淺談嘉興市工業用地市場化配置改革試點工作

□嘉興市國土資源局 孫玉林 楊小青

淺談嘉興市工業用地市場化配置改革試點工作

□嘉興市國土資源局 孫玉林 楊小青

2014 年12 月，國家發改委、國土資源部將嘉興市列為全國4 個工業用地市場化配置改革試點城市之一。嘉興市委、市政府高度重視，通過加強組織領導、制訂配套政策、明確試點任務、嚴格督查考核等舉措，有序推進工業用地市場化配置改革，努力實現土地要素配置效率和效益最大化，有力推動供給側結構性改革，促進經濟結構調整和產業轉型升級。試點工作開展以來，全市以畝產論英雄和節約集約用地為導向，通過“增量選優、存量提質”兩大路徑，著力提升工業用地市場化配置水平。

一、強化規劃引領，優化空間布局

嘉興市緊緊抓住 “多規合一”國家試點機遇，以規劃引導工業用地集中布局，以市場手段促進集約利用，重點做到“三個集中”。一是建設用地空間資源向中心城區和重點平臺集中。探索通過土地整治、產權置換等方式，將零星、分散的工業企業向重點平臺集中。對開發區（工業園區）以外不再布局新的工業用地，對現有的零星工業用地，通過規劃調整不予保留。二是招商引資項目向重點發展產業集中，突出引導符合當地優勢產業和新興產業的項目招商。三是計劃用地指標向優質項目集中。對不符合產業轉型升級項目以及產業集聚區、開發區以外的一般工業項目不予安排新增建設用地指標。

二、完善評價制度，落實源頭管控

1.實行新增建設用地計劃指標競爭擇優機制

2014年，嘉興市在分析以往用地指標分配弊端基礎上，探索市場化改革。市政府制訂印發《嘉興市本級新增建設用地計劃指標使用管理辦法（試行）》（嘉政辦發〔2014〕66號）。市本級改革以往按切塊下達的計劃指標分配方式，建立以優質產業項目為導向的分配機制。每年安排約50%的計劃指標用于優質產業項目，根據項目質量優劣進行配置用地指標。市發改委、市經信委分別負責審定優質服務業和優質工業項目，依據產業導向、投入產出效益等進行綜合評價和排序，優中優選安排用地指標，確保優質項目落地。2014-2016年，全市共安排新增建設用地計劃指標2629畝用于29個優質產業項目。其中，安排指標1755畝用于14個優質工業項目。新進工業項目平均投資強度約400萬元/畝，確保有限土地資源向優質項目傾斜，提高土地資源投放精準度。2016年，這項改革擴大到各縣（市）全面實施。

2.完善項目準入評估機制

按照國家產業政策，制訂當地優先發展及改造提升的行業（產業）目錄，由準入評價領導小組召集發改、經信、財政、國土、建設、環保、安監等部門，對工業項目投資強度、建設強度、容積率、畝均產出、畝均稅收、能耗、環境容量等指標進行綜合評價排序，按得分高低提出項目準入意見，從源頭上嚴把用地準入門檻，確保大項目、好項目、優質項目用地需求。對上年度工業企業績效評價為最差類項目、總投資5000萬元以下且用地面積20畝以下（拆遷安置除外）項目、位于開發區（工業園區）以外的工業項目，原則上不再安排供地。嘉善縣、海寧市等地都成立了以政府主要領導為組長的項目聯審小組，僅海寧市自2014年以來已有60多個工業項目因投資強度低、能耗高、污染大等原因沒有通過項目準入評審而取消供地。

3.嚴格把控新增工業項目準入門檻

各縣（市、區）不斷提高項目準入門檻，先后出臺了《工業投資項目分行業準入標準》，按行業分類明確投資強度、畝均增加值、稅收、能耗等標準，真正把投入產出大、科技含量高、成長性好的企業引進來。全市明確新進工業項目用地投資強度原則上不低于300萬元/畝、容積率不低于1.0、畝均銷售收入不低于300萬元、畝均稅收不低于15萬元。

三、實行差別方式，提高配置質量

1.實行差別化供地方式

一是采取租賃方式供地。除采用傳統出讓供應方式外，對符合規劃的標準廠房、倉儲等項目及短期產業用地，實行租賃方式供地。2015年以來，全市實施租賃方式供地21宗，面積567畝。二是采取分階段出讓方式。對用地單位建設情況和投產初始運行情況進行3+5+X分階段驗收考核。2015年以來，全市分階段管理出讓工業用地490宗，土地面積13097畝。

