排污權(quán)交易制度研究

王張弛

曲阜師范大學法學院，山東 日照 276826

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排污權(quán)交易制度研究

王張弛

曲阜師范大學法學院，山東 日照 276826

本文以排污權(quán)交易制度為研究對象，著重對排污權(quán)的概念、內(nèi)容以及政府、民眾、企業(yè)等三大關(guān)聯(lián)方進行了分析。文章通過研究發(fā)現(xiàn)，我國在排污權(quán)交易制度上尚未有法律出臺，實務(wù)中主要依靠地方政策來推動，這無疑平添了制度的不確定性。文章研究還發(fā)現(xiàn)，我國在未來的排污權(quán)交易制度設(shè)計中，需要充分發(fā)揮政府的主導作用，同時需要考慮民眾和企業(yè)兩大利益相關(guān)方的權(quán)益。

排污權(quán)交易；政府；公眾；企業(yè)

作為一種調(diào)和經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理之間矛盾的解決機制，排污權(quán)交易制度被美國經(jīng)濟學家約翰·戴爾斯在1968年創(chuàng)設(shè)出來，對于美國的環(huán)境治理和經(jīng)濟發(fā)展起到了很好的作用，后逐漸被引入到國內(nèi)。我國在20世紀80年代即開始大氣排污權(quán)試點工作，“此后，排污權(quán)交易制度逐步擴展到了水污染、汽油鉛污染、機動車污染等控制項目中。”[1]雖然如此，但我國在排污權(quán)交易制度上并未建立系統(tǒng)的法律體系，更多依靠政府政策在推行，這無疑違背了依法治國的理念。如何在新時代之下，構(gòu)建具有中國特色的排污權(quán)交易制度成為亟待解決的課題。

一、排污權(quán)交易制度的概述

理解排污權(quán)交易制度的核心在于排污權(quán)。學術(shù)界對于排污權(quán)的界定還是比較統(tǒng)一的，只是在具體的文字表述上有所變化而已。如欒志紅等人認為：“所謂排污權(quán)交易，是指首先由政府設(shè)定區(qū)域污染物的最大允許排放量，然后依據(jù)該限額以排污許可證的形式向企業(yè)分配排污權(quán)(排污權(quán)的初始分配)，企業(yè)的污染排放必須與它所擁有的排污權(quán)相等，同時允許排污權(quán)通過市場交易。”[2]簡單的說，排污權(quán)就是企業(yè)通過受讓等方式獲得排放污染物的權(quán)利。

二、排污權(quán)交易制度的內(nèi)容

美國學者斯塔文斯(Stains)認為，排污權(quán)交易制度應(yīng)當包含八個方面的內(nèi)容，分別是：總量控制、許可排污、初始分配、交易規(guī)則、運作機制、監(jiān)督機制、過程合理、與現(xiàn)行法律制度融合。[3]本文認為，雖然我國的排污權(quán)交易制度來源于美國，但是我國在經(jīng)濟條件、科技水平、政治制度、地理環(huán)境、風土人情等各個方面均與美國存在著很大的差別。所以，我國建構(gòu)出來的排污權(quán)交易制度一定是符合我國國情，能夠滿足我國環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展雙重要求的法律制度。結(jié)合2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導意見》及2015年財政部、國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)的《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》可知，我國的排污權(quán)交易制度至少應(yīng)當包含以下幾個方面的內(nèi)容：

一是污染物總量控制規(guī)則。即每一個地域范圍內(nèi)應(yīng)當對污染物的總量進行控制，這是實施排污權(quán)交易制度的目的所在，也是排污權(quán)交易實施的前提條件。

二是排污權(quán)初始分配規(guī)則。初始分配是指政府將某地域范圍的排污權(quán)按照法定的方式分配給地域范圍內(nèi)的排污企業(yè)。初始分配權(quán)應(yīng)當由政府掌握，理由在于政府最能夠代表人民群眾利益，也最能夠維護人民群眾利益，且擁有憲法和法律上賦予的權(quán)力。

三是排污權(quán)二次交易規(guī)則。二次交易是指在經(jīng)過初始分配之后，政府或排污企業(yè)將富余的排污量出讓給新的排污企業(yè)。

四是排污權(quán)交易監(jiān)管規(guī)則。政府在排污權(quán)交易制度框架內(nèi)的監(jiān)管職責應(yīng)當包含初始分配中的監(jiān)管職責及二次交易規(guī)則后的排污監(jiān)管，即政府應(yīng)當減少在二級交易市場中的參與度。

