羅城仫佬族自治縣村民自治探究*

王春霞

廣西民族大學法學院，廣西 南寧 530006

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羅城仫佬族自治縣村民自治探究*

王春霞

廣西民族大學法學院，廣西 南寧 530006

廣西羅城仫佬族自治縣村民自治制度發展出屯長制、理事會、重視村規民約、發展社會組織等優秀做法。然而新時期村民自治面臨人員往來復雜、村民外流、糾紛結構變化、屯長參與度不足等困境。針對上述問題，通過提高農村基層治理能力、拓寬參與渠道、完善多元糾紛解決機制、加強村屯合作完善治理體系等方式尋求村民自治發展路徑。

村民自治；仫佬族；基層治理

廣西作為村民自治的發源地，村民自治發展歷史條件深厚。廣西羅城仫佬族自治縣，是我國仫佬族人民主要聚居地。自村民自治產生以來，仫佬族人民在實踐中創新出一些具有民族特色的優秀做法，為村民自治制度的發展提供新思路。本文在總結仫佬族村民自治優秀做法的同時，分析當前仫佬族村民自治面臨的新問題，并提出完善的建議，以期推動村民自治發展的新出路。

一、羅城仫佬族村民自治實踐的狀況

羅城縣志(2011年編)記載，全縣轄4個鄉7個鎮，141個行政村。居住著仫佬、壯、漢、苗、瑤、侗等12個少數民族，總人口36.56萬人，其中仫佬族11.57萬人，占全縣總人口的31.7%，是全國唯一的仫佬族自治縣。它與村民自治發源地的宜州市合寨村同屬廣西河池市，兩地在村民自治制度的發展上有相似之處。羅城仫佬族自治縣受歷史文化、地理因素、血緣關系等因素影響，因地制宜地創造出一些村民自治的優秀做法，值得我們借鑒。

(一)設立屯長制創新基層治理單位

“屯”這一鄉村治理單位又稱自然村，是村民經過長時間生活，受地理因素、血緣關系、生活方式、風俗習慣等影響而自然形成的村落。鳳梧村有14個屯，各屯經村民投票產生一正兩副屯長加若干助理。屯長一般都是在自然村具有一定威信并且工作能力較強。屯長需要配合村委會的工作，定期到村委會開會，宣傳槍支管理規定、村莊規劃、作物種植、征兵等政策。配合新農合政策宣傳、“清潔鄉村”行動、落實低保、協助危房改造等工作。屯長制度減輕村委會工作負擔，加強村委會執行力。

(二)設立理事會制度推動村民自治發展

理事會是經全體村民民主推選產生的村民自治組織，主要負責村屯重要活動的組織管理，鄰里之間的糾紛調解，鄉村清潔工作等。上鳳立屯為規范理事會行為制定理事會工作職責制度。理事會的成員一般是老黨員、退休人員，在本村屯有威望、工作能力好的村民。理事會對村民大會和村民代表會議負責。各屯黨群理事會的工作重點是道路硬化、飲水工程、文化設施建設等，義務協助村民小組長做好水利、農田工作、實施扶貧資金的認定、與林業部門一起丈量造冊、參與危房改造工作等，大大減輕了村委會的工作壓力。黨群理事會制度暢通了民主管理渠道、激發了基層活力。

(三)發揮村規民約在社會治理中的積極作用

經過全體村民通過，上鳳立屯制定了社會事務村規民約(共十條)。村規民約包括鄰里團結、保護環境、依法建房、積極參與創建、遵守計劃生育政策、樹立良好社會風尚共六條倡導性條款，對私自安裝水電設施、破壞公共設施進行處理的強制性條款，以及集體資金使用、發展村級公益事業的程序性條款。此外，根據“清潔鄉村”活動要求，上鳳立屯還制定了環境衛生村規民約。對亂丟垃圾、死畜處以罰金，并規定全村“清潔日”和保潔制度，有效改善村容村貌推進清潔鄉村的建設。村規民約在處罰手段上有罰款、賠償、代履行、名譽罰等方式。如上鳳立屯對偷水偷電者要求公開檢討、田心屯對外來人員危害公共財物以及吸毒人員的驅逐、對于偷盜行為處以罰款加請吃喝的懲罰。村規民約經全體村民同意并具有強制力和執行力。仫佬族注重村規民約的作用，在社會事務、環境衛生、發展生產和維護社會治安等方面都訂立村規民約，并得到村民的認同與遵守。村規民約維護基層秩序的效果甚至優于法律。

