對當前違法用地整治的幾點思考

□寧波市國土資源局海曙分局 李 峰

對當前違法用地整治的幾點思考

□寧波市國土資源局海曙分局 李 峰

結合基層面臨的違法用地整治現狀，筆者認為十三五違法用地查處工作總的思路可以考慮為“堅決遏制增量，推進消化存量”，兩條腿走路。在堵疏結合的前提下，如何有效破解違法用地查處難、制止難、執行難是近年來困擾基層國土執法人的“心病”。現結合實際情況和筆者不太成熟的思考談幾點思路和想法，有些想法可能比較大膽，突破現有的法律法規限制。

一、遏制增量是重點

一直以來，違法用地“發現難、制止難、查處難、執行難”是一個普遍的問題，從實際情況看，隨著技術手段提高和制度建設的完善，四難中的“發現難”已不是主要難題，真正的難題是“制止、查處、執行”。未來的違法用地整治關鍵是做好及時制止，消滅在萌芽，減少由此帶來執行到位的社會成本，減少對抗性。筆者認為，可以通過幾種途徑探索遏制違法增量。

1.修改相應法律法規（法律層面）

做好頂層設計非常重要，《土地管理法》看似嚴厲，實際上操作性不強，某種程度上事實的大量違法用地處置不到位更嚴重侵蝕了《土地管理法》的嚴肅性（相關例子很多，具體不展開）。修法已是必要的，應該更多考慮現實操作性。比如修改不合時宜的條款（如農村村民個人建房只有拆除的條款）……

2.黨委政府主體責任（制度層面）

很多地方建立了《國土資源執法監察共同監管責任機制》，問題的關鍵在于落實，往往流于形式，真正效果不甚理想。個人覺得應該繼續督促落實好“共管機制”，有的地方存在“共管”變“都不管”的現象，因為現在體制下，往往共管機制會開不起來、聯絡不暢，各部門從自身利益出發推諉、拖延現象一定程度上存在。將地方黨委一并納入共管機制，黨委政府作為責任主體、部門協同配合，需要有聯絡機制推動日常工作，信息互享互通。建議上級政府在考核時，或者地方督察局在例行督察或專項督察時，將履行“共同監管責任”的落實情況作為督察內容，來推動該項制度能真正落實。

筆者認為，是否管得住違法用地，關鍵還是在基層黨委政府。據統計，違法用地中地方政府或主導的違法用地、村集體違法用地、企事業單位違法用地，宗數和面積比例還是占大頭。如何管控好違法用地，關鍵是“帽子”和“成本”。對于基層政府主要領導，應該將違法用地，特別是違法占用耕地（基本農田）列入其任期內考核內容，超過某個面積或比例，一票否決。對于企業違法用地要動用綜合手段，提高其違法用地“成本”，比如對違法用地的企業，建立黑名單，甚至參考法院公布“老賴名單”，將違法用地主體信息在報紙、電視、雙微等平臺上公布，信息共享，列入“社會征信系統”，影響涉及其個人辦信用卡、貸款，與黨代表、人大代表、政協委員等資格身份相關聯。

筆者認為，是否管得住違法用地，還要管控好村級違法用地。在基層實務中，如何遏制村集體組織違法沖動和強化村集體責任非常重要。村集體主導或默認的違法用地占了很大比重，但對村集體處理較輕，或難以落實。應該強化村民民主管理制度，落實村集體保護責任。同時，繼續推進“耕地保護激勵機制”，通過制度和轉移支付等多種方式，真正使得保護者、守法者得到好處。

