發展土地二級市場 深化土地節約集約

□金華市國土資源局婺城分局 季 勇

發展土地二級市場 深化土地節約集約

□金華市國土資源局婺城分局 季 勇

近年來，金華市婺城區通過深入推進“空間換地”和城鎮低效用地再開發，加大對批而未供土地、低效用地的處置力度，出臺了一系列鼓勵和推動節約集約用地的政策措施，成效較為明顯。以2016年為例，婺城區完成消化批而未供土地面積1000畝，盤活存量建設用地面積700畝，完成城鎮低效用地再開發面積811畝，提高了土地節約集約用地水平。然而，婺城區人均耕地僅 0.71畝，明顯少于全國1.39畝人均耕地保有量。在當前人多地少，土地后備資源匱乏，土地供需矛盾十分突出的情況下，如何繼續探索節約集約用地新舉措，以最小的土地資源消耗助推婺城發展的轉型升級，是值得深思的課題。本文從發展土地二級市場的角度出發，淺析盤活存量建設用地的發展思路。

一、婺城區土地二級市場發展現狀

眾所周知，土地市場包括土地一級市場和土地二級市場。土地一級市場主要是建設用地使用權劃撥和出讓，還包括以租賃、作價出資或入股等有償方式從政府取得國有建設用地使用權的行為。土地二級市場主要是建設用地使用權的轉讓、出租和抵押。二級市場作為土地市場的重要組成部分，對于優化土地資源配置、健全完善市場體系、盤活利用存量建設用地、促進土地節約集約利用具有十分重要的意義。雖然土地一級市場運行良好，但二級市場一直是婺城土地發展市場的短板，主要呈現以下幾個特點。

1.以工業用地轉讓為主

婺城區屬于金華市本級，在很多國土資源管理的職能上，仍然以金華市國土資源局為主。以金華市二環路為界，二環路以內為城鎮發展中心區，出讓轉讓職能由金華市國土資源局行使。二環路以外，則由婺城區或金東區行使。受城市化發展進程限制，二環路以外的城郊區域，工業用地等發展用地占大多數。受管轄范圍影響，在土地二級市場上，婺城區也是工業用地轉讓居多。

2.收儲比例較大

截至2016年底，婺城區歷年批而未供土地仍有2810畝，其中婺城新城區批而未供地土地面積較大，有1252畝，占全區批而未供土地總量的45%。不僅批而未供體量大，消化難度更大。批而未供土地中，由政府收儲抵押的土地1381畝，其中婺城新城區收儲面積1150畝，仙源湖收儲面積231畝，這部分土地要完成有效供地，需要當地鄉鎮（街道、園區）政府及有關部門做好大量基礎工作。

3.土地二級市場不活躍

去年，浙江省國土資源廳建立了存量建設用地盤活與新增建設用地計劃分配3∶1掛機制。作為土地計劃管理上的重大創新，此舉在一定程度上能夠激發鄉鎮、園區盤活存量土地的積極性。但由于收儲融資比重大、缺乏公開的交易平臺、買賣之間信息不對稱、土地登記程序繁瑣等多重原因，婺城區的土地二級市場一度不夠活躍。自開展土地轉讓業務以來，每年的土地轉讓數目都較少，多數交易仍以轉受讓雙方私下交易為主，以2016年為例，婺城區僅轉讓4宗工業用地。

二、二級市場發展過程中存在的問題及產生原因

1.法律法規仍不健全

目前國家尚未出臺關于土地二級市場的法律法規，現有的一些規章制度也存在一些操作難點。婺城區工業用地轉讓的主要依據為《中共金華市委辦公室金華市人民政府辦公室關于推進市區“四破”專項整治試點工作的若干意見》（金委辦發〔2014〕39號）。文件明確規定土地轉讓時投資應達到開發投資總額的25%以上，但是25%較為粗略難以量化，不利于轉讓的條件認定。雖然在實際操作中普遍采用第三方機構進行評估的方式來認定是否達到投資額度，但程序上仍然缺少法律依據。

