征地訴訟中的三大法律爭議

□ 謝 偉 謝 釗

法制建設

征地訴訟中的三大法律爭議

□ 謝 偉 謝 釗

2015年5月1日修改的《行政訴訟法》施行后，原來在國土資源和政府法制系統體內循環的征地爭議正式進入司法審查領域，于是征地訴訟受案及審查范圍、管轄、訴期三大法律爭議逐漸浮上水面，本文對此作一探討。

一、受案、審查范圍與應訴機制之爭——從征地審批的三大特性觀察

社會上通稱的征地審批，根據《土地管理法》及其實施條例、《建設用地審查報批管理辦法》等規定，在土地管理實踐中稱為“建設用地批文”（或“批復”，下同）。該審批具有綜合審批、層級審批、批次審批的特性，對行政訴訟的受案與審查范圍、應訴機制等產生了重大影響。

特性一：綜合審批及對征地訴訟的受案、審查范圍的影響

我國的征地審批一直立足于保障城市建設的用地需求。因此，雖然現行土地法律制度設置了土地利用總體規劃審批、建設用地預審、農轉用、補充耕地、供地等多項行政審批，但在用地實踐中進行綜合審批（即將農轉用、征收、補充耕地〈屬否獨立審批尚有爭議〉、供地等視情合并審批）。近年來，國土資源部及浙江省又創設了城鄉建設用地增減掛鉤、農村土地整治、低丘緩坡、城鎮低效用地再開發等新型建設用地綜合審批種類。征地審批的這一特性給行政訴訟受案及審查范圍帶來了諸多困擾，筆者試作一解析。

建設用地批文是否《行政訴訟法》第十二條規定的“征收決定”？筆者認為，在當前法律及政策并未規定“土地征收決定”的情況下，建設用地批文中的征收內容應視為征收決定，屬于行政訴訟受案范圍。

建設用地批文是否整個屬于行政訴訟受案范圍？筆者認為，建設用地批文中征收內容之外的農轉用、補充耕地、指標核撥等審批事項，其內部性、綜合性較強，很大程度上屬于事實行為，且并未改變土地權屬，不影響公民、法人或其他組織的合法權益，不當納入行政訴訟受案和審查范圍（供地早已納入行政訴訟范圍，只是對利害關系人審查很嚴）。而且，該類事項是否可訴牽一發而動全身——從國土資源內部管理看，直接影響到土地利用總體規劃審批、土地開發整理立項與復核驗收等的可訴性；從外部看，會波及建設項目立項、環境影響評價等相近審批的可訴性。

行政訴訟對征收外的建設用地審批事項當否審查，該如何審查？如上所述，既然征收決定屬于行政訴訟受案范圍，因此只要理清征收土地的必要條件及報批材料，即可確定征地訴訟的舉證和審查范圍。筆者認為，征收土地的條件是所征地塊權屬、地類、面積清楚、補償安置、社會保障、征地準備及報批程序合法等，與之相關的報批材料包括建設用地呈報說明書及一書幾方案、建設用地匯總表、規劃局部圖、勘測定界圖、征地告知、確認、聽證材料（或村民代表會議、征地協議等）、社會保障落實情況表等。除此之外的材料，不屬于征地必備材料和訴訟審查（舉證）范圍，僅在法院為厘清案件爭議事實時可依職權調取。

特性二：批次審批及對審查對象的影響

為解決單個項目報批導致的報批次數多、材料雷同、效率低下等問題，《土地管理法實施條例》規定對因城市建設使用土地進行分批次審批，即將同一行政區域（一般是縣、市域內）多個地塊納為一個批次報批，審批機關針對該批次用地作出一個建設用地批文。該種審批方式的特點是有合有分——合在農轉用、補充耕地、建設用地審查報告等材料上，分在勘測定界、規劃審查、征地程序（告知、確認、聽證或者村民代表會議、征地協議等）等事項上。因此，同一批文所涉地塊間很可能并無牽連（尤其是不同村、鎮的地塊），那當批文進入復議、訴訟程序后，該僅對當事人所涉地塊（含承包地、宅基地、流轉或租賃土地等）還是要對該批次所有地塊進行審查？

筆者認為：批次審批的地塊間并無必然關聯，行政訴訟應以當事人所涉地塊（一個或多個，涉及一個或多個村）為審查對象（也即舉證范圍），并結合建設用地審批的整體性和當事人的合理訴求進行裁判。此后，其他人再對同一地塊起訴的按重復訴訟駁回（前一裁判以利害關系駁回起訴的除外）；針對該批文其他地塊起訴時應當受理，但應與既有復議或司法機關的同案裁判相統一。

特性三：層級審批及對應訴機制的影響

土地管理法及其實施條例設置了縣、市、省、國四級政府及國土資源部門對建設用地的層級審批（查）權，也就是說，建設用地批文實質上是由上述行政機關共同作出的。實踐中，國土資源部及省國土資源部門進一步明確了各級政府、國土資源部門的審查職責及要求（包含材料等），可簡單歸納為“權力不變，責任下放”。這種層級審批對征地應訴機制帶來兩個影響——各級審批（查）機關該否為共同被告、若因下級審查機關失誤導致批文錯誤，敗訴責任該由誰承擔？

