“十三五”時期溫州市耕地占補平衡的困境與突破

“十三五”時期溫州市耕地占補平衡的困境與突破

□溫州市國土資源局 邵子豪 陳 昊

耕地占補平衡政策自1997年提出到現在已經經歷了20年的時間，在當時的社會條件下提出該政策是完全符合當時的實際的，但是通過20年的演變，一些問題已經慢慢顯現出來，需要進一步的創新和發展。由于溫州市的資源稟賦條件，特別是“占優補優、占水田補水田”等的新政出臺，耕地占補平衡困境在溫州率先表現出來。

一、“十二五”時期耕地占補平衡實施情況

在“十二五”期間，溫州市依法審批建設占用耕地8.14萬畝，其中2011、2012、2013、2014、2015年分別是1.4、1.36、1.82、2.06、1.5萬畝，年均依法審批建設占用1.63萬畝。溫州市通過深度挖潛、大力墾造、異地購買等方式克服重重困難，每年都按要求完成了耕地占補平衡任務。

根據全國第二次土地調查成果結合土地利用變更調查數據（如表1所示），2011年末溫州市耕地面積為362.39萬畝，其中水田面積244.24萬畝，水田占耕地的比例為67.40%，耕地占全市土地面積的比例為20.02%；2015年末溫州市耕地面積為363.63萬畝，其中水田面積238.91萬畝，水田占耕地的比例為65.70%，耕地占全市土地面積的比例為20.06%。通過近五年的耕地面積對比，溫州市耕地面積總體變化不大，2015年末比之2011年末增加了1.24萬畝，但水田占耕地的比例逐年下降，水田面積減少5.32萬畝。耕地增加的主要原因是溫州市近幾年大力開發墾造耕地，水田減少的主要原因是當時占用水田可以補充旱地來完成占補平衡 ，見表1。

表1 溫州市2011年-2015年耕地數量及其構成變化單位：萬畝

水田占耕地的比例逐年下降，這耕地占補平衡在數量上是做到了，但質量上的平衡極為困難。溫州快速工業化、城市化以及重大交通基礎設施項目占用的耕地大都分布在平原區，這些耕地大都是歷史上長期發育或經年培育的優質耕地，通常地勢平坦、交通便利，土層深厚，富含有機質，水氧氣熱協調，保水保肥、耐旱耐澇、高產穩產，基礎地力高。新增耕地的主要來源是未利用土地和低丘緩坡地開發、沿海灘涂圍墾、農村居民點整理以及廢棄地復墾利用等。這些新補充的耕地“上山下海”，本身稟賦就不好，多處于水熱、地形條件相對較差或低洼易澇的地區，區位和耕種條件較差。

二、“十三五”時期耕地占補平衡的困境

1.耕地占補平衡需求的缺口大

十三五期間，溫州市仍將處在用地需求的高峰期，一批高速、鐵路及城市基礎設施項目將陸續上馬，新增建設用地總需求在17.1萬畝左右，占用耕地在12萬畝左右，每年耕地占補平衡指標需求量預計超過2萬畝，每年涉及水田占補預計超過1.6萬畝、一等標準農田補劃預計超過1.2萬畝。但目前，全市2016年庫存補充耕地存量僅有0.88萬畝，且均為旱地，完成占補平衡的缺口很大。

圖1 溫州市耕地后備資源構成

2.對實際為非耕地的占補加劇了耕地占補平衡的壓力

耕地保有量數據來源于土地調查，第一次全國土地調查1984年開始到1997年結束，結合溫州城市發展的歷史，溫州由農耕社會逐步轉型升級為現代化都市，在80年代前，經歷過饑荒的農民自主開發了各類可耕土地包括各種山坡地，導致溫州當時的耕地保有量很高，但隨著時代的發展，農業生產所得收益與從事二三產業差距甚大，大量的農民外出務工或者轉型做老板，大量耕地被閑置、拋荒或占用，經過幾十年的演變，很多耕地實際已為非耕地，而耕地保有量任務卻沒有減少多少，導致這些實際為非耕地的地類在土地調查時依舊按照耕地統計其地類，而這些地塊在被建設占用時仍需進行占補平衡。

3.溫州市耕地后備資源潛力極度匱乏且墾造難度大

根據浙江省國土資源廳開展的耕地后備資源潛力調查(初步)結果顯示：溫州市2014年底的耕地后備資源約有3.55萬畝，主要為沿海灘涂2.01萬畝，占總資源的57%；內陸灘涂0.65萬畝，占總資源的18%。

