穹頂之下的法律思考*
——對揚州空氣污染行政監管法律問題的調查報告

王 偉 朱 萍

1.揚州大學法學院，江蘇 揚州 225100；2.揚州市邗江區人民法院，江蘇 揚州 225100

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穹頂之下的法律思考*
——對揚州空氣污染行政監管法律問題的調查報告

王 偉1朱 萍2

1.揚州大學法學院，江蘇 揚州 225100；2.揚州市邗江區人民法院，江蘇 揚州 225100

空氣污染問題已受到越來越多人的關注，人們對空氣污染的討論也已不單停留于污染對人體所產生的物理化學危害，而是更多轉向從法律治理的角度去遏制污染的蔓延。我國對空氣方面立法的相對滯后，加之行政監管上的缺位，導致近年來揚州城區的霧霾肆虐，輕度污染以上天氣占比持續在25%以上。要加強對霧霾的治理，除了從理論政策方面入手外，亦需落實政府監管責任，通過提升監管部門法律地位，創新執法手段，統籌區域聯防機制建設，加強總體性規劃和污染預警機制建設，以及完善行政問責機制等方面建設，實現經濟與環境的協調發展。

空氣污染；監管；處罰

2015年，揚州市區環境空氣有效監測天數361天，其中優26天、良219天、輕度污染89天、中度污染20天、重度污染7天、無嚴重污染天數，輕度污染以上天氣比例達32.1%。2016年1-9月AQI優良率為71.9%，輕度污染以上天氣比例也達28.1%。空氣的持續污染不僅嚴重影響著人們的身體健康，更對社會經濟的循環發展產生危害。從污染源的解析看，主要污染源為PM2.5，PM2.5指的是細微顆粒物的當量直徑小于2.5微米的顆粒物，工業燃料的燃燒、汽車尾氣的排放、生活垃圾的燃燒等均是該污染源形成的主要成因。

空氣污染的復雜成因決定了污染的治理需要多管齊下，除需改進工業排放標準，引進更加先進的燃料處理方式外，還有賴系統有效的行政監管治理。黨的十八屆四中全會提出，“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”，若沒有完善的監管制度推進立法的落實，法律規定的再完善，也不過是一紙空文。我國城市空氣污染的治理并非無法可依，審視我國的環境立法，為數并不算少，中央層面出臺的如《大氣污染法》、《大氣污染防治行動計劃》、《中華人民共和國環境保護法》等法律就有20多部；江蘇省人民政府在2014年出臺了《江蘇省大氣污染防治行動計劃實施方案》；揚州市也于2014年出臺了《揚州市大氣污染防治行動計劃實施細則》。可以說，在環境立法方面，我國已經形成了全方位多層次的法律覆蓋。這些文件的出臺為揚州空氣質量行政監管提供了依據，使得行政監管行為能夠獲得制度上的保障。但就行政監管實踐來看，那些高污染企業往往控制著地方經濟命脈，對地方經濟貢獻巨大，監管部門因此睜一只眼閉一只眼，對這些超標排放企業做一些形式上的處罰，甚至不加干涉。筆者通過的走訪發現，大部分居民表示，當前環境行政監管不力，很大一部分原因在于監管部門沒有將職責落實到位，企業偷排偷放現象仍較為嚴重，再加上立法對超標排放的處罰標準較低，導致了揚州主城區空氣質量較差。現行立法模式下，加強對超標排放企業的行政監管力度，探索和創新監管方式方法，能夠在一定程度上遏制空氣污染的蔓延，應當從以下幾個方面完善行政監管職責，健全監管法律責任。

第一，應提升監管部門的法律地位。空氣污染監管職責隸屬于環保部門，就環保部門所屬地位而言，處境比較特殊，政府組成部門大部分是為地方經濟發展服務的，而環保部門所屬角色恰恰相反，它所定位的是一種麻煩制造者的角色，因而處于政府班子的邊緣地位。每屆政府為彰顯政績，必然會在推動地方經濟發展上做文章，此時，環保部門若對某些濫排濫放企業加以處罰，必然會拖地方經濟發展的后腿。何況，某些企業超標排放，只要地方主要領導不同意查處，環保局也無權對這些企業作實質性行處罰。由此可見，環保部門的弱勢地位導致了行政監管的缺位，有必要進一步提升環保部門的法律地位，強化監管部門的行政執法權。

第二，不斷創新執法手段，加大處罰力度。空氣污染具有流動性、交叉性和復雜性，監管部門處罰時需要依靠科學的手段獲得證據，一次取證往往需要花費較多的人力、物力和財力，《環境保護法》及《行政處罰法》等法律雖然賦予了行政機關以一定的處罰權，但環保法律對于違法者大多給予的是行政制裁，很少涉及到刑事方面，在處罰的力度和方式方面，手段單一且處罰額度較低，相對取證以及污染造成的危害，處罰并沒有起到打擊違法的作用。筆者認為，要解決這一問題，首先要從創新執法手段入手，除了采取查封、扣押權、罰款、責令停產等常規行政手段外，對造成嚴重污染的單位或個人，還應處以刑事制裁，提高污染的違法成本。其次要加大處罰力度，就處罰金額而言，我國大部分法律對于違法企業罰款額度都規定在20萬以下，這樣的處罰金額對于一些小企業來說的確可以阻卻其再次違法，但對某些大型企業而言，這樣的違法成本甚至可以忽略。立法應根據不同類型的企業特點設定罰款金額，而不應采取“一刀切”的立法模式，具體而言，可以企業上年年產值為基礎，依照違法嚴重程度不同，設定不同的罰款比例。

