對農村低保發放程序合法性的思考

王歡歡

華東政法大學，上海 200042

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對農村低保發放程序合法性的思考

王歡歡

華東政法大學，上海 200042

由全村集體提名低保救助對象來確定低保的發放的程序，違反了正當程序原則，沒有以保障公民權利為核心而適用程序，違反了職權法定原則與行政行為單方性，行政決定只能由行政主體單方面決定，公民的意見只能作為參考，如果意見直接代替決定，則是違法的。根據甘肅省的《甘肅省農村居民最低生活保障管理辦法》與《甘肅省社會救助條例》，都明確規定了只有具有行政職能的行政主體在法定范圍內才能做出行政決定。為了使低保的發放程序等等進一步地落實，以達到更有效的目的，對低保的發放應當遵循普遍原則，確定村委會的行政主體地位，進一步改善低保發放的程序。

低保；正當程序；職權法定；行政行為單方性

2016年的楊改蘭事件引發了社會的轟動，具體事件是在2016年8月26日下午，甘肅省的楊改蘭殺死4個孩子后，服毒自殺不治身亡，隨后其丈夫也服農藥自盡。一家五口人的死亡引起了社會的廣泛關注，社會各界對其的評價不一，五個人接連離世對社會的影響很大，造成了一些負面的影響。有人說楊改蘭之所以采取極端的方式離開人世，是因為基本生活不能保障，主要的原因是被取消了家庭的低保資格。

楊改蘭家在2014年的時候，被取消了低保的資格。村主任解釋，“2014年，阿姑山村評定低保戶的政策改變。新政策需要全村集體提名、商議并經公示無異議后，再上報鄉鎮，經鄉鎮審核公示后確定名單。在由村民代表、村支部、村委會和村監委會召開商議低保資格的會議時，30多名參會者關于低保資格的提議中沒有楊改蘭家，因此，這一次就取消了他家的低保資格。”簡單地說就是楊改蘭所在的阿姑山村采用了民主評議的方式來確定村里的低保資格的分配，由全村進行商討低保的資格，由村民集體選出，但是因為并沒有人提到楊改蘭家，于是她家就沒有被評上低保資格，得不到社會保障金的發放。

那么以這樣的方式，即由民眾來確定低保資格，村委會由此做出決定是否合法？根據行政法的基本原則等理論分析，從現行立法制度來看，楊改蘭低保資格的被取消以及甘肅康樂縣景古鎮阿姑村對于發放低保資格認定和進行社會補助的程序都存在著不合法性。我國遵循依法治國的理念，注重對人權的保障，以人民生活幸福為首要的目標，為了進一步實現我國大部分地區脫貧的目標，建立、完善農村低保制度具有現實意義。

一、從行政法原則分析民主評議確定低保資格程序的違法性

(一)這樣的方式違反了正當法律程序原則

正當程序原則是指行政機關在作出影響公民、法人或者其他組織權益的決定，尤其是不利決定時，必須遵循正當、公正的程序。①正當法律程序原則起源于英國法中的“自然正義原則”，其核心思想由兩條根本規則構成，即一個人不能在自己的案件中做法官，人們的抗辯必須公正地聽取。各個國家都開始重視行政程序問題，強調其本身的價值，如程序本位主義認為，程序不僅是實現實體內容的工具或手段，其目的不僅是為了實現結果的有效性，評價程序的價值標準在于程序本身是否具有獨立于結果的“內在品質”，即獨立于結果有效性的過程價值有效性。之所以規定正當程序原則，就是鑒于國家的優越地位，要達到盡可能保護相對人的權利，所以法治國家下的行政程序應當以正當性為價值取向，以限制權力、權利保護為核心。②

正當程序原則的要求之一就是聽取意見。行政關系包括行政機關與行政相對人之間的關系，而行政機關又具有優越性的地位，所以為了保障行政相對人，即民眾的權利，必須保障其知曉與參與的權利。在行政活動中，無論是行政立法活動，還是其他行政活動，都必須依法聽取意見，以實現公眾對行政活動的參與權。③通過聽取公民的意見，來保障公民對行政活動的參與進而對自己權利的保護和在對自己的權利受到限制時可以及時、有效地進行監督、防衛。充分聽取公民的意見體現了公平的理念，給予行政相對人表達的機會。楊改蘭所在的阿姑山村評定低保戶時，由全村集體提名、商議，但是并不是全體村民參與了討論中。聽取意見的方式由很多種，根據對公民權利限制的范圍可以靈活地采取不同的方式。確認低保資格，發放救助金雖然是給相對人以財產上的補助，但是也應該要受到聽取意見的約束。在這個村，采用了會議的形式，由村民代表、村支部、村委會和村監委會組成召開了會議，由于村民代表的選擇不具有普遍性，不能完全反映公眾的意見和家庭真實情況，所以沒有起到相應的作用，達到保障公眾完全的參與行政活動的目的。再者，此次會議的性質是聽取公眾的意見來評議低保戶的資格和人選，是一個公眾提出意見，參與行政的形式。公眾，這里的村民代表提出的意見僅應當起到對行政機關做出行政決定時的一個參考作用，但是通過這次會議所確定的人選就直接取消了楊改蘭家的低保資格，即未將他們家認定為具有低保資格，違反了正當法律程序原則。