通過溫州市的耕地后備資源潛力調查，灘涂資源的占比高達75%，這也預示著未來溫州市要實現耕地占補平衡主要的方向就是灘涂墾造耕地。溫州市低丘緩坡墾造耕地因省級部門出臺的“林地十不準”政策、一些負面的社會輿論等原因，低丘緩坡墾造耕地幾乎全面停滯。而灘涂墾造耕地存在耕地質量等級低、造價成本高、建設周期長、技術難度高、海洋功能區劃不符等諸多問題，短期內無法滿足耕地占補平衡的需求。

灘涂墾造耕地作為溫州未來實現耕地占補平衡的主要方式，在現行政策實施中存在著諸多問題。首先是規劃銜接問題，溫州的灘涂資源在海洋功能區劃中大部分都屬于城鎮建設用海，實施墾造耕地需要做好與海洋功能區劃的銜接。其次是造價成本問題，灘涂資源光圍墾工程高程0米造價為2.55萬/畝，高程-2米造價為7.17萬/畝，高程-3米造價為22.55萬/畝，高程越低造價成本翻倍上升，再加上墾造耕地、表土剝離等施工成本，灘涂墾造耕地的造價遠遠高于低丘緩坡的造地，有些比政府制定的35萬元/畝的市場價還高很多。再次是耕地質量問題，灘涂墾造后的耕地短期內含鹽量較高，PH值難以達標，基礎肥力、土壤質地等都比較差，評定出來的耕地質量等級約在10-12等之間，難以占補溫州平原平均8等的耕地，補改結合根據現行政策又只適用于單獨選址項目，質量提升（灘涂洗鹽）工期要2-3年，灘涂墾造出來的耕地短期內無法在質量上完成占補。

4.可能醞釀潛在生態安全隱患

耕地占補平衡雖然是一道硬杠杠，在耕地后備資源高度緊張的條件下，追求補充耕地數量與占用耕地數量的平衡，只能以犧牲生態環境為代價向灘涂濕地要地，這不單造成補充耕地的質量偏低，更突出的是過度消耗和開發耕地后備土地資源勢必破壞生態系統結構和功能，造成潛在生態安全隱患。通過灘涂圍墾、圍湖造田、侵占河床等方式補充增加耕地，可能加劇水土流失、土壤沙化、洪澇災害等的發生。

5.部門政策各自為政

保護耕地是我國的基本國策，保護耕地意義重大，實施耕地占補平衡政策無可厚非，其有效地抑制了耕地減少，增加了占用耕地的成本。但是現在不僅僅耕地需要占補平衡，綠地、水域等各類用地根據不同的要求也都需要進行占補平衡，那么未來的補充部分從哪來，各個部門都只關注到各自領域資源的重要，出臺政策要求占補平衡，而沒有從全域資源統籌進行考慮。

綜上可以看出，“十三五”時期溫州市實現耕地占補平衡面臨巨大壓力和困局，而要突破這一困局，則必須籍耕地占補平衡再次的創新發展。

三、耕地占補平衡政策的創新發展

1.逐步轉變用地觀念

要想從源頭上解決耕地占補平衡就是要不占或盡量少占耕地，首先要在政府內部就要樹立保護耕地的思想籬笆，提倡節約集約用地，進一步提高建設占用耕地的成本（包括劃定永久基本農田、占優補優、占水補水、減少耕地計劃指標、提高耕地占用稅、增加耕地調劑價格等）。改變攤大餅式的用地觀念，著眼于存量建設用地的挖潛，用足用好城鎮低效用地政策，以增量撬動存量，通過轉型升級提高土地利用效率。利用坡地村鎮、荒灘未利用地等試點政策，轉變用地結構，充分利用未利用地資源保障當地經濟發展的用地需求。

2.多措并舉保護耕地

通過編制和嚴格實施土地利用總體規劃，明確哪些耕地可以被建設占用、哪些耕地需要被嚴格保護、哪些資源可以被開發為耕地，規劃制定后，通過用途管制、用地預審、計劃約束、土地整治等方式，確保規劃的實施。加大對違法行為的查處力度，對違法占用耕地的，尤其是占用基本農田的嚴格按照法律去執行，形成“耕地違法、違法必究、執法從嚴”的氛圍，糾正社會上違法查處落實不到位的不良歪風。

