淺談義烏改革發展和農村土地制度改革試點

□金華市委常委 義烏市委書記 盛秋平

本刊特稿

淺談義烏改革發展和農村土地制度改革試點

□金華市委常委 義烏市委書記 盛秋平

義烏地處浙江中部，市域面積1105平方公里，中心城區建成區面積103平方公里，本地戶籍人口78.2萬，登記在冊外來建設者133.6萬。義烏歷史悠久、人文薈萃、山河秀麗，擁有萬年的恐龍文化、千年的古越文化、百年的商業文明，歷史上孕育了禪宗傅大士、文宗駱賓王、武宗宗澤、醫宗朱丹溪和現代文學三杰陳望道、馮雪峰、吳晗等一批名人志士。改革開放以來，義烏堅持和深化“興商建市”發展戰略，以培育、發展、提升市場為核心，大力推進工業化、國際化和城鄉一體化，走出了一條富有自身特色的區域發展道路，成為了改革開放全國18個典型地區之一。2011年3月獲國務院批復同意開展國際貿易綜合改革試點，是全國第10個綜合改革試點、首個在縣級市開展的國家級改革試點。

義烏的改革發展一直得到各級領導的關懷和重視。習近平總書記在浙江、上海工作期間，先后10次到義烏檢查指導工作。感慨義烏的發展是“莫名其妙”“無中生有”“點石成金”。習近平同志到中央工作后，多次在國際外交場合推介義烏，2015年12月習近平在出席中非領導人與工商界代表高層對話會暨第五屆中非企業家大會時介紹義烏為世界“小商品之都”。2014年11月，李克強總理到義烏視察并發表了重要講話，稱贊義烏小商品市場是中國名片，義烏商貿城堪稱當代“義烏上河圖”。

近年來，義烏全面深化改革開放，打好轉型升級系列組合拳，經濟社會保持良好發展態勢。除了國貿改革，義烏還有包括國家農村土地制度改革試點、新型城鎮化綜合試點、基礎設施投融資體制改革試點、電子商務大數據應用統計試點、現代物流創新發展試點、國家社會信用體系建設示范城市等10多項國家級改革試點，其中農村土地制度三項改革在義烏統籌推進，是全牌照改革。積極融入“一帶一路”，開行義烏至西班牙馬德里、英國倫敦、中亞五國等中歐中亞班列，啟動實施“義甬舟”開放大通道，成為“一帶一路”重要支點。義烏市場經營面積640余萬平方米，經營180多萬種商品，全市擁有各類經濟主體32萬戶、注冊地在義烏的賬戶數超過25萬家，外貿出口占全省1/8、全國1.6%，快遞業務量占全國1/30。義烏在全國縣域經濟百強中名列第七，12項主要經濟指標位居全省各縣市區第一、20項進入全省前三。2016年義烏全市實現地區生產總值1118億元，同比增長7.7%。

作為國家深化改革的重要試驗田，近年來，義烏立足市情和發展階段，統籌推進農村土地制度改革、農村“三位一體”改革、投融資體制改革等試點，打通各項改革之間的通道，下一盤大棋，系統破解新型城鎮化“人往哪里去、錢從哪里來、空間在哪里”的問題，打通新型城鎮化、農業現代化之間的“任督二脈”，加快推進以人為核心的全域城鎮化，真正實現城鄉協調發展，使農業更強、農村更美、農民更富。

一、緊抓核心，深入推進農村土地制度改革

土地特別是宅基地事關廣大農民群眾的核心利益。義烏緊緊圍繞正確處理好農民和土地關系這條主線，從宅基地的取得置換、抵押擔保、入市轉讓、有償使用、自愿退出、明晰產權及民主管理七方面進行了制度創新，系統設計了農村宅基地制度改革試點“一意見+七辦法+九細則”的制度體系，既破解了地方經濟社會發展中的難題，又保障了農民的基本權利，增加了農民財產性收益，廣大農民獲得感明顯增強。李克強總理指出要著重解決好現有“三個1億人”問題（促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化），義烏就是通過改革系統解決人、錢、空間的問題。

（一）完善宅基地取得和權益保障方式，破解“人往哪里去”