(二)這樣的方式違反了職權法定原則

職權法定原則要求行政機構行政職權的來源、存在依據和權利范圍是法定的，法律之外不享有行政職權，否則將被宣告無效并承當相應的法律責任。行政職權法定的原因在于行政權力本身所具有的強制性、擴張性和對公民權利的侵略性，如果允許行政機關和其他有權者在法律之外可以隨意享有職權，行政職權必然會失去法律的控制，公民權利將無法得到保障。④正是因為行政職權會對公民的權利義務作出限定，所以必須要嚴格控制行政機關的職權，行政主體行使法律所賦予的行政職權，必須依照法律規定的范圍、條件和方式進行。確認公民的低保資格和發放救助是行政機關的職權范圍之內，雖然給付行政中的有利行政行為使個人獲得了利益，但這種行政行為實質上是行政機關支付公共財政的行為，因此，它同樣應受到行政職權法定原則的約束。⑤村委會是自治組織“享有自治職能的同時”可以通過行政委托享有行政職能。⑥村委會通過行政委托，可以且只能在法定的范圍內行使行政職能。

根據行政權與國民權利的關系，可以將行政活動分為規制行政與給付行政。給付行政是指賦予相對人以經濟、社會、文化等權利或利益，為相對人提供便利或利益的行政活動。我們國家規定由行政機關來制定對最低生活保障金的標準來看家庭是否達到社會救助的條件，并且由行政機關對居民家庭的情況予以確認，確立他們的低保資格，從而使他們獲得國家對于經濟狀況較弱的相對人進行的救助。對于低保這一社會救助發放方法的制定，對于低保標準的確定，低保資格的認定與確認，再發放低保的價款，這一系列的規定都應當由各自的有行政職權的行政機關來做出。

將行政救助拆開看，前期還有一個行政確認行為，在這個案件中就是對村民家庭能否被評為低保戶的資格確認，即由村委會來對村民家庭進行是否是低保戶的資格確認，來作出行政行為。村委會作為行政機關，應該根據法律法規的規定，以及對實際情況的了解，然后由自己來做出決定。而楊改蘭事件中，村委會由全體村名提名后確認名額，因為沒有人提及到楊改蘭一家所以取消了他們的低保資格，直接將村民的“意志”上升為行政機關的決定。根據正當程序原則，行政機關在做出行政行為前為了限制自己的權力和保障行政相對人的權利，應當聽取群眾的意見，不過是作為參考的聽取意見，而不能直接作為決定。根據職權法定原則，只有法定的主體在法定的范圍內才能行使行政職能，最終的決定權只能在行政機關的手中。因為行政行為會對民眾的權利加以限制，所以需要非常謹慎。即使是給付行政，行政機關也不能將生活保障金的決定權“讓”給全體村民，這樣做顯然違反了職權法定原則。

(三)根據行政行為的單方性，由村民提議投票也是不合法的

行政確認和行政救助都是行政行為，對于居民低保的資格認定是行政確認，行政確認具有單方性，即資格認定本來是行政機關應該單方面決定的事項，不能由公眾的意見來取代行政機關的意見，行政救助也具有單方性，公眾無法替行政機關來作出決定。行政行為是單方的行為，并不是像民事關系之間是雙方對立平等的主體，可以進行協商，以平等自愿為原則。而狹義的行政行為的做出完全由行政主體單方對行政相對人做出決定，并對其產生權利義務。對居民低保資格的確認，會對公民的權利義務產生影響，那么就不應當由公民的意見來決定。

(四)直接采用民主的方式來作出行政決定是不可取的

民主式執法是指行政機關在法定的職權范圍內行使行政職能，做出行政行為時，采取民主的方式，廣泛地采用公民的意見。我們國家也采取了民主的方式，比如說聽證程序的設立，信息公開等，都體現了行政民主性，但是我們不應該用公眾的意見來代替行政機關做決定。主要原因有四點：