3.用高收益留住耕地

耕地大量被占用轉變成建設用地，深層次的原因歸根結底就是因為二三產業的產生的價值及其附加值遠大于農業所帶來的效益，所以大多數政府和集體土地所有者都有將耕地轉變成建設用地的利益驅動。在溫州現在從事農業生產的勞動者年齡大多數為40-60歲之間，而這些人大部分學歷低下、長期從事農業生產、從事其他行業技能不足。20-30歲的青年人從事農業生產的人相對稀少，待這部分40-60歲的人老去喪失勞動能力后將會有很多的耕地會陷入“無人去種地、無人會種地”的困境，導致大量的耕地閑置、拋荒。為扭轉這一困局，需要立足長遠，從提高農業效益入手，通過加大農業科技的投入、引入高技術人才、鼓勵規模化經營、創新農業生產產品及思路、樹立農業品牌文化、推廣成果經驗等方式提高農業生產收益，農業收益高了自然會有更多的人加入到農業生產中來。其次通過完善農業補助機制（包括三農補助、耕地補償機制等），讓耕作的農民受益，讓農民更加珍惜土地財富，引導農業可持續發展，利用農業的高收益變相留住了寶貴的耕地資源。

4.從實際出發推進耕地墾造

墾造耕地工作必不可少，但不是盲目地去開發可耕后備資源，而是根據實際建設的需要，適度合理地去開發可耕后備資源。首先針對低丘緩坡墾造耕地，嚴格執行“林地十不準”政策，在符合政策的前提下，選址交通便利、利于耕作的區域進行開發。其次是灘涂墾造耕地，雖然灘涂墾造耕地在實際中目前還存在著各種問題，但是這一途徑還是未來溫州市實現占補平衡的主要方式。在實施灘涂墾造耕地時要做好環境影響評價工作，再次基礎上在推進灘涂墾造耕地中還需要解決與海洋功能區劃的協調問題，目前溫州市政府部門正在協調，發改委牽頭，國土局、水利局、海洋與漁業局配合來明確未來灘涂各類資源的布局。對短期內無法使用的灘涂先通過墾造耕地，置換平原城市開發所占用的耕地，實現以時間換空間的過渡。探索研究耐鹽度較高的農作物、實行表土剝離、沖刷洗鹽、完善水利設施等方式提高耕地質量以達到占補平衡的需求。結合溫州市城市轉型升級、城中村改造、大拆大整等工作契機，推進農村土地綜合整治工作，復墾出一批優質耕地，實現占優補優。

5.推動占補平衡政策的轉型

耕地占補平衡政策經過20年的運行，有些問題慢慢顯現出來，針對現實確實還有建設需求，但后備資源缺乏的地區，實現占補平衡確實難以持續，如果通過變相的降低質量、山頂造地或造出來的地無人耕作，大量的資金投入卻換來一個數字指標，與原先的制度設計初衷相違背。建議對后備資源枯竭的區域，首先減少墾造耕地計劃指標的下達，對通過論證后確實需要占用的耕地，通過省內調劑，省內無法調劑的通過全國調劑，或者在保證耕地保有量的情況前提下，針對特殊區域允許其無需占補。

基于溫州宜耕后備耕地資源稟賦的特點和生態安全的考慮，建議溫州先行先試，率先探索耕地占補平衡制度的改革，停止僵化的耕地“占一補一”的數量平衡政策，實行耕地占補分離，讓地方政府跳脫“左右手互搏”困局。對因國家或省級重大工程等特殊原因占用耕地的，首先在預審階段論證其占用合理性，對確需占用的耕地而地方又無力進行占補的省內又找不到調劑資源的，將預審意見附上論證意見逐級上報國土資源部（論證必須要求嚴謹、科學且符合實際，而非走過場式的論證，跨省占補的重點就在論證的科學合理性，論證應包括對項目的重要性、項目規模的合理性、項目占用耕地的必要性、項目是否符合土地利用總體規劃、是否涉及占用永久性基本農田、標準農田等、建設占用的所在縣級有無自行完成占補的能力、該縣級有無經濟能力解決指標經費、建設項目是否符合跨省調劑的其他國家規定要求等。論證專家必須經過嚴格篩選，省級建立論證專家庫，挑選土地業務精通、客觀、公正且責任心強的專家，不定期的更新專家庫成員，對在論證過程中有被反映走過場、不負責、帶著明確目的不公正的專家，經核實確認后予以除名，保證論證的客觀真實，為國土資源部決策提供支持），方案通過后允許其實行跨省占補，占補完成后相應核減該縣（市）域范圍耕地保有量任務數，若占用永久性基本農田的同時核減其永久性基本農田任務數。對省級以下項目建設占用一般耕地的，不再實行“占一補一”的數量平衡，改行縣（市）域范圍內耕地產能平衡，繼續收取耕地開墾費投入現有中低產田改造，建設高標準基本農田，提高耕地糧食生產能力折抵被占用耕地的產能損失，確保縣（市）域糧食生產能力不下降。

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