五是排污權(quán)交易保障規(guī)則。保障規(guī)則應(yīng)當體現(xiàn)事前預防、事中控制、事后治理的原則。

三、排污權(quán)交易制度中的政府

對于政府應(yīng)當排污權(quán)交易制度應(yīng)當發(fā)揮出什么樣的作用與地位，學術(shù)界存在著兩種截然不同的觀點。欒志紅等人認為政府仍需要全面介入，而張文彬等人則認為為保持排污權(quán)交易制度的穩(wěn)定性，應(yīng)當減少政府干預。[4]本文認為，在整個排污權(quán)交易制度中，政府應(yīng)當發(fā)揮主導作用，堅持所有為，有所不為的原則，推動排污權(quán)交易制度的運行。之所以這樣說，是因為在排污權(quán)交易制度的整個運行過程中，往往都缺少不了政府的干預。相反，如果缺少政府的干預，那么排污權(quán)交易制度將可能會變質(zhì)，嬗變?yōu)橹\取利益的工具，或者淪喪為空洞的法律制度。原因很簡單，排污權(quán)存在的前提條件之一就是自然環(huán)境，而自然環(huán)境具有天然的公共性，大多數(shù)人愿意不斷的從中享受利益，卻不愿意為此付出太多代價。但是，我們也應(yīng)當看到在排污權(quán)的二次交易中，企業(yè)與企業(yè)之間的交易行為表現(xiàn)的更多。此時，政府沒有必要做過多的干預，但是需要加以監(jiān)管，原因在于交易結(jié)果直接影響到公共利益的實現(xiàn)。

四、排污權(quán)交易制度中的公眾

“公眾參與是民主理念的體現(xiàn)和擴展，公眾參與是環(huán)保長效機制之根本，公眾參與環(huán)境保護已經(jīng)在世界范圍內(nèi)被越來越廣泛地重視。”[5]所以說，在排污權(quán)交易制度中，應(yīng)當充分發(fā)揮公眾的力量，吸取公眾參與其中，主動接受公眾監(jiān)督，維護公眾利益，助推制度實施。具體來說，公眾參與排污權(quán)交易制度主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是參與規(guī)范性文件的制定。當前，我國尚未頒布統(tǒng)一的排污權(quán)交易規(guī)范性法律文件，主要依靠政府政策在推動。政府在制定這些規(guī)范性文件之時，應(yīng)當充分吸收公眾參與進來，如網(wǎng)上發(fā)布政策意見稿，征求公眾意見，以盡可能的了解公眾心聲。

二是參與排污總量控制過程。在一定地方確定排污總量，與當?shù)氐墓娤⑾⑾嚓P(guān)，直接關(guān)系到公眾的健康權(quán)、環(huán)境權(quán)和生存權(quán)的實現(xiàn)。所以，公眾對污染總量的控制是非常關(guān)心的。公眾參與排污總量的控制過程也就顯得很有必要。

三是民眾參與的方式應(yīng)當是多元的，可以通過聽證的方式參與，也可以通過監(jiān)督的方式參與，還可以通過方便公眾參與的方式進行。但是在排污權(quán)交易制度的整個過程中，應(yīng)當是公開的、透明的，政府部門應(yīng)當主動接受公眾監(jiān)督。

五、排污權(quán)交易制度中的企業(yè)

在排污權(quán)交易制度的整個過程中，企業(yè)都是直接的參與方，是重要的利益相關(guān)者。所以，排污權(quán)交易制度的設(shè)計應(yīng)當充分考慮企業(yè)的地位和作用。本文認為，對于企業(yè)來說，其應(yīng)當具有以下幾項權(quán)利：

一是參與初始分配的權(quán)利。當前，我國正在力推循環(huán)經(jīng)濟，著力打造資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。所以，參加排污權(quán)初始分配的企業(yè)應(yīng)當是適格的企業(yè)，應(yīng)當符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定及政府的產(chǎn)業(yè)政策。

二是參與二次交易的權(quán)利。二次交易的權(quán)利應(yīng)當包括出讓權(quán)和受讓權(quán)兩種，排污企業(yè)可以根據(jù)自己實際情況選擇參加交易。

三是行政法等法律法規(guī)賦予的其他權(quán)利。如《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《行政許可法》、《行政復議法》及《行政訴訟法》等法律法規(guī)賦予排污企業(yè)享有的各項權(quán)利。

綜上所述，我國排污權(quán)交易制度仍然處于試運行階段，相關(guān)法律體系也未建成，相關(guān)法律制度的建設(shè)仍然有很長的一段路要走。在我國排污權(quán)交易制度設(shè)計中，應(yīng)當強調(diào)政府的主導作用，同時需要重視公眾和企業(yè)兩大利益相關(guān)方。

[1]封凱棟，吳淑，張國林.我國流域排污權(quán)交易制度的理論與實踐[J].經(jīng)濟社會體制比較，2013(2)：205-214.

[2]欒志紅，李金琳.排污權(quán)交易制度的行政法思考[J].北京交通大學學報(社會科學版)，2011(4)：110-114.

[3]Stains’Robert.1995.”Transaction Costs and Tradable Permits.”Journal of Environmental Economics and Management(2)：133-148.

[4]張文彬，李國平，王奕淇.企業(yè)排污權(quán)交易行為及交易制度穩(wěn)定性影響[J].經(jīng)濟與管理研究，2015(9)：96-102.

[5]劉鵬崇.基于公眾參與的我國排污權(quán)交易制度完善研究[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2011(2)：136-139.

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2095-4379-(2017)06-0186-02

王張弛，男，漢族，山東煙臺人，曲阜師范大學法學院，2013級法學專業(yè)，研究方向：法學。