編制省級國土規劃若干重要問題的思考

□浙江省土地勘測規劃院 關 濤

編制省級國土規劃若干重要問題的思考

□浙江省土地勘測規劃院 關 濤

2017年2月，國務院印發了《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》（以下簡稱《綱要》）。這是我國首個國土空間開發與保護的戰略性、綜合性、基礎性規劃，對涉及國土空間開發、保護、整治的各類活動具有指導和管控作用。為貫徹落實好《綱要》，目前各省正全面推進省級規劃的編制工作。省級國土規劃的編制是落實《綱要》的重要節點和關鍵一環。因此，正確把握《綱要》主旨，在省級層面貫徹落實好，筆者認為應重點抓住以下幾個問題。

一、清醒認識《綱要》的規劃定位

此次印發的《綱要》，明確界定了《綱要》是國土空間開發與保護的頂層設計和總體部署。因此，作為省級國土規劃亦如此，省級國土規劃是省級國土空間開發與保護的頂層設計和總體部署。正像《綱要》編寫組所講的，我國改革開放近40年來，以相對緊缺的資源稟賦支撐國家近30多年的高速增長，一些地方出現國土開發失衡、資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題。加上既往的主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等規劃都是從功能定位、土地利用、城鄉建設等不同側重出發，對國土空間進行的布局安排，存在交叉沖突、相互掣肘的現象。當前我國正處于全面建成小康社會的決勝階段，國際國內發展環境與條件發生深刻變化，國土開發利用面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的風險。因此，在高度重視生態文明建設的當今，提出優化國土空間開發格局、促進資源節約集約利用、加強自然生態體系建設和環境保護的《綱要》，就是繪制國家美麗國土的空間藍圖。從省級層面看，各省因發展的方式和階段等因素不同，表現出來的實際情況和存在的問題也有差異，所需解決的面臨問題也有各自側重，但繪制省級層面的國土空間藍圖，省級國土空間開發與保護的頂層設計和總體部署是省級國土規劃的核心定位，要不忘初心。

二、正確把握《綱要》的主旨要義

此次發布的《綱要》，從指導思想上、總體目標上、戰略路徑上體現了中央治國理政新理念新思路新戰略的要求，這個要求突出了一個我們國家在國土發展上的總布局，核心是經過三個五年計劃時間，形成一個國土藍圖的總格局。具體而言：一是要切實貫徹“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局要求，落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，為建設美麗中國和實現中華民族偉大復興的中國夢提供重要支撐和基礎保障；二是要建設“安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可持續發展”美麗國土目標；三是要牢牢把維護國家糧食安全、生態安全、環境安全等放在優先位置。這是《綱要》確定的主旨要義，是省級層面編制國土規劃的規定動作，必須全面貫徹落實到位。同時，因各省承擔的國家發展戰略定位有所不同，其自身的發展程度、區位特點、資源稟賦也各異，因此，省級國土規劃還要把自身特色體現出來，應有自選動作，突出優勢和特色。

三、準確界定《綱要》的編制內容

此次發布的《綱要》，開宗明義突出強調了《綱要》是戰略性、綜合性、基礎性規劃。這樣的表述，一是決定了《綱要》是意在體現規劃戰略站位，是一個高屋建瓴的規劃，突出戰略性，而不是強調戰術性的一個規劃；二是決定了《綱要》是體現國土空間綜合發展的國家意志，不是孤立的行業性規劃或區域性規劃，是國家發展的規劃；三是決定了《綱要》是目前各類空間規劃的上位規劃，是各類空間規劃的總規劃，確立了其規劃的基礎地位。因此，在省級國土規劃編制中，要牢牢把握好規劃的戰略性、綜合性和基礎性，不應意在替代業已形成的各相關區域性規劃、行業規劃，要重在突出省級國土空間規劃的統領作用，切實服務于國土空間發展的國家意志。

四、重點部署《綱要》的規劃格局

此次發布的《綱要》，作為國家級空間規劃，確立了國土集聚開發、分類保護與綜合整治“三位一體”的總格局。具體可以理解為，國土集聚開發是國土規劃的“根”。我們一切規劃的方向是為了科學發展，這是規劃的根基。突出體現在重點開發區域與優化區域，依托軸與帶，構建網絡型架構，引導生產要素向重要廊道和重點區域有序流動，高效集聚。國土分類保護是國土規劃的“本”，一切規劃的結局是為了人與自然的和諧，這是規劃的本質。突出圍繞環境質量、人居生態、自然生態、水資源和耕地資源五個方面資源環境保護主題，區分保護、維護、修復三個不同保護級別，形成覆蓋全域“五類三級”的國土保護格局。國土綜合整治是國土規劃的“策”。一切規劃的實施是需要科學的落實，這是規劃的對策。突出堅持“山水林田路是一個生命共同體”的理念，從提升利用效率、修復生態功能、改善環境質量、更新城鄉風貌、維護自然景觀等多角度，推進城市化地區、農村地區、重點生態功能區和礦產資源集中開發區及海岸帶和海島地區為重點，推進形成“四區一帶”的國土綜合整治格局。“三位一體”是國土規劃的“略”，一切規劃的編制是為了達成一個總格局，這是規劃的戰略。突出以區域聯動、陸海統籌為重點，以強化“三線”管控為保障的國土開發保護體系，實現一次集成性創新。通過“根、本、策、略”確立的規劃格局，決定了三個五年計劃后的國土空間總結局。省級國土規劃，要因地制宜，因位施策，既要做好國家意志的省級承接，又要發揮出謀篇布局本省的規劃總統領作用。

站在國家發展的歷史重要節點上，《綱要》的發布恰逢其時，高屋建瓴，意義重大。切實編制好省級國土規劃是國家賦予我們行業的歷史使命，重擔在肩，要勇于擔當，有能力擔當，更善于擔當，要不辱使命，全力編制好省級國土規劃。

國土規劃

所謂國土規劃是從土地、水、礦產、氣候、海洋、旅游、勞動力等資源的合理開發利用角度，確定經濟布局，協調經濟發展與人口、資源、環境之間的關系，明確資源綜合開發的方向、目標、重點和步驟，提出國土開發、利用、整治的戰略重大措施和基本構想。

其主要任務是，根據地區的發展條件，從其歷史、現狀和發展趨勢出發，明確規劃地區社會經濟發展的主要問題，確定社會經濟發展方向和目標，對地區國土資源的開發利用、整治和保護作出總體部署，對資源產業化的重大項目和國土建設活動進行統籌安排，并提出規劃的實施政策和措施。