(四)發揮基層社會組織在鄉村治理中的作用

上南岸屯和上鳳立屯都有老年協會。老年協會是在村委會領導下成立的老年群眾組織，成立理事會管理事務。老年協會組織老年人開展豐富的文化活動，幫助并引導老人互助活動。此外，老人協會還要協助村委會進行糾紛調解、家庭養老、社會綜合治理等工作，參與社會建設和管理活動，有效地提高村民自治的參與度，緩解村屯的社會矛盾。

“冬”是仫佬族社會的宗族組織形式，幾乎仫佬族各大姓都存在著這種稱為“冬”的組織。上南岸屯銀氏“冬”組織在議事、調解糾紛方面仍然發揮著重要作用。此外，仫佬山鄉還有“會款”、“土嶺公約”等傳統社會組織，是仫佬族群眾共同定約、共同遵守并據此實行獎懲的機構，主要用來維持本地區的生產、生活和社會秩序。仫佬族鄉村積極發揮既有組織在鄉村治理作用的思路，體現了仫佬族人民自我管理的智慧與能力，村民自治組織結構值得我們借鑒與思考。

二、當前羅城仫佬族村民自治面臨的困境

隨著經濟的發展，人員流動加快。少數民族村落與外界聯系不斷加強，糾紛日益復雜化。仫佬族農村基層治理在新時期顯現出新的問題。

(一)人員往來復雜加大治理難度

經濟發展、交通日益便利使少數民族農村與外界聯系加強。外來人口的涌入為少數民族地方帶來活力的同時，一定程度破壞原有的秩序。有些屯出現外來人口偷盜等行為，擾亂社會治安。少數民族農村地區建廠如石廠、磚廠、木材廠、肥料廠等，改變農村經濟結構和人口構成。此外，務工人員返鄉帶來治理難題。過年過節時期，外出務工人員返回家鄉，產生很多生活垃圾，帶來環境問題。部分外出務工人員在外面沾染吸毒、賭博等惡習并將不良風氣帶回家鄉，人員往來的復雜性加大基層社會治理的難度。

(二)村民外流阻礙村民自治發展

村民外流使村民自治發展后備力量減少。民族地區外出務工人員較多，有些村形成“空心化”，以老人婦女孩子居多。外出務工人員除過年過節返家外，與家鄉聯系較少，造成外出務工人員管理困難。少數民族村民外流使村民難以了解村內事務，無法參與村務管理。外出務工人員以務工收入為主要生活來源，與村集體利益關聯度降低，參與村務管理的意愿低。上述因素都制約了仫佬族村民自治的發展。

(三)土地升值改變糾紛結構

農業補貼、土地升值導致山林糾紛較多。當地村民種植山竹、紅竹，由于土地權屬不清引起山林糾紛、水利糾紛。此外，還有一些因為規劃引起的宅基地糾紛。上南岸屯有一銀氏宗族，十幾戶人家共同出資在路邊修建宗族門樓，但是門樓的圍墻影響其中一戶靠路邊人家的采光，還涉及地基侵占公用道路、排水溝等相鄰權糾紛。東門鎮政府負責信訪工作的工作人員多次調解不下。羅城派出法庭30%-40%的案件為離婚案件。夫妻一方或雙方外出打工人口較多，長期分居導致感情疏離或產生新感情，婚姻走向破裂，產生財產債務或子女撫養糾紛。