因地制宜，針對全市不同區域農民，探索完善不同的宅基地取得方式，實現住房保障和權益保障。

1.實現住房保障

城鎮規劃紅線范圍內，實施城鄉新社區集聚建設，實行“戶有所居”。城鎮規劃紅線范圍內的281個村，由政府主導、多村集中聯建安置到55個集聚區，引導人口產業有序集聚，優化城市升級。充分尊重農民意愿，允許農民退出農村宅基地，將農民宅基地分配資格權置換成具有完全產權的高層公寓、標準廠房、倉儲物流、商業用房、商務樓宇等。目前，全市集聚建設高層公寓項目7個，占地面積984畝，總建筑面積227萬平方米，總套數11885套，配套產業用房項目7個，占地面積381.7畝，總建筑面積81.2萬平方米，可將14463個農民融入城市圈，納入城市生活。首批535戶1035套高層公寓已經順利分房到位，已入住300戶。

通過城鄉新社區集聚建設，一是農民獲得感明顯提高。新社區集聚讓利于民，在規劃選址上，把地理位置好、交通便利的地塊優先用于農民住房建設；在財政補助上，集聚建設項目實行設計代建補助以及拆除舊房獎勵、農戶過渡補助、物業費補助、各項規費減免等；在權益保障上，參加集聚建設的農戶可享受城鎮居民養老、醫療、教育等同等權利，并繼續享有原村級集體經濟組織除宅基地以外的其他權益等。同時，建設用地通過掛牌出讓取得，抵押、交易等權能價值顯化明顯；且房屋品質較高，其租金也高于普通農村住宅。群眾幸福感明顯提升，試點村農戶的集聚意愿達90%以上。二是區域發展后勁明顯增強。據測算，新社區集聚建設模式比傳統“四層半”改造模式節約土地約51%，比村莊現狀用地節約36%，結余的土地將統籌用于城鎮發展。三是農民居住環境明顯提升。新社區集聚項目實行統一規劃、統一建設、統一管理。委托知名公司進行設計，強化空間布局，合理配置商業服務、教育衛生等公共配套設施。引進品牌企業承擔代建，并通過公開招標方式引進優秀物業管理公司。農民居住環境有質的改善，城市品位形象有質的提升。

城鎮規劃紅線范圍外，推行集約用地的農村更新改造，落實“一戶一宅”。編制“1（鎮區、城市分區）+X（中心村）+Y（保留村）”的鎮村規劃體系，調整縣鄉兩級土地利用總體規劃，健全宅基地總量市級、鎮街、村級三級控制體系，實現宅基地無限擴張向總量控制和逐步減量轉變。鼓勵少占或不占耕地，鼓勵多渠道利用低丘緩坡、未利用地等，確需占用耕地的，村莊用地總規模人均不超過100平方米，宅基地人均不超過30平方米，節余的宅基地可以作為集體經營性建設用地直接入市。近郊村按照“零增地”模式實施改造，累計拆舊建新1201戶，建筑占地面積12.36萬平方米；遠郊村實施“異地奔小康”工程，引導農民下山脫貧，在建項目5個，總投資21億，可安置農民5210人，目前已安置2085戶。

市域一體化建設中，多渠道優先保障住房困難戶和D級危房戶住房需求，確保“住有所居”。農村土地制度改革試點實施以來，全市將解決住房困難戶和D級危房戶住房問題列為義烏市十大民生實事。出臺《關于解決城鎮規劃區范圍外農村住房特困戶等群體住房問題的實施意見》和《關于明確農村住房特困戶、D級危房戶參加集聚建設安置相關事項的通知》，明確住房困難戶和D級危房戶等可以通過選擇本村高層公寓房、中心村多層公寓房、集聚小區或“異地奔小康”小區高層公寓房、本村垂直房、貨幣等方式解決住房難題，累計已解決2644戶。

2.實現權益保障

通過確權、登記、發證和權益顯化的制度設計，完善宅基地用益物權，實現由單一居住功能向擁有諸多功能轉變。

全面實施不動產統一登記。2015年起，義烏市在全省第一個全面實施不動產統一登記；同年6月，頒發了全省第一本不動產權證書；7月，頒發了全省第一本房地一體的農村宅基地不動產權證。2016年11月24日又成功頒發全國首本記載有契稅完稅信息的不動產權證。截至2017年3月31日，義烏市已經累計發放不動產登記證書證明94562本，其中房地一體農村宅基地不動產權證1200余本。