筆者認為：層級審批除法律規定外，也源于現行建設用地審批制度因審批權過高造成的審批成本過高，審批效率低下等問題，以至審批機關無法或不愿一力承擔審批責任，故通過行政手段將審批責任及具體事務部分轉移給下級行政機關承擔，這種做法一定程度違反了“權責一致”的法律原則。在司法審查中，考慮到行政訴訟效率、成本等因素，直接將審批機關列為被告較為便捷，必要時可追加直接相關行政機關為第三人；在實體審查時，只須依法審查建設用地審批并進行裁判，無須考量審批責任的內部移轉、切分與承擔（即不論其錯誤因何機關審查不嚴所致），若因該責任移轉導致審批錯誤，其敗訴主體仍然是審批機關。

層級審批的典型爭議——報國務院批準的建設用地增設省級政府審核同意實施方案時的可訴性問題。

該問題起源于國土資源部為提高報國務院批準的建設用地的審批效率，2006年起多次發文將建設用地具體審查責任下放至省級政府——增設各省在接獲部批復后審核同意農轉用和征收實施方案環節（審查建設用地報批的具體材料）。最終，國土資源部的審查內容簡化為建設用地規模、規劃用途及補償安置標準等，報批材料也僅保存省審查報告及請示、農轉用與征收匯總表、規劃修改文本。這種增設審批環節的做法衍生了兩大問題：一是當國務院不再審批具體地塊時，該批復是否具有建設用地審批效力？二是各省依國土資源部文件承擔的審核權系法定授權，還是委托性質？該行為涉及具體地塊的征收與農轉用，是否屬于行政訴訟范圍？

筆者認為：對第一個問題，由于國務院行為的不可復、不可訴性，該問題雖有爭議但無法在司法審查中得出明確結論。其次，報國務院審批的建設用地，其農轉用和征收審批權均在國務院，省政府依照國土資源部規定在批復后審核同意農轉用和征收實施方案屬于協助審查行為（效力應歸屬于國土部批復），并非征收實施行為，并不具有獨立的效力，自然也不具備可復、可訴性。

二、管轄權之爭

征地訴訟極易產生管轄權之爭，其原因極為復雜，為便于理解，筆者虛擬一個案例切入主題。

金華市張某、李某的土地被省政府以浙土字A〔2010〕XX號批文征收了，兩人若不服尋求救濟，在管轄方面可能遇到下述問題：

A.兩人應先向省政府就該批文申請行政復議，還是可以直接起訴？若張某申請復議，李某直接起訴，該如何處理？（復議前置）

B.兩人若起訴，應向被征收土地所在的金華市人民法院起訴還是向征收審批機關省政府所在地杭州市人民法院起訴？（參照適用不動產管轄）

C.張某、李某向省政府申請行政復議后，被省政府維持該批文。此后，張某向國務院申請裁決，李某向人民法院起訴，此時哪個機關具有管轄權？（先申請原則）

D.兩人的行政復議申請被省政府以超期駁回。此后，張某能否就駁回的復議決定向人民法院起訴，而李某可否就浙土字A〔2010〕XX號批文向人民法院起訴？（重復訴訟之規制）

（一）復議前置——解決復議機關與人民法院之間的管轄權爭議

法源：根據《行政復議法》第三十條，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地等自然資源的所有權或使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。該規定是啟動行政復議的條件——當事人須認為行政行為侵犯其土地權利；行政復議、訴訟中也對“侵犯”形成了相對客觀的把握標準——即不簡單以當事人在訴狀或庭審中的單方陳述來判定，而應結合行政行為與當事人的利害關系。此外，征收土地決定是對現有土地權屬和利用狀況的改變，自然影響當事人的合法權益，完全符合該條復議前置的要件。

優勢：復議前置充分發揮了行政復議的功能，實現了復議機關與人民法院的無縫對接，防范了裁判沖突。浙江省2000年左右開始受理征地復議案件，復議機關在十余年的審理實踐中積累了大量化解征地矛盾的經驗和成熟的審查標準。因此，實行復議前置，可以在行政復議中化解大多數征地糾紛（起碼半數以上）：一則發揮行政復議主動性強（全面審查、專業性強、調查力量強）、程序簡便（不受庭審及證據規則束縛）、及時便民（化解爭議手段多）等特點，查清是否超過復議期限、案涉批文是否包含原告土地（上述內容因建設用地審批的報批材料，而且集體土地分包、使用、收回、流轉等多由村委會掌握，相關文書及圖件資料不齊全，若簡單通過行政訴訟的證據規則審查不切實際）等問題，形成相對合理、統一的征地受案條件；二則通過行政復議的調查、調解、聽證、全案審查等方式，從根源上解決案涉爭議，做到事結事了；三則解決因部分當事人申請行政復議，部分當事人直接就征地批文起訴引發的裁判沖突。

