建設用地使用權期滿續期問題探討

□永嘉縣政協主席 陳建良

建設用地使用權期滿續期問題探討

□永嘉縣政協主席 陳建良

近年來，住宅土地使用權到期續期問題曾引發廣泛爭議，備受全社會關注。我國國民土地法制意識淡薄，普遍沒有把土地使用期當真，無償收回千家萬戶省吃儉用傾其所有購買的到期土地使用權（房地產），或重交巨額土地出讓金，在相當長時期內無法也不應該實施。因此，續期是必須的。李克強總理在今年3月15日的全國“兩會”記者會上明確表示，70年住宅土地使用權到期“可以續期，不需要申請，沒有前置條件，不影響交易。國務院已經責成相關部門就不動產保護相關法律抓緊研究提出議案。”總理的表態直面問題，回應了廣大人民的關切，對于穩定社會、穩定人心起到至關重要的作用。

誠然，關系不動產保護的土地問題極為復雜，相關法律必須適當調節各方面的不同權益，妥善處理土地使用制度改革探索過程中產生的系列矛盾。至少下列矛盾是不可繞開的。

一是70年住宅用地使用權期滿的續期，實行有期有償還是無期無償，關系全民潛在權益和特定群體既得權益，是整體與部分的矛盾。在這里，整體即全民權益是間接的，隱性的，沒有切身感受的。特定群體即國有住宅土地使用者的權益是直接的，顯性的，有重大切身感受的。

二是存量國有住宅土地有不同的出讓期，存在不同的權益訴求。諸如曾被媒體炒得沸沸揚揚的溫州“20年到期房”現象，在全國許多地方類似存在，而且量大面廣，僅溫州市區就有上千宗。土地出讓年限直接關系地價，年限越短，地價越低。如果讓低于70年期的住宅土地使用者一次性足額（或大比例）補交土地出讓金，這部分群體在經濟上和心理上都不可承受。但不繳任何費用予以續期，勢必使70年期土地使用者感到吃虧，產生利益不平衡。

三是出讓土地與劃撥土地存在巨大的權責反差。在經營性土地招拍掛政策確立之前，相當部分城鎮居民住宅用地是通過行政劃撥供地的，無需繳付土地出讓金，也沒有規定土地使用期限，可以理解為永久使用權。相反，出讓土地必須交足可觀的土地出讓金后方可供地，卻只獲得70年及以下的土地使用權。其他經營性土地和工業用地也存在類似情況。從本質上看，出讓土地與劃撥土地所享有的占有、使用、收益和有限處分的權利，除了使用期限反差以外，并無太多區別。國家規定，劃撥土地使用權未經批準不許買賣、租賃、抵押，但事實上和出讓土地一樣，普遍存在頻繁的交易等行為，交易者不愿補交土地出讓金的，國土資源部門可以象征性收取土地收益金后給予辦理過戶手續。

四是國有建設用地和集體建設用地存在權益不平等。現行法律禁止農村住房及宅基地入市，城鎮居民不得購買農村宅基地，導致守法農民的資產長期沉睡，限制了農民的財產收入。相反的情形是，在經濟發達地區特別是城中村和城市近郊，或明或暗的農房交易、租賃普遍大量存在，農民無償取得永久的宅基地使用權建房租售，獲得巨額收入，卻無需支付任何稅費，房前屋后的配套基礎設施全由政府投資建設。這種集體土地使用權的實際獲利與有期有償的國有土地使用權之獲利顯失平衡。

五是非住宅建設用地使用權期滿的續期問題，同樣涉及國家、集體和個人的權益矛盾，關系公平和效率，關系經濟發展和社會穩定，必須權衡利弊，統籌兼顧，在法律層面進行系統的頂層設計。