3.因地制宜，推進綜合行政執法（技術層面）

推進綜合行政執法是目前有效手段之一，當然各地情況有所不同。浙江省政府2015年下發《關于深化行政執法體制改革全面推進綜合行政執法的意見》（浙政發〔2015〕4號），2015年12月，省編辦和省國土資源廳下發了《關于建立市縣國土資源部門與綜合行政執法部門協作配合機制的指導意見》（浙編辦發〔2015〕64號）。目前各地推進進度不一。筆者認為，十三五期間，基層層面推進綜合行政執法是一個方向，應該單獨成立“綜合行政執法局”（可在原城市管理局基礎上，將具有執法職能的規劃、建設、環保、工商、水利等部門，職責重新整合）。這里首先要對具有行政執法職權的部門對應的職責進行重新梳理，理清職責職能部門與綜合行政執法局的職責邊界。其次對涉及單位人編崗重新核定，在不增加的前提下，根據職能劃轉情況調配編制和人員。

從國土資源部門角度，現階段可以將非法占地、非法轉讓、破壞耕地、拒不履行土地復墾義務、未按規定進行表土剝離、臨時用地或設施農用地上違法行為、非法開采礦產資源、非法轉讓礦產資源等行政執法事項，逐步納入綜合行政執法局，從而解決國土資源部門手段單一，無法有效制止違法行為的問題。借助綜合執法局，能在發現新增違法后，依據其他部門法，采取行政強制措施有效消滅在萌芽狀態。

4.調整思路改變部分不合時宜的政策（政策層面）

以重點項目、政府主導項目違法用地為例。在基層查處違法用地時，往往遇到重點項目、政府主導項目難以調查取證造成制止難、查處難、執行難。針對重點項目，特別是省市以上的重點項目，由于現行審批制度存在審批周期長，一般從前期準備到正式批準需要1-2年甚至更長時間，但項目資金和工期卻很緊的問題，造成了重點項目未批先用、邊報邊用等現象特別突出。筆者認為，上級部門可以換個角度看問題，這些重點項目（特別是省市以上的重點項目）最終都會在2-3年內批下來，也就是說，批準只是個時間問題。既然如此就應該考慮，在頂層制度設計層面參考前幾年出臺的“關于先行用地的政策”，將這個政策放寬到省市重點項目以上，明確只要這些重點項目立項、選址、用地預審后，即可視為合法用地，不再列入違法用地范圍，只是相關審批部門要內部跟蹤，如果到時出現嚴重的少批多占等問題，再嚴格依法依規查處到位。

二、消化存量是難點

逐步消化存量違法用地與控制新增違法、解決遺留問題密切相關，這里涉及的情況更加復雜。消化存量違法用地最大的問題其實是執行難的體現。據了解，大部分存量違法用地在處罰程序上都已到位，已依法作出行政處罰，只是行政處罰的內容沒有得到執行、申請法院強制執行無法落實、對責任人處理到位更難以實現。在符合各種條件的前提下，對可以補辦手續的違法用地，按程序補辦用地手續，違法者要付出合理的成本（不能低于正常取得用地的成本）。從消化存量違法用地角度，談幾點想法。

1.通過裁執分離逐步解決處罰決定中“責令限期拆除違法建筑、恢復原狀”等內容（這是基層遇到的最難落實的部分）

在基層實踐中，遇到的問題是國土資源部門走完程序，申請法院強制執行，法院不受理或受而不執。去年以來省高院就非訴行政案件的執行出臺了“裁執分離”制度，在程序上解決了這個問題，使得國土資源部門至少能在程序上走完，但是實際執行情況還是不容樂觀，大部分情況下處于“裁而不執”。因為這個燙手山芋無論是法院，國土資源部門、鄉鎮政府、綜合執法部門等，均不愿意真正執行。

2014年浙江省為例省高院出臺《關于推進和規范全省非訴行政執行案件“裁執分離”工作的紀要（試行）》（浙高法〔2014〕18號），從實際效果看，相當于增加了一道程序，延長了走程序的時間，實際問題難解決，比如法院可以與政府協商，可以裁定由基層政府、綜合執法部門或國土部門等組織實施……如果裁定給國土部門執行，那是換湯不換藥，國土部門根本沒有力量執行；如果裁定給基層政府執行，沒有對基層的考核、約束，絕大多數情況下同樣不會執行；基層綜合執法部門在尚未建立的情況下，原有的城管隊伍也難以有效執行。仔細看看裁執分離實行的地方，效果不理想，裁定后真正執行的極少，很多時候僅僅是為了裁定而裁定，程序都停留在紙面。裁定無法執行，導致違法事實繼續長期存在，導致違法者繼續無成本或低成本，導致相關的信訪難以平息。

