政府購買法律服務(wù)新模式的嘗試與探索

政府購買法律服務(wù)新模式的嘗試與探索

□臺(tái)州市國土資源局黃巖分局 張刻銘

新《行政訴訟法》的實(shí)施，倒逼行政機(jī)關(guān)更加注重依法行政。在此情況下，行政機(jī)關(guān)從自身依法行政角度考慮，借助外部法律資源來推動(dòng)自身的依法行政工作不失為一條好的路子。但如何購買優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，如何發(fā)揮好法律服務(wù)應(yīng)有的作用，是目前很多行政機(jī)關(guān)都在關(guān)心的問題。本文通過分析傳統(tǒng)法律服務(wù)模式存在的一些現(xiàn)實(shí)問題，并結(jié)合本系統(tǒng)對(duì)法律服務(wù)模式的新嘗試，提出一些初淺的看法，以期拋磚引玉。

一、傳統(tǒng)法律服務(wù)模式存在的問題

在過去較長(zhǎng)的一段時(shí)間，臺(tái)州市黃巖區(qū)國土資源系統(tǒng)跟區(qū)內(nèi)很多部門一樣，購買的法律服務(wù)主要方式就是聘請(qǐng)法律顧問，代理行政復(fù)議或行政訴訟。這種傳統(tǒng)模式，筆者認(rèn)為存在以下問題。

一是融合度不夠，服務(wù)質(zhì)量不高。律師雖有較高的法律素養(yǎng)與訴訟技巧，但較少代理行政訴訟，對(duì)行政訴訟的代理要點(diǎn)與技巧不能靈活把握，代理過程中常限于“經(jīng)驗(yàn)主義”，用民事訴訟的思維習(xí)慣思考案件，造成行政應(yīng)訴切入點(diǎn)的偏差或使得案件偏離正確方向。加上時(shí)間精力的影響，很少有律師主動(dòng)去研究顧問單位的法律法規(guī)體系，更別說去了解顧問單位一些辦事習(xí)慣及淵源。因此，傳統(tǒng)模式中的法律顧問所扮演的僅是在必要時(shí)充當(dāng)一下“消防員”的角色，大多數(shù)工作是事后補(bǔ)救，呈現(xiàn)為一種后置化顧問方式，法律事務(wù)的處理主要還是依托于部門內(nèi)部的工作人員，工作聯(lián)系程度不高，顧問工作趨于形式，服務(wù)質(zhì)量不高。二是服務(wù)單一，深度明顯不夠。除具體案件代理外，其實(shí)行政機(jī)關(guān)還有其他較為強(qiáng)烈的法律服務(wù)需求。比如規(guī)范性文件的審查、具體行政行為作出之前的合法性審查、某一項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行的程序與合法性審查、具體行政行為實(shí)施過程中有關(guān)證據(jù)的收集、涉訪或舉報(bào)案件的研討等。由于行政機(jī)關(guān)的工作人員普遍法律功底不深，在權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)過程中經(jīng)常會(huì)犯一些法律常識(shí)性錯(cuò)誤，我們需要法律專業(yè)人士站在法律的角度進(jìn)行審查提供意見，而在以往的法律服務(wù)過程中很少或者只有零星瑣碎的處理，未能進(jìn)行系統(tǒng)有效的整合運(yùn)作。三是費(fèi)用不高，影響積極性。以上原因，造成行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為法律顧問可有可無，有時(shí)簽訂顧問合同，主要還是為了應(yīng)付考核，因此給的顧問費(fèi)和代理費(fèi)也就相對(duì)偏低，這也影響了律師的積極性，自然也就得不到高質(zhì)量的服務(wù)。

二、創(chuàng)新法律服務(wù)合作模式的嘗試與探索

國土資源管理領(lǐng)域內(nèi)的各項(xiàng)工作，不論是土地征收，還是不動(dòng)產(chǎn)登記，以及個(gè)人建房審批，都涉及到群眾的切身利益，社會(huì)關(guān)注度一直很高，多年來涉土信訪也高居不下。新《行政訴訟法》實(shí)施后，大量的涉土信訪開始向訴訟復(fù)議轉(zhuǎn)移，在實(shí)施的第一年，訴訟案件就從往年的幾件，猛然上升到50多件，近幾年一直保持在每年二三十件。鑒于目前自身的人員結(jié)構(gòu)，靠自身的力量去解決這一問題，有點(diǎn)力不從心。但是以前的服務(wù)模式，靠律師單打獨(dú)斗，估計(jì)也很難應(yīng)付，這就倒逼我們必須探索、嘗試。