上述矛盾的核心是存量建設用地使用權期限與償費問題，這是關系社會公平的重大問題。筆者試圖從70年住宅土地使用權續期入手，為建立公平有序的統一建設用地市場提供方案。

70年住宅土地使用權期滿可以續期的原則和方向已經明確，現在需要研究的是操作層面的具體法律規范。筆者看來，續期的辦法有四個選項：無期無償、無期有償、有期無償、有期有償。權衡利弊，無期無償續期辦法不可取，它雖然可使特定群體最為滿意，但弊端是多方面的。首先，動搖土地公有制以至社會主義制度之根基。無期無償續期將使土地使用權人事實上享有完全的對土地占有、使用、收益和處分的權利，使用權無異于所有權。其次，為未來的政治和社會穩定埋下禍根。無期無償續期將導致土地不斷向少數富豪集中，放大馬太效應，加劇兩極分化。再次，進一步吸引社會資本脫實入虛，涌入房地產市場。因為無期無償續期將提高房地產保值增值預期，增強民眾的投資投機沖動，進而促使建設用地需求無限擴大。最后，影響財政收入，削弱政府調節經濟、保障民生功能甚至影響國家機器的正常運轉。此外，還直接沖擊市場競爭的公平規則。土地使用權期限是市場競價的關鍵考量因素之一，無期無償續期客觀上損害原有潛在競爭對手的權益。總之，無償無期續期將在過分照顧特定群體既得利益的同時，偏廢國家利益和全民利益。有期無償續期和無期有償續期同樣存在前述某些弊端，只是程度不同而已，都不是滿意選項。

現在留下的唯一選擇是有期有償續期。這里又涉及續期期限和如何有償兩個層面的問題。先說續期期限。根據現行土地招拍掛政策確立時的技術水平，一般建筑使用壽命60年左右，從前期工作到建房竣工需要若干年，因此，把住宅土地使用期定為70年不無道理。為在繼承中創新，穩定中發展，續期期限也可定70年。同一宗土地可以連續續期，但不得超過2次，加上初次取得的使用權，總使用期限可達210年。這樣做技術上應該可行。倘若在初始取得使用權的土地上所建房屋，70年后拆建成高樓，隨著技術進步，平均壽命可達100年左右或更長一些，兩次使用權續期與之基本吻合。同時，經過140年至210年，社會巨大進步，財富空前增加，全民法制意識和文明程度極大提高，到那時候收回使用權或進一步改革建立符合全民利益的土地制度，將會水到渠成。

有了續期期限的思路，我們再來探討續期償費問題。綜合考量多方面因素，在續期期間，可規定附加在房地產稅上每年征收一定的土地租金，年租標準可定為基準地價30%的70分之一加按人民銀行公布的同期按揭貸款利率計算的利息。以基準地價30%為基數（補交出讓金），是兼顧全民潛在權益和特定群體既得利益，實行三七開，然后按續期70年分攤，每年應支付的利息等于剩余未付土地出讓金乘利率。有閑置資金的，根據自愿原則可一次性繳納基準地價的30%，無需加計利息。第二次續期時，按那時候的基準地價，以相同公式計收年租。假定我們有一套基準樓面地價5000元/平米、建筑面積150平米的住宅，年租金為75萬元乘以30%除以70等于3214元加上相應的利息（未考慮減免政策）。為了調節貧富差距，減輕低收入家庭負擔，在上述規定基礎上，再實行土地租金減免政策。以戶為單位，人均住房（城鄉住宅合并計算）建筑面積36平米（目前全國平均水平）以下的，全額免收，人均住房36平米以上、60平米（美國等發達國家水平）以下的，超過36平米部分減半收取，人均住房60平米以上的，超過60平米的部分全額征收。

70年住宅土地使用權續期方案可為解決其他相關矛盾提供可復制的“鑰匙”。原有住宅用地出讓期少于70年的，先按前述原則有償續期至70年，再按70年期土地進行續期；原有非住宅建設用地使用權期滿后，在符合國家產業政策的前提下，不同用途按不同年限參照住宅用地予以續期，租金基數（被除數）仍為基準地價的30%，除數為現行政策規定的相應用途土地的最長使用年限，如工業50年，商業40年，相除之商加按揭貸款利率計算之利息即為土地年租，與住宅不同的是原則上不實行減免政策；原有以劃撥方式取得的住宅、工業和經營性土地使用權一律改為出讓，初次出讓期為國家規定的相應用途土地的最長出讓年限減去從劃撥之日起已使用的年限，到期后按規定續期。不愿改為出讓的，嚴禁買賣、租賃、抵押、拆建，有關部門不得給予辦理過戶登記等相關手續，國家建設需要收回劃撥土地使用權時，原則上不予賠償。為減少阻力，擬降低劃撥改出讓的出讓金收取標準，最低標準可把現行標定地價的40%改為基準地價的10%；農村存量合法宅基地視同國有劃撥土地，按不低于基準地價（基準地價覆蓋不到的邊緣農村，以所在地耕地年租金的70倍為基數）10%的標準補交出讓金后允許上市，與國有出讓土地同地同權，并可保留集體所有權。出讓金所得依法納稅后留歸村級集體。農民轉讓宅基地后，不得重新申請。

