特別是局地強降雨的趨勢明顯，雨強紀錄不斷被刷新，山洪災害呈多發的態勢。據統計，近年全省小流域山洪災害造成的人員傷亡占洪澇災害傷亡總人數的70%以上。山洪災害已成為浙江省自然災害造成人員傷亡的主要災種，是當前防洪減災亟待解決的突出問題。

2.財政壓力大

資金仍然是主要制約因素，農村土地整治在實施操作過程中，前期資金投入大，回收平衡周期長。特別是建新安置區的征地、拆遷、基礎設施、配套建設等，實施主體投資相當大，對于經濟實力薄弱的鎮街道，財政壓力十分突出。前幾年，有些項目平臺建設征遷安置擠占較多，拉高了投入總額，項目節地率難以體現。同時有些項目拆舊搬遷以征遷方式為主，成本高、投入大，一個項目投資需要好幾千萬乃至上億，資金占用數量大、籌措難度大，對于后續項目的實施也會帶來較大的影響。

3.融資還貸缺乏保障

當前政府性融資雖然比以往寬松，但前幾年鎮街道融資負債規模較大，現有可抵押資源少，融資后還貸缺乏保障，導致融資項目很難組織。以土地整治結余指標作為抵押物，嘉興市級層面專門出臺了政策意見，明確了具體程序、標準規范、操作模式、風險管控機制等，平湖市也組織獲批了1.7億元的農行融資項目，但審核批準時間長、項目用款期限短、資金使用限制多。

4.鎮級層面缺乏激勵政策

市級層面建立了以獎代補、指標交易、統籌補助等政策，對于推動整治復墾發揮了重要作用。但總體力度還不夠大，特別在激勵的針對性方面，如對集中連片搬遷的激勵上還不突出，對項目節地率的補助標準也不高。鎮級層面主要根據項目出政策，穩定性不夠，力度也不大，有的甚至還沒有出臺本級的激勵政策，沒有政策引導激勵，完全靠農民自然搬遷。鎮街道之間、項目之間，激勵政策也不盡相同，影響了整治項目立項的實施。加之政策的不平衡，造成了農戶的攀比心理，在實際操作中往往出現許多矛盾。

5.機制體制尚未轉變

目前所有整治項目的實施主體全部是鎮街道，還沒有村級組織實施的項目。這幾年，在如何調動基層組織實施主動性、以村為單位實施整治項目方面，思考不多、缺乏探索。引導農戶搬遷上雖然想了很多辦法，但總體上還是以動員引導為主，以行政手段為主，在運用價格杠桿、市場機制上缺少嘗試。整治項目在立項實施過程中，沒有實行封閉運作，結余指標被擠占情況也比較突出，指標價值也不能體現。

三、加快農村土地綜合整治工作的幾點思考

1.要擺上重要日程

2.要形成部門合力

要改變國土資源部門單打獨斗的局面，建立健全共同責任機制。市級層面要調整充實領導小組成員，建議明確一位市領導專門牽頭，抽調人員專門負責。市級各相關部門要按照整治工作要求，各負其責，加強協調，形成合力，確保支持服務到位，指導協調到位，管理督促到位。市國土資源局要會同領導小組辦公室負責協調整治項目立項選址、規劃編制、項目報批、項目驗收等工作，做好復墾指標的使用和管理；市農辦要負責整治工程建設和新社區規劃的綜合協調，研究城鄉統籌發展推進機制；市財政局要負責整治項目政策激勵、預算審核、資金撥付、資金監管等工作，千方百計保障資金需求；市規劃建設局要負責新社區規劃管理工作，指導農村住房改造、基礎設施和公共服務設施建設等項目實施；市農經局要負責復墾區域新增耕地質量認定和后續管理。各部門要按照各自職能，做好相關工作，齊心協力推進土地整治。

3.要強化考核督查

農村土地綜合整治工作要繼續納入鎮（街道）年度工作目標責任制考核和耕地保護責任制考核內容，提高考核權重，并設立單項獎勵項目，明確對項目實施快、工作完成好的鎮（街道）進行表彰，對工作不力、進展緩慢的實行約談和問責。繼續實行市委、市政府領導掛鉤聯系農村土地綜合整治項目制度，完善整治工作督查協調機制，經常交流溝通，定期通報進度，加大對項目實施工作的督促指導，及時協調解決項目實施中的困難問題，保證整治工作加快推進。

4.要完善政策措施

市級層面要進一步調整完善激勵政策，建立土地整治專項資金，明確資金籌措渠道。提倡和鼓勵整村整組搬遷、集中連片復墾，提倡和鼓勵提高復墾項目的節地率，提倡和鼓勵提高整治項目的復墾質量。特別是對節地率高的整治項目，要突出補助獎勵的政策傾斜。要指導督促各個主體出臺或完善激勵政策，加大對搬遷農戶的獎勵補助，真正發揮政策補助對土地整治推進和農戶搬遷集聚的“四兩撥千斤”作用。尤其要研究鼓勵選擇公寓房、貨幣補償等政策，以及村一級的收益問題。對今后以土地整治項目封閉運作的融資項目，市財政給予一定的貼息補助。

5.要創新工作機制

要拓寬融資渠道，充分用好整治項目節余指標抵押融資政策，依托市級整治公司平臺，選擇節地率高、實施預期好的項目，提前謀劃，加強對接，積極組織上報融資項目。在貸款資金使用上實行統籌調配，實行封閉管理，以控制信貸風險，提高資金使用效率。堅持農村土地綜合整治與農房集聚緊密結合，改變以往主要依靠行政推動、考核激勵、政府資金托盤的模式，積極探索農村土地綜合整治新機制、新路子。提倡“化整為零”，依據土地整治規劃和新社區規劃，推行以村集體經濟組織為主體實施項目。整治項目獲取的復墾指標調劑交易等收益，全部歸村集體經濟組織所有，充分發揮村規民約的“自治”作用，調動村級組織的工作積極性和農民主動參與性。政府部門重點在前期土地征收、資源配置、政策配套、考核激勵等方面予以保障。

小知識

什么是土地整治

土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產建設活動和自然災害損毀的土地進行整治，提高土地利用效率的活動。土地整治是盤活存量土地、強化節約集約用地、適時補充耕地和提升土地產能的重要手段。在我國將土地整治與農村發展，特別是與新農村建設相結合，是保障發展、保護耕地、統籌城鄉土地配置的重大戰略。