1.民眾做出的決定無法讓別人相對信服，因為行政機關是處于優越地位，而民眾之間是平等主體之間，不能讓平等的人直接決定對方的權利義務受到限制。

2.一旦出現不利后果，無法讓民眾來承擔責任，因為是公眾討論出來的結果，但是行政機關做出的決定具有單方性，還是要由行政機關來承擔責任。

3.民主也不一定公正。往往民眾會在無知的情況下變得更魯莽，會盲目地跟著別人的意見

4.以大眾的意志作為行政決定書的根據，雖然有很高的民主性，但是違反了行政法的原理，即職權法定原理，民眾并沒有行政職能。所以在一般的情況下，行政決定無法在直接采用民主的方式時做出

二、從社會救助的立法得出楊改蘭村確定低保資格的程序違法性

社會救助，是作為政府的責任而長期存在，體現了一種積極的救援性能。概括起來是指國家對遭遇災難、失去勞動能力或者收入低于最低生活標準的公民給予特質救助，以維持其最低生活水平的一項社會保障機制。⑦對于農村社會救助有以下幾種類型：“五保戶”供養，“特困戶”救助，最低生活保障金發放，農村醫療救助等。楊改蘭家處甘肅省的農村，領取的是社會救助中的最低生活保障金。對于低保的發放，我國并沒有統一的法律法規對其規定，我國至今未頒布《社會救助法》，現在適用的是國務院頒布的《社會救助暫行辦法》。《社會救助暫行辦法》第九條規定：國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，給予最低生活保障。第十條規定：最低生活保障標準，由省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府按照當地居民生活必需的費用確定、公布，并根據當地經濟社會發展水平和物價變動情況適時調整。最低生活保障家庭收入狀況、財產狀況的認定辦法，由省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府按照國家有關規定制定。由此可見，最低生活保障的標準是由各個省、自治區、直轄市或者設區的市根據自己各地方的不同來制定的。我國地方地方可以分為五個層級，第一層級為省、自治區、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規，如《廣東省社會救濟條例》；第二層級為省、自治區、直轄市人民政府制定的政府規章，如：《上海市社會救助辦法》、《甘肅省農村居民最低生活保障管理辦法》；第三層級為較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規，如：《南京市城鄉居民最低生活保障條例》；第四層級為較大的市的人民政府制定的政府規章，如《貴陽市農村居民最低生活保障暫行辦法》；另外，具有地方立法權的主體制定了具有準法律文本性質的其他規范性文件，可稱為第五層級。

楊改蘭所在甘肅省，于2015年發布了《甘肅省社會救助條例》這一地方性法規，于2010年發布了《甘肅省農村居民最低生活保障管理辦法》這一地方規章。《甘肅省農村居民最低生活保障管理辦法》第十四條規定了申請享受農村居民最低生活保障待遇的程序，第(二)項規定要對家庭收入摸排調查。由村民小組按有關規定對申請人家庭收入和實際生活水平進行摸底核對，并按困難程度進行排序。第(三)項規定村級評議。村委會依據村民小組摸底排序情況，在進行調查核實的基礎上，召開村評議小組會議提出評議意見，并將評議意見返回村民小組予以公示，將符合條件的困難對象名單等相關材料報鄉鎮人民政府審核。首先，村民小組是在村民委員會下設立的小組，不具有行政機關的職能，所以由村民小組來對村民進行摸底排序本身就是違反了職權法定原則。再者，規章規定，應當由村委會下設的村民小組對申請人的家庭收入與實際生活水平進行了解核查，然后再召開會議，根據是否符合標準來決定是否能享受農村最低生活保障待遇，村民的家庭經濟狀況是否滿足農村最低生活保障的標準才是認定低保資格的唯一準則，而不是由村民集體提議后，以提議來作出認定低保資格的決定。《甘肅省社會救助條例》也明確規定，鄉鎮人民政府、街道辦事處在受到申請后，應當自接到申請之日起二十個工作日內，通過入戶調查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式，對申請人的家庭收入狀況、財產狀況進行調查核實，提出初審意見，并在申請人所在村、社區公示七日內報縣級人民政府民政部門審批。條例中明確規定了有且只有具有行政職能的行政機關即鄉鎮人民政府、街道辦事處，去調查，并作出決定，這也是其在其法定的職權范圍內行使行政職能的表現，行政決定不能由民眾的意志直接代替。

