政府信息公開中的公共利益界定

曾引立

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

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政府信息公開中的公共利益界定

曾引立

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

在有關(guān)申請政府信息公開案件中，通常會涉及到公共利益。在公共利益的界定中，不同的語境下對公共利益也會存在著不同的解讀。公共利益由于存在于信息公開的例外事項中，所以成為申請人要求信息公開的申請能否得到法院支持的衡量標(biāo)尺。在當(dāng)前的審判實務(wù)中法院應(yīng)當(dāng)重視對政府信息公開中公共利益的本質(zhì)進行界定，并強調(diào)通過比例原則對公共利益和個人利益——信息公開中的重要利益價值進行衡量。

信息公開；公共利益；比例原則

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)第14條第4款、第23條的但書中有著類似規(guī)定，即“行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開”。《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第5條第2款規(guī)定“因公共利益決定公開設(shè)計商業(yè)秘密、個人隱私政府信息的，被告應(yīng)當(dāng)對認(rèn)定公共利益以及不公開可能對公共利益造成重大影響的理由進行舉證和說明”。不難看出，公共利益作為一項例外事項，對政府信息能否公開啟到了至關(guān)重要的作用。然而，由于公共利益的不確定性，公共利益本身就成為了極為典型的不確定法律概念。這種不確定性，可以表現(xiàn)在其利益內(nèi)容的不確定性及受益對象的不確定性兩個方面。①

一、公法上對公共利益的界定

由于我國的公共利益往往比較明顯的體現(xiàn)在土地征收法律關(guān)系中，無論是憲法還是物權(quán)法等部門法，公共利益大多以“征收、征用”為模型進行闡釋。有的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)在所謂的公共利益，往往就是指實定法上的公共利益，同時由于立法者所代表的共同體的不同，實定法上的公共利益是由不同層級的立法完成。②也有學(xué)者認(rèn)為，法律上不宜直接對公共利益的概念進行界定，在就公共利益發(fā)生爭議時，應(yīng)當(dāng)由司法針對個案就是否屬于公共利益進行價值判斷。③當(dāng)然，還有的學(xué)者認(rèn)為，公共利益的判斷應(yīng)當(dāng)由立法者在憲法的價值范圍內(nèi)通過立法的方式作出基礎(chǔ)性、概括性的原則判斷，行政機關(guān)依公共利益之立法實施行政行為，結(jié)合事實與法律進行具體化闡釋，司法機關(guān)以憲法的公益理念和實在的法律為基礎(chǔ)審查行政行為的公共利益目的和行為的妥當(dāng)性，有關(guān)公共利益之立法、行政司法皆需嚴(yán)格的程序要求，以程序之共識化解實體內(nèi)容上的紛爭。④

從上述觀點中，學(xué)者們提出該觀點的目的都是為了解決公共利益中不確定性，但其危險性也是相當(dāng)?shù)拿黠@。譬如將上述某一概念放至司法實踐中，法官仍然會為如何清晰的界定公共利益而感到頭疼。若無清晰界定，就根本無法消除公共利益所帶來的不確定性，而使得公共利益仍長著一張普洛透斯的臉，變化無常。在仍然奉“公權(quán)力法定“為圭臬的當(dāng)下，對具體語境下的公共利益進行明確的界定才能夠消除公共利益本身所帶來的不確定性。

二、公共利益在《條例》中的應(yīng)有之義

既然要消除公共利益的不確定性，必須要認(rèn)識到任何一個法律制度不是隔絕的、孤立的，每一個具體價值判斷需要與整個體系保持統(tǒng)一性，否則其結(jié)果可能導(dǎo)致否定根本或者重要的法律價值。⑤對此，既然對公共利益是在信息公開的法律框架下進行分析，那么這一分析就應(yīng)當(dāng)側(cè)重于把握涉及政府信息公開的法律法規(guī)(如《條例》)的立法目的和基本價值。

《條例》第1條規(guī)定，“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用，制定本條例”。從中不難看出立法目的包含以下三個方面：第一，為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息；第二，為了提高政府工作的透明度，促進依法行政；第三，為了充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用。⑥在盡量保障信息公開的情況下，才能實現(xiàn)政府的行政受到公民的監(jiān)督，即陽光行政。此外，《條例》及信息公開制度同時保障的是公民的信息獲取權(quán)，而不是知情權(quán)，因此政府更應(yīng)當(dāng)“以公開為原則”滿足公民“知的權(quán)利”。⑦在不涉及國家機密的情況下，應(yīng)當(dāng)盡可能的基于職責(zé)或者基于申請人申請公開政府信息，對可能涉及商業(yè)秘密的情形下，應(yīng)當(dāng)對商業(yè)秘密中可以公開的內(nèi)容進行公開。雖然有的學(xué)者認(rèn)為在信息公開中，公益優(yōu)先為第一順位，公開優(yōu)先為第二順位⑧，但是筆者認(rèn)為在現(xiàn)代社會受憲法保障基本權(quán)利的理念影響，無條件地限制和犧牲私益的時代已經(jīng)一去不復(fù)返了，為了說服當(dāng)事人(無論是不公開，還是公開但是涉及他人商業(yè)秘密等)都需要以一個更加強有力的理由(即以比例原則進行衡量)。以上觀點，在最高人民法院發(fā)布于2014年9月公布的全國法院政府信息公開十大案例中就得到了印證。⑨就公開優(yōu)先和公益優(yōu)先何者應(yīng)當(dāng)處于前置地位的而言，《條例》已經(jīng)從立法目的積極地進行回應(yīng)。此外，根據(jù)中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所2015年《中國政府信息公開第三方評估報告》中指出的“存在政府信啟、公開專門機構(gòu)建設(shè)滯后、部分信息公開不全面、依申請公開規(guī)范化程度不高等問題，需要進一步加強制度建設(shè)，細(xì)化公開標(biāo)準(zhǔn)，提升公開效果”來看，公開優(yōu)先才是信息公開和信息公開中公共利益所應(yīng)當(dāng)考慮之首要含義。其更深層的原因在于，通過強調(diào)其公開優(yōu)先的立法本意，促進政府信息公開，以保障公民本身應(yīng)有的信息獲取權(quán)。另外，在司法實踐中，法院對公共利益的審查往往都是以“不公開，不會對公共利益造成重大影響。”而忽略對個人利益和公共利益的衡量。針對這一點，基于《條例》第23條，法院進行司法審查的思維模式應(yīng)當(dāng)為：首先，應(yīng)當(dāng)將“行政機關(guān)認(rèn)為申請公開的信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，”作為適用該條款的前提條件，即行政機關(guān)有先行判斷的義務(wù)，判斷申請公開的信息是否涉及商業(yè)秘密、個人隱私，同時還應(yīng)判斷公開后是否可能損害第三方合法權(quán)益；其次，行政機關(guān)認(rèn)定申請公開信息涉及到商業(yè)秘密、個人隱私并且公開后可能損害第三方合法權(quán)益后，再行征求第三方的意見；最后第三方不同意公開的，行政機關(guān)還應(yīng)考慮對公共利益的影響來最終決定是否公開。一旦未按照如上路徑對信息公開進行審查，就極易造成通過“涉及商業(yè)秘密、個人秘密等”拒絕當(dāng)事人的信息公開申請。由此，“以公開優(yōu)先為第一順位，以公益優(yōu)先為第二順位”作為推定政府信息是否能夠公開的思路是具有合理性的。