有序處理農村住房歷史遺留問題。在改革推進中區分嚴重違法和輕微違法，嚴重違法的結合“三改一拆”行動予以拆除，2015年以來，農村拆違面積超350萬平方米，630個村已經通過“基本無違建村”驗收；輕微違法納入有償使用范圍，參照農村宅基地基準地價，按20年一次性收取有償使用費。選定12個試點村，按照不動產統一登記的要求開展權籍調查，現已測繪3000戶，占地面積32.46萬平方米，全市262戶已經處理到位辦理了不動產權證，宅基地的權益得到體現。目前，全市累計933戶農戶交納有償使用費2704.46萬元，位居試點地區最前列。第一個試點村北苑街道游覽亭村全村宅基地127宗，交納有償使用費439萬元，農戶交納率達100%。

全面開展宅基地抵押貸款。2015年12月28日，依法辦理了全國首宗農民住房財產權抵押登記，成功發放全國農村宅基地抵押貸款第一單30萬元。截至目前，全市24家金融機構均可開展業務辦理，累計辦理不動產宅基地抵押登記78宗，抵押金額達1.6億元，貸款金額1億元，位居試點地區最前列。

建立城鄉置換權益交易制度。出臺《義烏市城鄉新社區集聚建設置換權益交易辦法（試行）》和《義烏市貨幣化安置憑證管理辦法》，規定城鄉新社區集聚建設對象的置換權益可自行交易或在政府設立的城鄉新社區集聚建設置換權益交易平臺上公開交易。政府確定最低保護回購價，其中稠江街道“香溪印象”項目5700元/平方米，佛堂鎮“蟠龍花園”項目4300元/平方米，確保農民權益不受損。目前，置換權益已成交625宗，共計59804平方米。

同時，深化戶籍管理制度改革。2016年11月1日，全面完成“農業”與“非農業”二元制戶口性質轉換，統一登記為“居民戶口”，進一步完善居住證和積分入戶制度，調整放寬有合法穩定住所（含租賃）、穩定就業、引進人才、投資興業、特殊貢獻等流動人員戶口遷移政策，大力推動外來人口市民化。

（二）探索宅基地自愿有償退出，破解“空間在哪里”

在確保農民宅基地權益不受損和戶有所居的前提下，探索宅基地有償退出的不同方式，退出宅基地用于復墾的，形成“集地券”，通過“集地券”破解發展空間不足的難題。退出宅基地用于集體經濟組織內部再分配的，政府給予補貼，真正實現宅基地減量化。

1.退出宅基地復墾形成“集地券”

結合浙江實際，打造城鄉建設用地增減掛鉤升級版制度，實行“集地券”管理制度。將宅基地使用權人自愿退出的宅基地以及參加農村更新改造或城鄉新社區集聚建設退出的宅基地等建設用地進行復墾，驗收合格折算成建設用地指標，即“集地券”。“集地券”進行臺賬登記，建設項目需要時再掛鉤在市域范圍內統籌使用，從而達到零星的建設指標集中統籌利用。“集地券”可以進行交易，政府設立最低保護價40萬元/畝，初次交易獲得的收益在扣除村級集體經濟組織計提純收益的10%之外歸宅基地使用權人所有。“集地券”可進行銀行質押貸款，拓展金融功能。目前，義烏市建立了“集地券”后備資源儲備庫，第一批已頒發了“集地券”證書6本，新增耕地64畝，并已啟動政府回購程序。另外22個項目203畝正在抓緊施，第二批600畝項目也已全面啟動。

2.退出宅基地用于再分配

自愿退出農村宅基地的，可以根據土地級差有序參加城鄉新社區集聚建設，或進行純貨幣化安置補償，保證農民宅基地權益不受損。騰退的宅基地用于集體經濟組織內部宅基地再分配的，回購價格由農村集體經濟組織參照宅基地基準地價與宅基地使用權人協商確定，政府給予每平方米1000元的補助，累計退出3.3萬平方米。

3.開展城市有機更新

大力實施5.78平方公里老城區更新改造，啟動倉后、湖大塘、向陽上片3個區塊改造，其中倉后區塊僅用37天就完成1005戶拆遷戶的無障礙簽約，實現100%簽約，力爭三年內完成老城區改造提升。“城中村”改造已拆除涉及77個村（城區25個，城郊52個），5191戶，185萬平方米。

（三）探索宅基地有償使用和投融資體制改革，破解“錢從哪里來”