(四)未能充分吸納屯長參與村民自治

鳳梧村副主任2011開始村務工作，工資為200-300元，現在月工資800-900元，待遇仍然不高。屯長在配合村委會工作、與群眾聯系、村務執行等方面發揮重大作用，但是屯長的待遇很低。鳳梧村的屯長工資少，每月200-300元補貼，還有部分村的屯長只有100元左右補貼。此外，屯長承擔的事務很多，偶爾屯長工作還會受到村民誤解。屯里收入或土地分配不均可能會引起上訪。除補貼少外，屯長也很少有接受工作培訓的機會，工作的積極性不高。有些屯不關心集體事務，沒人愿意當屯長或輪流做屯長。

三、完善羅城仫佬族村民自治發展的建議

針對新時期民族地區村民自治存在的問題，應通過提高農村基層治理能力、拓寬外出村民參與村務渠道、完善糾紛解決機制、加強村屯合作完善村級治理體系等途徑加以完善。

(一)提高農村基層治理能力

加強對于流動人口的登記和管理，對于在本村屯暫住的人口進行治安等方面的教育，監督暫住人口尊重當地的風俗習慣和村規民約等規則，減少人口流動帶來的環境破壞、秩序混亂等負面影響。同時，運用科技手段管理基層，維護社會治安。在重要路段安裝監控，對于外來人口的監管以及外來人口偷盜等違法犯罪行為的追蹤。逐步運用信息化手段提高管理效率和水平，提高基層治理能力。

(二)拓寬外出人員參與村務的渠道

做好外出務工人員的摸底工作。建立務工人員與村屯的聯系，通過現代的QQ、微信等聊天工具發布村務信息等消息、接受外出務工人員的求助、發布基本法律知識等。加深外出務工人員與家鄉的感情，增強村屯的凝聚力。教育外出務工人員遵紀守法、遠離毒品賭博。加強村務信息公開與監督，為仫佬族村民參與基層治理拓寬渠道。針對選舉、建設工程等重要村務，可以為外出務工人員開通電話、微信投票等方式表達意見，保障外出務工人員的知情權以及決策權。

(三)完善多元糾紛解決機制

對于產生土地糾紛的案件應當通過確認土地登記薄、查閱歷史資料、爭議主體共同協商等方式進行確權并及時更改土地登記薄記載。作為調整村民行為的準則，仫佬族的村規民約、禁約涉及社會生產、生活很多方面，在民族地區具有較強的效力，獲得普遍認同和遵守，要充分發揮村規民約、族群內部調解在仫佬族基層治理中的作用。在法律框架內合理使用村規民約解決社會糾紛。在糾紛矛盾難以解決時，合理引導村民采取法律手段或訴諸法院的方式解決。

(四)村屯合作完善村級治理體系

村民自治的有效實施和運行需要一定的條件，受到利益、文化、地域、規模和個人意愿等因素的影響。“屯”這一基層單位可以促進直接民主，加強干部與群眾聯系，要發揮自然村在地理人文方面進行村民自治的優勢。吸納屯長參與村民自治，建立屯長工作制度。提高村委會成員及屯長的工作待遇，加強對屯長的業務培訓。屯自治豐富村民自治實現形式。通過村屯合作完善村級治理體系，推進村民自治發展。

[1]李甫春.“冬”與仫佬族源流追溯[J].中南民族大學學報(人文社會科學版)，2004(1).

[2]崔昆侖.淺議仫佬族的傳統社會組織與社會穩定[J].廣西師范大學學報，2002.

[3]鄧大才.村民自治有效實現的條件研究—從村民自治的社會基礎視角來考察[J].政治學研究，2014(6).

G

A

2095-4379-(2017)06-0069-02

王春霞(1990-)，女，漢族，山東臨沂人，法律碩士，廣西民族大學法學院。

*廣西民族法與區域治理研究協同創新中心調研成果。