也談縮小征地范圍

□杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

也談縮小征地范圍

□杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

完善征地制度、縮小征地范圍是土地制度改革的重要課題，改革目標的提出已有時日，然而到目前為止減少征地面臨許多問題，困難重重。

一、縮小征地范圍所面臨的困難

縮小征地范圍所面臨的法律障礙主要是現行的土地管理法。

“公共利益”如何審核法律未作具體規定。城市的發展、基礎設施的建設、有效投資的擴大，都涉及土地資源，需要用地。《土地管理法》第二條規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但是法律只提出了“公共利益”這樣一個抽象的概念，卻沒有對“公共利益”作具體的界定，也沒有出臺一系列配套的關于公共利益的審核程序，國務院、省政府在征地審批中也不對征收的目的、征收后的土地用途進行審核。現實中，無論是否屬于公共利益都可以啟動征收，征地范圍非常寬泛。

何為公共利益？一般認為凡涉及社會中非特定的絕大多數人的利益，應當屬于公共利益的范疇，如學校、醫院、養老院、高速公路等。然而，相同的建設項目因為不同建設主體、不同階段，情況就變得復雜，如私立學校、民辦醫院以盈利為目的但兼具公益性。此外，有些屬于直接公共利益,有些是間接公共利益，界定起來就不那么容易。

法律規定要用地先征地。在我國用地來源單一，主要依靠征地。因為《土地管理法》第43條規定，除了四種例外情況可以使用集體土地外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地。這四種情況分別是興辦鄉鎮企業、村民建設住宅，建設鄉（鎮）村公共設施和公益事業，但是這些用地主體只能是村民或村集體組織。而國有土地來源有兩種，一是原來即是國有土地，二是國家征收的原屬于農民集體所有的土地。由于現實中沒有那么多的既有國有土地可供，大量的城市建設用地就主要依靠征地了。

集體土地進入建設用地市場受法律限制。由于經濟發展對建設用地的需求不減，要減少征地，將征地限于為公共利益目的，非公共利益的用地就要另辟蹊徑了，如集體土地入市。但是集體土地進入建設用地市場受到土地管理法的限制，土管法第63條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。

二、縮小征地范圍的政策沿革與實踐探索

因為“縮小征地范圍”的改革是一項系統工程，牽一發而動全身，到目前為止真正落到具體政策措施的寥寥無幾。

2008年黨的十七屆三中全會決定中提出要改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。也就是允許圈外非公益性項目用地采取協商用地方式。

2010年國土資源部在全國選取了天津、沈陽、武漢、長沙、重慶和成都6城市，啟動縮小征地范圍改革試點工作,試點項目確定為圈外非公益性用地。試點中，有的地方嘗試推出了非公益性用地建議目錄，試點項目涉及的土地流轉收益大部分歸當地集體和農民所有。而涉及農用地轉為建設用地的，則仍然嚴格按程序報批并辦理農轉用手續。在當前用地指標普遍不足的情況下，地方政府不是很愿意將指標用于圈外的試點項目。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》指出，“縮小征地范圍，規范征地程序”“建立城鄉統一的建設用地市場”，以及“改革完善農村宅基地制度”。然而由于受到土地管理法的限制，允許流轉入市的仍然只是在符合規劃和用途管制前提下的農村集體經營性建設用地。集體建設用地雖然數量龐大，但主要是農民宅基地，經營性用地其實非常有限，僅靠這么少量的土地入市，對于縮小征地范圍意義不大。

三、建議破除法律障礙

修改土地管理法律法規。縮小征地范圍是一個順應時代發展的改革方向，征地制度改革涉及到利益的調整與分配，必須依法進行。決策者不應當僅僅滿足于提出改革目標，關鍵還是要將目標上升到法律層面，以法律的形式確定下來。

出臺公共利益審核細則。公共利益的界定在全世界都是一個難題。多數學者認為，我國現階段的公共利益界定需要綜合運用“目錄列舉”和“程序認定”兩種方法來明確。國家應當對此進行研究，制定《土地征收目錄》，該目錄是開放的、動態的，根據社會、經濟發展進行增減完善。建立公共利益認定程序，在土地征收審批中增加用途和目的審核的環節。

加快集體建設用地市場建設。縮小征地范圍的目的是讓農民作為土地的擁有者獲得更多的土地受益，從某種角度說，縮小征地范圍的試點，實際上是擴大范圍后的集體土地流轉試點。縮小征地范圍，需要同步建設集體建設用地市場，以下這些是必須面對和要解決的基礎問題，如項目用地確定在圈外還是包括圈內，經營性建設用地是指現狀還是指被規劃用于經營性用途，項目所在集體土地如何流轉，如何保留集體所有的性質，兩種性質土地如何實現同權等。