三、在實踐中，農村低保的發放應當要更有效

(一)對于低保的發放應該要遵循普遍保障原則

農村居民最低生活保障制度是社會救助體系的基礎性、兜底性制度。它的保障對象是全村農村貧困居民，確定保障對象的標準是其全年收入水平是否低于當地農村最低生活標準。只要符合保障條件就應該全部納入保障體系，實現“應保盡保”的目標，而不能以其他任何的附件條件而剝奪貧困農民接受國家救助的權利。目前我國農村低保資金的籌集以地方為主，中央財政對財政困難地區給予適當補助。有一些財政承受能力較差的地方采取量體裁衣、看米下鍋的做法，即沒有根據保障標準來確定保障對象，而是根據財政承受能力來確定保障對象的比例，根據這個比例分配保障對象的名額。⑧但是社會救助是維護貧困農民生存權與發展權的必然要求。對于農村中的貧困農民，全年收入較少，在沒有國家發放行政救助，如社會保障金的情況下，很難維持生活，甚至是生存。基于人人平等的憲法原則，基于國家應當保護公民權利的理念，對于低保的發放應當是數額作為標準，只要數額低于當地農村最低生活標準，就應當發放低保。

(二)應當確定村委會的行政主體地位

村委會的行政地位在學界仍然存在爭論。有學者認為村委會并不是行政主體，而也有學者認為村委會是受委托的組織，可以行使行政職權。不同的主體地位會影響行為責任的承擔、相對人權利救濟途徑等等。如果村委會只是一個自治組織，而不具有行政職能，那么村委會就無權決定低保救助對象，并且在村民的權利受到侵害時，無法對其提起行政復議或行政訴訟，不利于村民保護自身權利。

(三)低保發放的程序需要進一步的改善

1.對于低保的申請與審核。各地程序多設計為農村居民向村民委員會提出申請，由村民委員會調查核實相關情況，這顯然存在一定弊端。因為，村集體是一個小型的熟人社會，即使村委會干部更了解實際情況，也較容易受到人情關系的影響和難以抵擋村民的“招架”。并且，《甘肅省農村居民最低生活保障管理辦法》還規定了由村民小組來對申請對象的收入和情況進行核查，村民小組并沒有行政職能，并且更容易有失公正。

2.對于低保申請到審核到評議到公告，行政主體都應該采取信息公開的正當程序。法律法規地方性法規、規章以及規范性文件都沒有相應的程序來具體約束行政機關采用正當程序行使職權，沒有規定村委會調查的方式、內容、權限等等，也沒用規定如果村民對村委會由異議時應該于何時、何地、何種方式表達其異議。如果這些都有明確規定，那么楊改蘭就可以第一時間提出表達其異議，不會導致自己的權利受到侵害并且無法對行政機關監督。

通過楊改蘭事件，從行政法的正當程序原則、職權法定原則等可以發現對于阿姑山村對于確認低保救助對象的程序具有違法性，不能用全體村民民主提議的方式來直接決定救助對象，從我國對于行政救助的現行立法上來看，我國沒有統一的法律法規對發放社會保障金進行規范，甘肅省發布的規范性文件在制定時也存在一定程序問題，并且明顯楊改蘭村的政策是違反甘肅省發布的文件的。楊改蘭家低保資格的被取消主要是程序存在違法性，雖然社會救助不是對公民的限制權利、增加義務，也必須要符合程序合法。鑒于我國的國情，仍然有很多人處于貧困的狀態，他們需要依靠于最低生活保障金來維持基本的生活，所以我國需要對低保的發放，制定更加有效的政策。

[ 注 釋 ]

①袁曙宏主編.建構法治政府——全面推進依法行政實施綱要讀

本[M].北京：法律出版社，2004：56.

②章劍生.現代行政法總論[M].北京：法律出版社，2014：55.

③沈福俊，鄒榮主編.行政法與行政訴訟法學(第二版)[M].北京：北京大學出版社，2013：73.

④沈福俊，鄒榮主編.行政法與行政訴訟法學(第二版)[M].北京：北京大學出版社，2013：66.

⑤章劍生.現代行政法總論[M].北京：法律出版社，2014：53.

⑥梁成意，葉霖.行政委托視角下的村委會職能重構[J].宜賓學院學報，2016，16(8).

⑦鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案[M].北京：人民出版社，2003(01).

⑧趙穎.我國農村最低生活保障行政程序的實證分析——兼論行政程序和實體的互動[J].國家行政學院學報，2009(6).

[1]張靜.我國農村最低生活保障地方立法文本之比較[J].華南農業大學學報，2011(02).

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A

2095-4379-(2017)14-0005-04

王歡歡(1996-)，女，漢族，上海人，華東政法大學，本科生，研究方向：刑事法律。