一是選對(duì)專業(yè)團(tuán)隊(duì)。面對(duì)黃巖區(qū)律師界行政訴訟專業(yè)人才稀缺，外地律師遠(yuǎn)水解不了近渴的局面，制定了一個(gè)區(qū)內(nèi)尋找標(biāo)準(zhǔn)：一要小有名氣，以保證具有一定的應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)；二要年富力強(qiáng)，以保證有探索學(xué)習(xí)的激情和沖勁；三要團(tuán)隊(duì)化服務(wù)，以解決單兵作戰(zhàn)精力不到位的問題；四要目光長(zhǎng)遠(yuǎn)，不計(jì)較短期得失，保證不因短期費(fèi)用問題影響工作積極性。通過向司法部門及其他政府部門多方了解，最終確定選擇了一個(gè)由四人組成的法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)。

二是加快融入速度。為了使服務(wù)團(tuán)隊(duì)充分融入，我們從機(jī)關(guān)內(nèi)部挑選了一名既有法律專業(yè)背景，又有國土資源管理工作經(jīng)驗(yàn)的工作人員作為聯(lián)絡(luò)員協(xié)調(diào)銜接服務(wù)團(tuán)隊(duì)與內(nèi)部各科室之間合作。并借助行政權(quán)力規(guī)范化清理的契機(jī)，讓我們的法律顧問對(duì)國土資源系統(tǒng)的法律法規(guī)有了一個(gè)全面的了解，加快了融合速度。通過幾年的磨合，我們聘請(qǐng)的團(tuán)隊(duì)已充分融入到部門內(nèi)部。

三是細(xì)化服務(wù)步驟。為改變傳統(tǒng)服務(wù)模式蜻蜓點(diǎn)水，過于膚淺的局面，我們就代理訴訟及行政復(fù)議制定了詳細(xì)的步驟：一要明確證據(jù)收集方向，在接到案件的第一時(shí)間，應(yīng)當(dāng)明確收集方向，也就是按照法律規(guī)定涉案具體行政行為應(yīng)當(dāng)具備哪些材料；二要提出完善建議，針對(duì)具體行政行為存在的瑕疵提出完善建議，分析勝訴概率；三要做細(xì)訴前準(zhǔn)備，除了舉證，提交答辯狀之外，對(duì)庭審中可能會(huì)出現(xiàn)的反駁意見想好對(duì)策，并對(duì)開庭負(fù)責(zé)人做好解釋匯報(bào)，做到心里有底。

四是嘗試非訴領(lǐng)域的合作。在法律顧問對(duì)國土資源的法律法規(guī)體系及行為習(xí)慣有了一定的了解后，開始嘗試在規(guī)范具體行政行為的操作流程，涉法信訪案件的處理，疑難案件的探討都進(jìn)行充分的合作，取得了一定的效果，比如涉及繼承的不動(dòng)產(chǎn)登記流程、規(guī)范化法律文書的設(shè)計(jì)，包括《繼承法》的培訓(xùn)，顧問團(tuán)隊(duì)全程參與，為此項(xiàng)工作的順利開展打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

三、鞏固成果將合作向多領(lǐng)域推進(jìn)

經(jīng)過幾年的合作，機(jī)關(guān)干部職工對(duì)法律顧問的認(rèn)識(shí)有了明顯的轉(zhuǎn)變，在有些科室，碰到疑難問題找法律顧問幾乎成了條件反射，法律意識(shí)有了明顯的提升。同時(shí)在案件增多的情況下，勝訴率不降反升。應(yīng)該說這種購買模式取得一定的成效，接下來黃巖分局打算向以下幾個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)：一是給領(lǐng)導(dǎo)重大決策提供法律意見。分局班子成員基本都不是法律專業(yè)出身，加上本系統(tǒng)法律法規(guī)眾多，在決策時(shí)難免顧此失彼，如果在此之前有專業(yè)人士提供合法性建議，可以極大降低決策風(fēng)險(xiǎn)。二是參與勞務(wù)糾紛的調(diào)解。隨著不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的整合，本系統(tǒng)編外人員劇增，加上干部群眾的保護(hù)自我的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，如何預(yù)防可能出現(xiàn)的勞務(wù)糾紛，由法律顧問的參與，可能會(huì)達(dá)到事半功倍的效果。三是參與民事合同的審查。行政機(jī)關(guān)除了正常的行政事務(wù)，還有很多民事關(guān)系，比如購買服務(wù)合同，技術(shù)服務(wù)合同等等，有了法律顧問的參與，能避免很多合同糾紛。四是參與規(guī)范性文件合法性審查。區(qū)政府要求所有規(guī)范性文件要報(bào)法制辦備案，法律顧問參與合法性審查既能解決行政機(jī)關(guān)人手不足的問題，又確保規(guī)范性文件能通過法制辦備案。

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