三、比例原則在信息公開中的運用

在世界各國行政立法中，比例原則被譽為行政法中的“帝王原則”。如果純粹作為學(xué)者滿足理論癖好而作的文字游戲，則沒有什么可以參考借鑒的必要。然而，比例原則絕非如此，在實踐中，比例原則與公法可謂是水乳相融。肇端于此，在中國政府信息公開中，該原則也應(yīng)當(dāng)成為衡量信息公開中個人利益和公共利益重要的平衡器。通過利益平衡的方法，使比例原則在公共利益和個人利益之間進行協(xié)調(diào)，打破了絕對的私人利益之上和絕對的公共利益之上的觀念，從而使二者處于具體情形中待分析的狀態(tài)，沒有絕對的優(yōu)先地位。⑩

如前所述，公共利益在信息公開的語境下，所代表的是一種公民廣泛的信息獲取權(quán)，而與之可能發(fā)生沖突的是商業(yè)秘密等私人利益。如果單純從價值論的角度上，我們很難準(zhǔn)確的衡量公共利益和私人利益，因為在涉及公共利益的問題上，往往以個人利益為私益，當(dāng)然要為公益犧牲的邏輯已經(jīng)根深蒂固，所以得出的結(jié)論也必然是絕對的公益優(yōu)先。然而，如果將公共利益和個人利益放在規(guī)范之下，就有了可以衡量的基礎(chǔ)。其主要方式就是：首先，將個人利益視為公共利益的手段，將個人利益還原為公共利益；其次，若個人利益可以與公共利益發(fā)生競和，那么在這個法律規(guī)范之下，公共利益和個人利益就無沖突可言，那么無論是實現(xiàn)公共利益還是實現(xiàn)個人利益都是實現(xiàn)同一個目的；再次，如果個人利益無法還原為該法律規(guī)范下的公共利益，那么兩種利益當(dāng)然就發(fā)生了沖突，既然存在沖突，就有了通過比例原則衡量的可能；最后，根據(jù)社會需求和法官的自由裁量去決定對二者之間對何者進行保護更有利于最小侵害的發(fā)生。

四、結(jié)語

公共利益和個人利益，信息公開中的價值和內(nèi)涵，比例原則在行政法上的運用都不是可以簡單地用寥寥文字進行闡釋的，當(dāng)然，文中僅將公共利益和個人利益置于信息公開法律規(guī)范之下粗略揭示，并通過比例原則將個人利益還原成一種公共利益，將這種公共利益和信息公開法律法規(guī)中的公共利益暴露在當(dāng)前社會現(xiàn)實之中，由法官的自由裁量權(quán)，引導(dǎo)當(dāng)前信息公開的價值取向以及政策導(dǎo)向。

[ 注 釋 ]

①陳新民.德國公法學(xué)理論基礎(chǔ)(上)[M].濟南：山東人民出版社，2001：182.

②胡錦光.論我國憲法中公共利益的界定[J].中國法學(xué)，2005(01).

③王利明.論征收制度中的公共利益[J].政法論壇，2009(2).

④胡鴻高.論公共利益的法律界定——從要素解釋的路徑[J].中國法學(xué)，2008(04).

⑤王敬波.政府信息公開中的公共利益衡量[J].中國社會科學(xué)，2014(09).

⑥涂四溢.<政府信息公開條例>的價值缺陷[J].行政法學(xué)研究，2010(01)：59.

⑦戚紅梅.我國政府信息公開制度立法目的之探討[J].河北法學(xué)，2013，5：166.

⑧同⑤.

⑨最高人民法院公布全國法院政府信息公開十大案例之三——“楊政權(quán)訴山東省肥城市房產(chǎn)管理局案”.

⑩姜昕.公法上比例原則研究[D].吉林大學(xué)，2005.

D63；D

A

2095-4379-(2017)14-0102-02

曾引立(1996-)，男，漢族，浙江溫州人，法學(xué)學(xué)士，就讀于武漢大學(xué)法學(xué)院。