2.實行差別化地價政策

對符合產業導向的先進裝備制造業、高技術產業、戰略性新興產業、以及工業企業績效評價為A類等優先發展且節約集約的項目，采取地價修正系數修正下浮確定出讓起始價。對不符合全市產業轉型升級但國家仍允許投資的產業用地，按照土地評估價格上浮不低于20%設定出讓起始價。2015年以來，全市已實施差別化地價供應產業項目203宗，修正地價金額5.71億元。

3.實行彈性出讓年限

按照不同產業類型和特點，分別設定10年、20年、30年、40年、50年不等的時間，靈活確定工業用地出讓年限。期限屆滿時，對項目綜合效益和合同履約等情況進行評估，采取有償協議方式，續期或收回土地使用權。2015年以來，全市共實行彈性年期出讓工業用地113宗，面積1759畝。

4.實行合同多方監管

一是簽訂畝均投入產出協議書，對畝均投入、畝均產出、畝均稅收、違約責任等進行明確約定，并對履約情況進行監管。2015年以來，全市共簽訂工業項目畝均投入產出協議書704份，涉及土地面積22907畝。二是直接簽訂出讓方、受讓方、屬地監管方的三方出讓合同管理模式。三是完善出讓合同條款。將投資強度、畝均銷售和畝均稅收，違約責任認定和處理意見，以及應承擔的損失、賠償等事項納入土地出讓合同管理，并明確政府收回土地的條件、方式和價格等。

四、挖潛存量潛力，促進提質增效

1.鼓勵工業企業挖潛改造

積極推進“空間換地”，對符合城市規劃的，鼓勵和引導企業通過壓縮超標的綠地面積和輔助設施用地、廠房加層、老廠改造、內部整理、利用地下空間等途徑，擴大生產性用房，追加工業投資，提高土地投資強度和利用效率，實現“零增地”改造。積極鼓勵依法取得土地的工業企業在符合規劃的前提下利用已有存量土地和廠房發展現代服務業。據統計，2016年全市“零增地”改造項目有50項，折算土地面積1064畝。

2.加強工業用地轉讓管理

政府引導企業自覺擔當“退低”“進高”責任主體，政府提供咨詢服務，鼓勵其通過拍賣、收購、合資合作或其他形式實施兼并重組，盤活存量土地。2013年，海寧市成立浙江江南要素中心。2015年3月，嘉興市資源要素交易中心有限公司正式掛牌成立，主要承擔區域內國有產權、土地、用能指標、排污權、政府特許經營權以及其他符合市場化配置要求的資源交易和服務職能。海寧市、平湖市自2012年起建立了工業用地轉讓準入制，將工業用地轉讓、兼并重組等二級市場交易納入統一管理，由經信部門對受讓企業產業發展、投入產出、容積率等方面嚴格把關，出具準入意見，由要素交易中心掛牌轉讓，房屋、土地登記部門據此辦理變更登記，有效防止退低進低現象。據統計，2012年以來，海寧市收回低效閑置土地8428畝，企業騰退轉讓土地5376畝。市場調節減輕了政府在收回土地過程中的經濟負擔，加快了土地資源盤活利用進程。

3.推進工業企業“退散進集”

在前期廣泛調查、調研和聽取各方意見的基礎上，市政府出臺《嘉興市推進“低小散”企業“退散進集”三年行動方案》，并于2016年8月11日召開全市“低小散”企業“退散進集”工作會議，部署大力實施“低小散”塊狀行業整治、扎實推進小微企業整合入園、有序開展違法企業市場出清、著力加快“兩創”中心建設、全面提升工業園區發展水平、積極引導創建“美麗工廠”六項重點工作。2016年全市共完成 “低小散”企業（作坊）整治2929家，完成省目標任務的292.9%，其中改造提升1018家，完成目標任務的203.6%；整合入園250家，完成目標任務的416.7%；關停淘汰1661（含轉移），完成目標任務的377.5%。

五、嚴格全程監管，強化共同責任

1.加強事中事后監管

當前，嘉興市著力推進“權責一致工作機制、監管信息共享機制”等七大監管工作機制建設，推動政府切實履行好公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，構建與簡政放權要求相適應的監管機制和監管模式，防止監管缺位和監管薄弱。各地在項目全程監管過程中，也實施了一些創新做法。如平湖市完善了項目用地從供應、監管、違約處置等“批、供、用、補、查”全方位、全成果監管與服務機制。海寧市創新加強了出讓合同管理，實施工業項目《國有建設用地使用權出讓合同》《產業投資管理合同》“雙合同”管理模式。

2.強化部門共同責任機制

一是進一步規范土地出讓合同與招商合同約定，細化招商主體與政府部門之間監管分工，強化部門共同責任。二是實行建設項目竣工復核驗收制度，工業項目竣工驗收由經信部門牽頭、發改、建設、國土、環保、安監等部門共同參與，竣工復核驗收時發現項目未達到約定的相關控制指標要求的，采取相應措施責令其限期整改。