需要指出的是，上述續期辦法均未考慮城鄉規劃變動因素。因規劃調整不可續期的，按國家拆遷安置政策結合有期有償續期辦法辦理。

在解決存量建設用地權益矛盾的同時，必須從完善法制包括堅持和完善土地招拍掛制度入手，盡量避免或減少產生新的矛盾。幾年來，土地招拍掛制度飽受質疑，“價高者得”被認為是推高房價、社會資金脫實入虛的罪魁禍首。這種論調有失偏頗。試想，如果擯棄招拍掛制度，回到福利分房或行政批租土地的做法，必將為政府官員尋租權利促進腐敗提供沃土，必將導致土地利用效率降低，背離最嚴格的節約集約利用土地政策，必將導致地方財政收入斷崖式下降以至陷于崩潰。有人提出采用年租制代替一次性交付土地出讓金的辦法以平抑房價，也是不切實際的幻想。那樣會無限增加非理性房地產投資投機需求，增加資源浪費和社會資本脫實入虛，最終必將導致經濟社會全面倒退。因此，必須更加嚴格地執行土地拍招掛制度，并從三個方面完善相關政策。一是嚴格限定劃撥土地供地范圍。所有工業和經營性用地包括收費公路、鐵路、機場、碼頭以及營利性教育、醫療、養老、金融、保險等用地，都必須按照公開、公平、公正原則實行招拍掛出讓。不得以任何理由違規設置排他性條件，量體裁衣，搞蘿卜招拍掛。違者結果無效，并嚴格進行責任追究。二是調整土地出讓年限。住宅、辦公、商貿以及其他需要建設高質量建筑物的，土地出讓期可定為140年（大體滿足高端建筑物壽命包括建設期時間要求），到期后土地使用權無償收回，建筑物殘值按評估價予以補償。需要繼續使用的，可參加公開招拍掛重新獲取土地使用權。使用年限未滿建筑物倒塌或成危房，業主同意提前放棄土地使用權的，根據剩余年限按相應比例退還土地出讓金。這些規定在招拍掛公告、須知、土地出讓合同、房屋銷售合同、不動產產權證等文件均予以明確，并嚴格執行。工業和適用簡易建筑物、構筑物的服務業用地，實行招拍掛彈性出讓制度。根據國家產業政策，產品生命周期和企業經營水平，設定使用權彈性時間（如10年至100年），不明確具體年限，出讓金以年租方式繳付，首次繳付約定的至少使用年限的租金。租金標準在不低于基準地價（測算到年）的前提下，與畝產稅收、吸納就業、科技含量、節能減排等指標掛鉤，按一定權重建立反比關系，并在招牌掛文件和土地出讓合同中予以明確，嚴格執行。三是允許集體建設用地公開出讓。集體建設用地可先征為國有后出讓，亦可不征收直接出讓，但非公益項目必須委托政府公共資源交易平臺實行招拍掛。出讓金所得政府依法征收所得稅、基礎設施配套費、耕地墾造費、建設用地指標費等稅費，剩余部分劃歸村級集體，主要用于被征地農民相關補償、生活保障以及農地建設和保護獎勵等方面的支出。稅費標準應足以調節國家利益和集體利益，盡可能使兩種出讓方式不致村級組織獲利差距過大。允許集體建設用地上市后，在嚴格土地用途管制的同時，實行建設用地（特別是宅基地）總量和人均面積雙控。宅基地實行一戶一宅、嚴格限額、約定期限、有償使用、有償退出、節地獎勵。并實行農地補貼，以調節種糧與“種樓”的收益差距。

不可否認，依靠市場機制不能遏制房地產投資投機行為，無法調控房價劇烈波動。為了避免泡沫破裂，經濟動蕩，需要盡快出臺實施房地產稅收法律制度。“房子是用來住的，不是用來炒的，”亦即住宅是耐用消費品，不是投資品。根據這一理念，稅率不宜過低，應足以調控房價過快上漲。綜合考慮住宅投資本金及利率、市場租賃價格等因素，年稅率擬定為1-3%，以房地產市場評估價為稅基。人均住房36平米（城鄉住房合并計算）以下的免稅，超過36平米的，超過部分按累進稅率分段計征。與此同時，完善并嚴格征收住宅（含農房及宅基地）保有環節的遺產稅、交易環節的所得稅、營業稅、契稅等。運用稅收、信貸、利率等經濟杠桿和法律手段輔之以必要的行政手段，糾正市場“失靈”。加強廉租住房建設，保障貧困群體住房供給，促進房地產市場長期健康發展。