1.探索宅基地有償使用制度，解決經濟困難戶建房資金需求

推進農村宅基地供給側改革，更好發揮市場配置資源的決定性作用，實現宅基地從永久無償向分類有償轉變，提高節約集約利用水平，促進農村宅基地高效配置。一是允許宅基地有償調劑。允許宅基地分配權進行調劑，農民無償分配取得的宅基地在落地前，如權利人自愿放棄落地權退出宅基地的，在確保“戶有所居”的前提下，遵循自愿有償的原則，可由村集體經濟組織統一回購，再通過市場公開配置方式有償調劑給本村集體經濟組織成員。調劑后受讓人宅基地總面積不得超過本村更新改造政策規定的最高戶型面積。宅基地有償調劑集體經濟組織所得收益除主要用于支付宅基地回購款外，剩余部分可用于支付拍賣成本和村內基礎設施、公共事業、農田水利建設等。目前，義烏市江東街道青巖劉村順利完成宅基地有償調劑試點，涉及調出農戶118戶，調進農戶126戶。二是完善宅基地有償選位。宅基地有償選位是義烏市農村集體經濟組織自發探索的基層創新，并已試行多年，是解決宅基地分配權落地的重要途徑。2015年12月，出臺《義烏市舊村改造宅基地投標選位指導意見》，堅持農村集體經濟組織主導，遵循“公開、公平、公正、合法依規、誠實信用”的原則，鼓勵以公開競爭方式進行有償選位，實現宅基地的市場化配置。試點開展以來，江東街道平疇村等5個村共計收取選位費5.82億元，其中平疇村2.9億元。據初步統計，多年來義烏市農村集體經濟組織累計收取有償選位費約86億，選位費大部分用于更新改造區的基礎設施配套和經濟困難戶建房補助，有效解決了經濟困難家庭建房資金問題。

2.深化基礎設施投融資體制改革試點，解決城鎮化資金需求

做大做強投融資平臺，以全面推廣PPP模式為核心，加強重點領域基礎設施建設管理體制和運行機制改革創新，積極引導社會資金的多元化投入，有效解決城鎮化巨大的資金需求。一是全面推廣PPP模式。建成PPP滾動項目庫，首批入庫31個項目、總投資600多億，垃圾焚燒發電廠提升改造項目列入財政部示范項目，義烏大劇院等7個試點項目參加省財政廳組織的PPP項目推介會。二是拓寬市場化融資渠道。加強產業基金導向，2015年設立產業基金，首期規模達10億元。持續發力債券融資，以03省道綜合管廊、城市停車場作為募投項目的16.2億元專項債獲國家發改委批準，城投集團11億元城投債、市場集團10億元公司債券第一期、社投集團12億元項目收益債第一期等成功發行。三是積極向上爭取資金。把握國家政策導向，向上爭取各類資金支持，進一步引導政策性銀行加大對義烏城市基礎設施項目的信貸支持。其中，50億元“義烏市東北區塊整體城鎮化建設項目貸款”是全國農發行系統唯一的基準利率整體城鎮化項目。

二、打通通道，協同推進城鄉全面協調發展

在深化土地制度改革基礎上，協同推進各項改革，打通各項改革通道，增強耦合性，真正實現城鄉協調發展。

（一）構筑三位一體，使農業更強

義烏以深入開展國家級農村改革試驗區暨供銷合作社“三位一體”改革試點為抓手，構建農民合作經濟組織聯合會，打造為農服務綜合平臺，推進生產、供銷、信用“三位一體”合作服務，提升為農綜合服務水平，推進農業現代化。一是組建市鎮兩級農民合作經濟組織聯合會，實現全市農業合作“一張網”。整合農業、林業、水務、供銷等部門的為農服務職能、人員、編制和資金，成立農合聯執委會，統一行使農業公共服務職能，形成為農服務綜合效應。二是提升基層農合聯和供銷社服務功能，打造為農服務綜合平臺。全力打造現代農業綜合服務中心，提供農資供應、莊稼醫院、農民培訓、信息和技術咨詢、農產品檢測等社會化服務，為農業主體和農民提供一站式服務，目前已建成蘇溪、義亭、廿三里3個現代農業綜合服務中心。打造義烏市農創園等農產品電商平臺，農創園吸引了京東、豐收購、供銷E家等7家平臺和39家電商企業入駐，同時線下開設農產品網貨中心和農產品體驗店，把義烏打造為農產品展銷“大平臺”和中小網商“大倉庫”。三是推進生產、供銷、信用三大合作服務。積極引導農業企業和農民之間以土地、資金、技術等開展多方面合作，建成一批富有特色的農業合作基地，大陳獼猴桃產業園、清韻里農莊、佳多拉農場、熊之家樂園等一批合作基地投入運營。構建新型農村合作金融組織體系，組建資金互助會5家，目前累計發放互助借款貸款18061萬元。四是提升農業產業化發展水平。引進泰國正大集團和美國康地集團2家世界500強企業共同投資的中央廚房項目及配套項目，總投資近4億美元。成功引進投資50億元的森山健康小鎮項目，打造集特色農業休閑、智慧工廠、旅游文化、養生養老、服務平臺五大功能區于一體的新型現代化小鎮。

