關于農村宅基地確權工作中若干問題的探討
——以湖州市南潯區為例

□浙江省測繪大隊 李 婷 趙 祥

關于農村宅基地確權工作中若干問題的探討
——以湖州市南潯區為例

□浙江省測繪大隊 李 婷 趙 祥

農村宅基地使用權登記發證涉及農村千家萬戶，關系廣大農村居民的切身利益。中共十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”，同時深入貫徹實施《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》和國土資源部《土地登記辦法》《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》，依法保護宅基地使用權人的合法權益，加強宅基地管理，建立產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格規范的農村土地使用制度。現以湖州市南潯區農村宅基地確權登記發證為例，探討確權工作中出現的問題。

一、妥善處理宅基地管理的歷史遺留問題

要以尊重歷史的態度，在堅持“一戶一宅、拆舊建新、法定面積”的前提下，妥善處理宅基地管理中存在的歷史遺留問題，切實維護農民的合法權益。針對湖州市南潯區農村宅基地確權登記發證，政策方面對宅基地超占面積的，在辦理登記時給予以下時間段情況處理。

1982年2月13日《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村居民建房占用的宅基地，至今未擴建、改建、翻建的，且四至界址清楚、權屬無爭議的，可以按照現有實際使用面積確定宅基地使用權。這部分建房至今最少也有30多年，甚至更長時間，其中未擴建、改建、翻建的較少，即使存在的房屋也以倒塌、破損的占多數。

1982年2月13日《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實施前，農民建房未經批準或超過批準面積占用的宅基地，若已按《中共中央國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》（中發〔1986〕7號）及當地政府有關規定處理的，可按實際使用面積確定宅基地使用權；若至今未處理的，可由本農村集體經濟組織出具證明，參照當時的處理政策進行處理后，按實際使用面積確定宅基地使用權。這部分建房數量是最多的，幾乎每家每戶所謂的老房子都是這個時間段建造的，而且至今大部分保存完好，可以正常的生活起居。1983年中央決定撤銷人民公社后原生產隊的生產用房分配或者買賣給農戶的，有的繼續當作生產用房，有的已經翻建成住房。

1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實施起至1999年1月1日新的《土地管理法》實施起止，農村居民建房占用的宅基地，按照實際批準面積進行登記。面積超過規定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按政府規定的面積標準重新確定使用權，其超出部分退還集體。其中1991-1992年間，政府對農村宅基地進行過一次確權發證，幾乎涉及到每家每戶，但由于當時有些村包括村民的不重視，有些老土地證至今沒有發到村民手中，或者還擱置在國土資源所、村委會，部分已經遺失。

1999年1月1日新的《土地管理法》實施起至今，農村居民建房占用的宅基地，一律要求“一戶一宅”，如一戶多宅的，除合法宅基地法定繼承外，由農戶自行確認一宅，按照“一戶一宅”的處置辦法予以確權登記發證，但其余宅基地上的建筑物、構筑物等原則上應予以拆除。這部分宅基地建房占比重也較大，但是幾乎沒有正規的建房審批手續，或者只是口頭協議，難以合法確權。

基于以上政策意見及確權登記工作的陸續開展，建議確權登記可劃分為兩個時間段。

1991-1992年前農村居民建房占用的宅基地。這部分已領取集體土地使用權證的宅基地，其住宅房屋至今尚未遷建、擴建、翻建的，或者已領取的集體土地使用權證遺失，但能有效證明其住宅房屋至今尚未遷建、擴建、翻建的，可以按原登記宗地、面積，換證或補發土地證書。擴建、翻建這部分宅基地進行量化備注，應經本農村集體經濟組織同意上報政府職能部門，對超出標準面積部分處理后，補辦用地審批手續。

1992年后農村居民建房占用的宅基地。這部分農民建房未經批準或超過批準面積占用宅基地，但建房者符合建房條件、所占宅基地符合土地利用總體規劃和村鎮規劃，且縣（市、區）政府決定可以確定宅基地的，應經本農村集體經濟組織同意并公示無異議，對當地規定面積標準內的未批部分進行處理（處罰）后，按違法占用前的地類補辦用地審批手續，按批準面積確定宅基地使用權。