筆者認為，裁定能否得到執行或一定程度上得到執行很重要。對“拆除、恢復原狀”的執行全部拆除、恢復原狀，從現實性看不可能，會造成社會資源的巨大浪費，可能還會引起不穩定因素。相比之下，分類處置更穩妥，選擇一小部分性質惡劣、上級批示、群眾重點舉報、房屋存在安全隱患、落后或淘汰產業等違法用地拆除復耕到位。對于更大部分需要“拆除、恢復原狀”的違法用地，在實際操作上，可以考慮由地方政府或村集體代管，違法主體繼續使用的，按照市場價評估（類似地塊正規出讓金額度），測算出每年需要繳納的“地租和房租”（可根據市場變化定期評估，更新參考數據……此處不展開）。這有兩點好處。一是提高違法主體的違法成本（否則不用繳納、又無法拆除，違法者成本極低，甚至變成免費使用），避免了全部拆除帶來的社會資源浪費，也可能讓一部分無法承受年費的違法主體主動退出。這時可以考慮拆除恢復原狀，或者臨時作為公共設施、公益設施用途。如果擬作為永久使用的，待規劃調整后補辦手續，或者“總量平衡”拆除復耕等質等量的合法的低效建設用地或農村宅基地、工礦地等。二是如果違法主體繼續使用或其他主體使用，必須繳納對應的“地租和房租”，收取的費用，歸入地方政府主導的“耕地保護激勵基金或其他農業基金”，用增加的違法成本來補償耕地保護或反哺農業農村建設。這種方式不浪費社會資源、能得到農村農民的歡迎，能一定程度上化解矛盾。

2.實事求是推進“沒收地上建筑物”處置工作

處罰決定落實的另一個難題是對地上符合規劃，“沒收地上建筑物”后續處置穩妥。首先，對于沒收違法用地上的地上建筑物處置沒有上級規范性文件依據，缺乏可操作性。基層大部分情況下難以執行到位，移交地方國資委，往往不予接收或者僅僅是出具書面受理，沒有實際對“沒收”后的建筑物妥當處置。

筆者認為，實踐中，同樣可以考慮參照上一點想法。符合雙規和其他要求的，能補辦則補辦，解決遺留問題。不符合補辦要求的，因為沒收后的地上建筑物屬國有資產管轄，國資委可以委托基層政府代管，以評估“地租和房租”，需由使用者繳納，同樣收益納入“耕地保護激勵基金或其他農業基金”。當然最好的方式是上面能出臺具有可操作性的依據。

3.用整體考慮，處置存量違法用地

以規劃期內建設用地總量為天花板，由地方政府根據規劃期末的建設用地總量，根據每年建設用地規模，倒算分解違法用地的需要拆除復耕量，再倒逼考核。規劃期末沒有完成的，存量違法用地量在新一輪規劃期內扣減。

4.將存量違法用地處置與閑置土地處置、批而未供（供而未用）消化，城鎮低效建設用地再開發、農村土地綜合整治等相結合，通盤考慮處置，能補辦的補辦，能復耕的復耕

違法用地的消化量可以與閑置土地、批而未供、供而未用消化任務相掛鉤；確需保留的違法用地，可以相應對等面積的閑置土地、批而未供、供而未用尚未建設地塊復耕，實現總量平衡。

筆者以為，鑒于法律法規本身滯后性的缺陷，現在正是改革深入的關鍵時刻，各條線都在創新突破或者試點先行，從國家頂層設計層面，可以考慮在基層選擇個別縣市區，開展違法用地綜合治理試點區，“封閉運行”，用實際效果來檢驗。如果所有的改革和探索都必須在現行框架內，那就不會有當年的改革開放了。

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