（二）建設美麗鄉村，使農村更美

深入實施美麗義烏行動，圍繞打造“中國眾創鄉村”定位，著力建設一批“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的美麗鄉村。一是深入推進農村環境綜合整治。結合實施“五水共治”“三改一拆”“四邊三化”“平原綠化”等行動，通過拆改結合、拆綠結合，農村環境明顯改善。農村生活污水管網與生活垃圾無害化處理實現行政村100%覆蓋，95%行政村實施生活垃圾分類工作。二是推進精品村、精品線路打造。全市共創建美麗鄉村440個，創建省市級新農村建設示范村183個，城西街道何斯路村當選為浙江省第一批最美鄉村，并與佛堂鎮橋西村一同被農業部列為國家部級美麗鄉村示范村，“赤岸·西海”“十里紅糖飄香”“九都風景區”“七彩花溪”等美麗鄉村精品線路初見成效。三是發展休閑農業和鄉村旅游。結合農村集體經營性建設用地入市改革，對異地奔小康農村統一包裝對外招商，發展鄉村旅游和民宿經濟。如里美山村環境優美，面積57.6畝，人口 460人 210戶，全村90%人口已參加異地奔小康，適宜開發民宿旅游等項目。另外，已成功培育義亭缸窯文化、城西何斯路薰衣草園、大陳馬畈農業奇幻樂園等特色鄉村旅游項目，馬畈農業奇幻樂園2015年5月營業至今實現門票及項目收入800余萬元，接納游客超過80萬人次。

（三）推進農民增收，使農民更富

一方面，通過改革增加農民財產性收入。在深化農村宅基地制度改革，完善宅基地用益物權、保障農民權益的基礎上，深入開展農村集體經營性建設用地入市改革，賦予農民更多的財產性權利，增加農民財產性收入，增強群眾獲得感。義烏農村集體經營性建設用地主要包括符合規劃的五類用地：依法取得的存量農村集體經營性建設用地、實施農村更新改造節余的建設用地、實施“異地奔小康”工程后騰退出的建設用地、城鄉新社區集聚建設中的產業用房用地、土地征收后的村留用地。目前，上溪鎮里美山村、后宅街道遺安村菜市場、福田街道宗宅村菜市場和城西街道何斯路村4個項目90畝具備入市條件，村兩委及村民代表入市意愿較強，已納入義烏市第一批農村集體經營性建設用地入市備選項目。

另一方面，通過創業就業增加農民勞動收入。義烏是一片創業熱土，義烏小商品市場為全國20多萬家中小微企業參與國際市場搭建了平臺，帶動了1000萬的產業工人就業，義烏市場本身及配套的工業、服務業等產業提供了100多萬個就業崗位；義烏市場來料加工業務已輻射至全省各個地區和全國32個省（市、區），28個周邊市縣在義烏設立來料加工辦事處；義烏位居中國十大淘寶村集群之首，在義烏演繹著從打工者到千萬富翁的傳奇故事。依托義烏市場優勢，完善創業帶動就業的現代農村就業服務體系，不斷拓展豐富就業創業渠道，為本土、周邊乃至全國的農村家庭增收致富提供了路子。2016年發放來料加工費用超80億元，帶動從業人員500萬以上。

（四）創新基層社會治理

一方面，深化擴權強鎮改革。不斷完善擴權強鎮、綜合行政執法和鎮街財政管理等體制機制，增強了鎮街對區域經濟社會發展的統籌協調、自主決策和公共服務能力。自2009年來，先后向各鎮街下放包括“宅基地分戶審批”權限在內的122項市級行政管理權限，加強基層政府自主管理。另一方面，推行智慧網格管理。全市共劃分為1084個“綜合網格”，將基層社會治理的17大類103項基礎性工作納入網格，形成以人員、企業、房屋三類基礎數據為主，其他19條業務線數據為輔的數據格局，解決服務群眾“最后一公里”問題。