第三，完善環境區域聯防機制。空氣污染往往是跨地域進行的，具有流動性特征。現行的空氣污染監管部門往往是按地域劃分執法范圍，行政部門往往只管理屬于其管轄范圍內的污染事件，一旦事件跨地域，監管部門往往本著“多一事不如少一事”的態度，對污染常置之不理。事實上，歐美發達國家在應對跨區域空氣污染問題時，也遇到過類似的問題，美國通過《清潔空氣法》的制定，引入了“洲際協議制度”，該法第1條第3款規定，對于兩個或者兩個以上的州有關空氣污染治理的談判、達成共識或者簽署的合同，只要不與任何聯邦法律規定相違背，則具有效力；這些洲際協議對于各州政府來說是其就區域性大氣污染防治所締結的契約，締約州須受其同意的條款的約束，對于聯邦來說是協調州際防治行動的制定法，用以取代相互沖突的各州法。為了推動協議的有效施行，各個洲還建立了相應的協助機構，如美國東岸建立了“臭氧運輸管理會”，可以為成員州達成共識、統一行動提供協作機制。我們可以參照美國的處理措施，因地制宜，制定適合我國國情的區域聯防檢測體系標準，以實現空氣污染的跨區域聯合監管。具體而言，在揚州及其周邊地區進行空氣質量聯合監測，通過分析取樣氣體的物理化學性質，并根據風向傳感監測裝置的反饋和取樣數據的分析，確定空氣揚州及周邊地區的污染強度，合理劃分區域污染的主體責任，在此基礎上，制定科學合理的處罰標準。地方政府以協議的形式，明確各方之間的權力配置以及責任劃分，落實治理機制，形成全面完善的監管網絡，以促進區域間聯防機制的實現，提升監管效能。

第四，監管部門要完善總體性規劃，建立污染預警機制。對誘發空氣污染的主要成因，地方環保部門應予以查明，并根據國家以及地方環保法律的規定，制定適合本地區的短期和中長期污染治理規劃，明確污染治理的等級和目標，切實落實監管責任，減少污染的發生。除此之外，還應加強對空氣的監測和預警機制，形成完善的污染預警機制。監管部門應在前期查明污染源的基礎上，重點監測和發布與此相關的污染信息，保障公眾的信息知悉權，并根據污染的嚴重程度，制定不同等級的預警預案，例如在輕度污染時，采取限行分流、減少工作時長等措施；在中重度污染時，采取停工、限產等措施，以應對污染帶來的危害。污染預警機制的建立，不但可以有效減少污染的蔓延，在一定程度上還能夠讓監管部門提前介入到污染的管理之中，發揮行政機關的監管主動性。

第五，加強對監管機關的問責。無論是中央還是地方層面，空氣污染治理相關的立法基本能做到全面覆蓋，盡管立法本身還存在著對口寬、原則性強等問題，但這些都并非造成當前污染蔓延的關鍵原因。監管機關在執法過程中顧及地方經濟效益，造成執法不嚴，不能正確履行監管職責才是需要我們真正反思的。美國學者薩克斯教授提出了著名的“公共信托理論”，認為公眾和政府之間在環境公物問題上是一種“信托”關系，共有人委托國家來管理。國家對環境的管理是受共有人的委托來行使管理權，因而不能濫用委托權。空氣污染的治理便可適用這一理論，監管部門的權力源于社會公眾對委托，其職權的行使應服務于公眾，監管部門如果濫用職權或者不正確行使職權而造成社會評價度降低甚至產生某種社會風險，便喪失了權力行使的基礎和依據，公眾有權對監管部門濫用權力的行為予以懲罰。當前空氣污染問題愈加嚴重，根本原因在于有效監管機制的缺失，雖然立法授予了監管部門予一定的行政執法權，但體制和利益上的障礙導致環境法律難以真正有效落實。加強行政問責，可以在一定程度上督促政府部門落實責任，正確行使公眾授予的權力，具體而言，可從以下幾個方面加強問責：(1)違規審批立項，將那些不符合環保要求和法律政策的項目上馬立項；(2)未經批準改變大氣污染防控項目；(3)未按規定將擬處罰個人或企業予以及時披露；(4)未按程序對污染企業依法進行處罰：(5)未能按照實施空氣污染防治專項計劃，等等。

相較于2015年，揚州輕度以上空氣污染超標率整體呈下降趨勢，但這種下降并非是污染防治得當導致的，更多是受氣流、監測時間、地點以及計數依據等因素的綜合影響的結果。筆者認為，要加強空氣污染治理，除需從立法層面設置更為嚴格的懲治措施，細化部門執行依據外，更要從落實監管責任出發，通過創新執法手段，統籌區域聯防機制建設，加強總體性規劃和污染預警機制建設等手段，強化行政機關對空氣污染的監管。當然，這些方案的順利實施都以監管部門法律地位實質提升為前提，只有執法權充分得以行使，才能順暢推進各項措施的有效進行。

[1]白洋，劉曉源.“霧霾”成因的深層法律思考及防治對策[J].中國地質大學學報，2013(6).

[2]譚柏平.城市霧霾防治的理念反思與制度重構——兼談環保部門相對獨立的法律地位[C].2015年全國環境資源法學研討會論文集，2015-7-17-20.

[3]葉竹盛.法律能否控制大氣污染[J].南風窗，2013(2).

[4]陳媛媛.環保大部制改革猜想[N].中國環境報，2014-3-15.

*揚州大學2015年度校大學生學術科技創新基金立項(項目編號：x2015132)。

X52；D

A

2095-4379-(2017)06-0065-02

王偉(1989-)，男，揚州大學法學院，碩士研究生，主要研究方向：訴訟法學；朱萍(1984-)，女，揚州市邗江區人民法院民一庭，法官，主要研究方向：民商法學。