二、農村宅基地使用現狀

本世紀以來，中央大力推進新農村建設，農業生產得到了快速發展，物質生活基礎有了很大的改善；農民生活水平有了很大的提高；社會主義新農村展現在人們眼前的是人居環境的明顯改善、農民安居樂業的景象。湖州市南潯區地處蘇南、浙北黃金要地，是浙江接軌上海的前沿，特有的地理位置賦予其更大的發展空間，而其農村宅基地的使用情況也顯現出了新時代的特征。

1.肆意拆建擴建，改變宅基地用途

近年來，隨著當地經濟快速發展和惠農政策的扶持，農民收入有了很大的提高，部分富裕起來的農民，首先考慮到的是置辦家業，隨之而來的隨意擴建宅基地、建新居不拆舊、違法私建、宅基地使用面積超過政府規定標準等違法現象比較突出。用地需求矛盾較突出、經濟活躍的城鄉結合部，在經濟利益的驅動下，土地使用者私自改變宅基地用途，將宅基地變成如作坊、加工廠等，導致宅基地確權登記難以把握。

2.農村宅基地違法流轉，空置住宅存在較多

受利益驅動，出現了集體和村民利用宅基地進行“以地生財”的隱形交易，形成了隱形的宅基地市場。隱形宅基地交易也加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，交易糾紛不斷，甚至導致矛盾激化，影響農村社會的穩定。隨著城鎮化進程的加快，一些先富裕起來的村民紛紛進城購房，成為城市居民，他們留在農村的宅基地則受現行的法律法規限制，不能進行合法公開轉讓，而這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權收回處置，導致農村出現了大量空閑的宅基地，增加了土地管理的難度，導致權屬關系難以確定。

3.缺乏必要的監督機制

農村宅基地雖有嚴格的審批程序，但在實際操作中往往容易出現把關不嚴、一些村干部自主決定，導致宅基地使用權帶有很大的利益因素和人情色彩，以致于宅基地分配不公。由于缺乏必要的監督機制，村干部的違法行為難以受到制裁，進一步助長了其違法行為，加上地方政府長時間沒有及時更新宅基地審查發證工作，導致歷史遺留問題較多，無從考證權源證明。

4.農村宅基地規劃滯后、利用率低下

規劃滯后導致農村住宅建設用地規模不好控制，缺乏村鎮建設規劃。控制力度不夠，不能合理地確定農村居民點數量、布局和用地規模。在無償無限期使用政策下，不能很好地約束農民提高宅基地的使用效率，造成宅基地利用效率低下，閑置、超標現象嚴重，選址多數在農戶自留地、承包地或交通較為便利的道路邊，從而出現了大量路邊小店、獨家院，既浪費土地，基礎設施又難以配套。

這些現狀體現了農村宅基地的種種問題，建議在保障廣大農民利益的前提下，制定相關的措施政策，促進農村宅基地集約利用和健康發展。

一是建議加強針對農村宅基地使用的立法制度建設。只有農村集體組織成員才有權利申請宅基地，并且只能因為生活需要。一戶只能申請一處宅基地，一律要求“一戶一宅”，如一戶多宅的，除宅基地法定繼承外，由農戶自行確認一宅，多余宅基地原則上村集體予以收回。

二是建議建立農村宅基地期限使用制度。在無償無限期使用政策下，加上每家每戶的子女相比以往較少，一個村民通過合法繼承、受贈等方式可以獲得幾處宅基地房產，這樣一直延續下去不利于節約土地，而規定使用期限后可以對期滿不再需要的宅基地予以收回，能重新開發利用，避免閑置浪費。

三是建議完善農村規劃和審批制度。合理編制切合實際的村莊建設規劃，堅持集約合理的用地原則，充分利用村內各種閑置地，優化農村土地的利用率。建立長期有效的農村宅基地審查發證制度，及時更新各鄉鎮用地情況，由各級政府分年度一次性批準農轉用地并備案。

三、結論

加快并全面落實農村宅基地登記確權發證工作，是中央從夯實農村發展基礎、促進城鄉統籌發展和農村社會和諧穩定的高度作出的重要決策。這項工作涉及到廣大農民的切身利益，對農村的經濟社會發展影響深遠。現階段我國農村宅基地政策具有鮮明的中國特色，在農村宅基地確權工作中，應具體問題具體分析，逐宗深入調查宅基地使用的歷史變革，維護農民的合法權益，同時建議有關部門制定相應的政策措施，加強農村宅基地使用制度的完善，促進農村宅基地節約利用和健康發展。