三、幾點體會和存在問題

（一）改革體會

1.必須堅持結合實際，以人為本

只有始終堅持問題導向、需求導向和結果導向，廣泛聽取、關注廣大農民的訴求，以人為本才能使改革受歡迎、得實效。農民最關心的就是實現好、維護好、發展好土地權益。義烏以此為出發點和落腳點，根據中央改革要求，結合實際，明確改革的目標任務是圍繞全域城鎮化的目標，以建立城鄉統一的建設用地市場為方向，以夯實農村集體土地權能為基礎，著力破城鄉二元結構，支撐新型城鎮化和農業現代化。開展的新社區集聚建設、顯化農民宅基地權益等各項改革舉措，正是因為充分考慮讓利于民，實現國家、集體、農民利益的有機統一，讓農民群眾有改革獲得感，才使改革得以順利實施，取得顯著成效。

2.必須堅持大膽探索，引領創新

義烏認真吃透中央對農村土地制度的精神，在把牢“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損”四條底線的基礎上，以勇扛改革大旗的精神，大膽探索、創新制度、勇于實踐，推進改革突破見成效，并為全國提供可復制、可推廣的改革試點經驗。義烏提出20條修法建議，其中“采用高層集中安置等多種不同方式保障農村居民實現戶有所居” “農村宅基地實行有償使用”“為實施城市規劃進行成片開發建設的地塊可以依法征收”“安排一定數量的經營性建設用地或物業由被征地農民長期經營”等多項條款，被《中華人民共和國土地管理法（修正案草案）》采納。義烏市在全國率先提出的實行宅基地所有權、分配資格權和使用權三權分置的概念，并進行了積極探索。

3.必須堅持統籌推進，增強合力

推進土地制度、城鄉發展領域的改革，是一個龐大而系統的工程。義烏在改革推進中，堅持下大棋、放大招，注重統籌推進農村宅基地制度、農村集體經營性建設用地入市、土地征收制度三項試點，注重把農村土地制度改革與新型城鎮化試點、農村改革試驗區、投融資體質改革、擴權強鎮改革等統籌聯動推進，打通“任督二脈”，從而形成改革的合力，放大了改革的綜合效應。

（二）存在問題

隨著改革不斷向縱深推進，義烏也發現一些問題，主要表現在以下三方面。

1.宅基地使用權轉讓權能體現較難

經初步調查，義烏宅基地共21.98萬宗，轉讓9724宗，占全市宅基地總宗數的4.4%，其中集體經濟組織內部轉讓4096宗，跨集體經濟組織轉讓4491宗，城鎮居民購買1137宗。可見，宅基地使用權轉讓具有現實需求。義烏在制定宅基地改革轉讓政策時，充分考慮上述客觀情況，突破試點規定的轉讓范圍，允許已完成農村更新改造的村莊，實行宅基地所有權、資格權（分配權）和使用權相三權分離，允許農村宅基地使用權按規定程序在本市行政區域范圍內跨集體經濟組織轉讓。試點以來，義烏雖然制定了轉讓政策，設計了跨集體經濟組織轉讓相關表格，但依然非常審慎，多次召集轉讓方、受讓方和集體經濟組織進行協商座談，但目前轉讓手續尚未辦理。

2.縮小征地范圍后用地保障較難

改革試點以來，義烏新增建設用地用于基礎設施等公益類項目5370畝，用于重大產業項目等非公益類項目3570畝。從數據上看，非公益類項目用地比例占比40%，比例依然較大。縮小征地范圍后，如果產業類項目不得動用征地權，需與村集體經濟組織協商用地，極可能導致項目進展緩慢，在全面推進新型城鎮化和經濟下行壓力持續增大的背景下，對經濟社會發展影響極大。因此，現階段大規模縮小征地范圍，大規模依靠集體經營性建設用地入市保障經濟社會用地需求可能尚不成熟。

3.三項改革土地增值收益平衡較難

根據測算，宅基地有償退出、農村集體經營性建設用地入市和土地征收轉用三者農民的土地增值收益平衡有一定難度。義烏宅基地有償退出政府兜底回購價是40萬/畝，近三年國有經營性建設用地出讓均價200萬/畝左右，而征地區片綜合價、青苗補償費、地上附著物補償加上失地農民社保和留地安置收入總計約20萬元/畝左右，三者差異巨大。雖然義烏在設計入市增值收益調節金時扣除了“集地券”退出收益，但集體經營性建設用地入市收益仍然偏大，三者之間難以平衡。統籌開展三項改革，集體經濟組織和農戶勢必傾向于開展入市，獲取最大增值收益，影響其他兩項改革的統籌開展。而且由于經營性建設用地入市土地增值收益巨大，村與村之間利益平衡難度較大，容易形成社會不公，激化社會矛盾。