2.流程設置不夠科學

土地二級市場是在出讓宗地的剩余年限里進行開發建設，由于企業不同，產業不同，需要重新約定經濟技術指標，因此仍應以區政府、經濟發展部門為主導，采取各部門聯審的方式對企業進行審核。但由于涉及部門較多，二級市場發展不健全，轉讓數目少，目前婺城區以國土資源部門為主導，不僅要審核企業是否符合轉讓條件，還要重新約定包括畝產收益、投資強度等等一系列經濟技術指標，還要征求環保、規劃、經發等部門的意見。因缺乏明確規定和高效的部門配合，導致流程復雜，審批時間長。且存量土地交易經常不是“裸地”交易，而是與地上建筑物，特別是與房產交織在一起的，也給交易帶來難度。

3.缺乏公開交易平臺

二級市場交易缺乏明確的法律規定和交易規則，也沒有固定的土地交易場所，想要獲得二級土地的相關信息，只能依靠朋友之間的打聽，缺乏公開、系統、完善的交易平臺。由于土地二級市場中的中介職能的缺失，土地市場信息不能共享，在很大程度上導致了一些低效企業、存量建設用地不能盤活、再開發，勢必影響了二級土地市場的活躍。

4.隱形交易普遍存在

按現行的規定，土地使用權的轉讓，以申請為原則，如果私下完成交易而不主動申請，政府部門就難以掌握。由于不申請、不登記、不辦手續可以不納稅、不交手續費，受經濟利益驅使，不少國有土地使用權采取股權變更等方法進行轉讓或交易。交易后既不辦理轉讓手續，也不主動向政府部門登記，成為隱形交易。不僅給后續監管帶來難題，同時這種私下交易往往帶來不同程度的經濟糾紛，不僅擾亂市場秩序，還影響社會穩定。

三、發展二級市場的思考與建議

1.完善法律法規

目前，我國土地二級市場的法律法規非常薄弱，甚至缺失，不少辦理和執行的依據以地方的管理規章為主，為此建立和完善適用于土地二級市場的法律體系迫在眉睫。國家要在總結各地好的做法和試點經驗的基礎上，出臺國家層面的法律法規，讓國土資源部門有法可依。同時，各級政府和土地管理部門也要根據各地的實際情況以及發展需要細化政策，提高政策制度的可操作性，明確交易規則、交易方式、交易程序、稅收政策、違規處罰等，保障二級市場行為依法依規操作。

2.構建交易平臺

建議通過借鑒土地一級市場的運作模式，由政府主導，以土地有形市場為載體進行資源整合，構建土地二級市場的信息服務平臺，讓符合轉讓、出租、抵押條件的土地使用權，進入土地有形市場，實行公開交易。有形市場提供各種交易服務，與市場機制形成互補，能夠促進土地轉讓行為的公開合法化。土地二級也要培育和規范中介機構，發揮社會中介機構在市場交易活動中的橋梁作用，推動信息共享。要明確政府主管部門，主管部門要做好咨詢和調解服務，同時也要做好對土地二級市場的指導、監督和檢查工作。

3.強化后續監管

目前婺城區對土地一級市場的監督管理技術上可以依托浙江省土地供應動態監管系統和土地市場動態監測與監管系統，及時提醒各鄉鎮國土資源所開展動態巡查。在土地二級市場的發展過程中，應充分借鑒土地一級市場的發展經驗，完善監測監管信息系統，健全土地二級市場動態監測監管制度，加強合同履約監管，對不按時開竣工，容積率、建筑密度等不達標，或者產生土地二次閑置的，也要采取相應的措施，嚴格追究責任。

4.深化“互聯網+政務”

隨著“放管服”的不斷深入，到現在的“最多跑一次”工作，“互聯網+政務”給群眾和企業帶來的便利是顯而易見的。尤其是不動產統一登記以來，在交易過程中，極大地方便了群眾。在發展土地二級市場的過程中，也應融入“互聯網+”技術，依托現有的一級市場交易平臺，建立網上土地轉讓系統，規范交易流程，加強交易管理與不動產統一登記之間的有序銜接，不斷提高土地轉讓效率，從而加快存量土地的入市節奏，快速盤活和有效利用城市存量建設用地。