（二）參照適用不動產所在地管轄原則——解決人民法院之間的管轄爭議

對建設用地批文經行政復議，進入行政訴訟程序的，到底該由復議機關所在地人民法院還是被征收土地所在地人民法院管轄問題，亦多有爭議。筆者認為，對復議維持、撤銷、變更、確認違法的，因已就建設用地批文（復）實體內容進行了審查，涉及對不動產權利的處置，參照適用不動產管轄原則，由被征收土地所在地中級人民法院管轄為宜；對復議決定駁回申請或不予受理的，因屬否受案范圍、有無利害關系、超否復議期限等受案條件的審查，多屬行政復議程序性審查內容，可以由復議機關所在地人民法院管轄。但從最終趨勢看，統一由被征收土地所在地中級人民法院管轄為宜。

（三）先申請原則——解決國務院最終裁決與行政訴訟效力的方式

行政復議機關就建設用地批文作出維持決定后，依照《行政復議法》第十四條規定，當事人可以選擇國務院最終裁決或者行政訴訟。由于建設用地批文涉及當事人眾多，因此行政復議后很可能出現有些當事人向人民法院起訴，有些當事人向國務院申請最終裁決，如此造成的矛盾該如何化解？筆者認為，由于兩種救濟途徑的互斥性，當事人先向哪個機關提出救濟申請（以郵寄為準，建設用地審批機關應協助提供具體情況），哪個機關就具有管轄權（若同時寄出的，以先收到的機關為管轄機關），其他機關應當終結審理（此程序中的當事人可參加有管轄權的機關的審理程序中）。

（四）重復訴訟之規制——復議被駁回后能否直接就建設用地批文起訴？

當一個針對建設用地批文的行政復議申請因無利害關系、超期等原因被駁回或不予受理后（以下統稱“駁回決定”），申請人可否選擇復議決定或建設用地批文起訴，或者同時起訴？筆者認為，當事人只能選擇該駁回決定提起行政訴訟。

首先，根據《行政復議法》第十六條，復議或訴訟為選擇關系。當事人申請行政復議后，其后只能就復議決定提起行政訴訟；若允許其可就建設用地批文直接起訴，意味著當事人同時步入復議和訴訟兩個程序，本質上已違背該條的選擇性規定。

其次，若允許當事人同時就駁回決定及建設用地批文起訴，意味著復議程序的辛勞及決定效力完全被漠視；而且極易造成不服駁回決定的案件在杭州中院審理，不服原批文的案件參照不動產管轄原則在其他地市中院審理引發的裁判結果不一致。

筆者認為：對各類管轄爭議，可按下述程序處理：當事人對建設用地批文不服，須依復議前置規定先行申請行政復議。復議機關作出駁回決定的，當事人只能就駁回決定起訴，若法院最終裁判支持該駁回決定，則救濟終結；若法院最終裁判撤銷該駁回決定的，由復議機關重新復議。復議機關維持建設用地批文的，當事人可選擇向國務院申請最終裁決，或提起行政訴訟（向不動產所在地人民法院），依先申請原則（輔以先收到原則）確定由國務院或人民法院管轄。

當事人未按上述程序尋求救濟的，人民法院可在釋明后不予立案或駁回起訴。

三、訴期之爭

（一）“知道”之辯

行政訴訟的訴期以利害關系人“知道”或應當知道之日起算，但由于“知道”是個主觀色彩極強的詞匯，一個人對一件事可能明明知道卻說不知道，或者以前說知道但訴訟時說不知道，現今的信息公開更成為當事人證明自已知道的絕佳武器。因此對知道應該有個客觀規制，這就得靠“應當知道”。對于“應當知道”的把握標準，《國務院法制辦關于認定被征地農民“知道”征收土地決定有關問題的意見》（國辦發〔2014〕40號）規定十分明確，行政訴訟中可以參照（故下文中統稱為訴期），本文不再贅述。

（二）最長訴期

起算點：訴期的起算點是“當事人知道或應當知道時”，根據國辦發〔2014〕40號文件，其中最晚的起算點在補償登記、征地或房屋拆遷協議、領取（提存）征地或房屋拆遷補償款、協調征地補償標準爭議申請或行政復議、訴訟、信訪、信息公開中提到征地決定主要內容中的最晚的一個。

未告知復議（訴）權時的訴期：需要指出的是，當征收土地決定作出（實踐中為征收土地公告發布）后，沒有告知被征地農民申請行政復議的權利、行政復議機關或者申請期限，訴期自上段“當事人知道或應當知道時”起算，最長不超過兩年。

最長訴期：參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2015〕5號）第二十八條，不動產糾紛是指因不動產的權利確認、分割、相鄰關系等引起的物權糾紛，其中并不包括案涉因征收土地決定引發的行政糾紛（雖然在管轄上參照適用該規定）。而且，土地征收決定具有行政強制性和前置性（為土地使用的前置程序），以及征收后的不可回復性，若僵硬適用20年的訴期，非但不符合國家建設用地審批的定位與宗旨，還可能危及征地制度的權威、確定性以及用地者的信賴利益，也無法達至訴權設計的初衷，引發社會公共利益與公平正義的兩相矛盾。因此，最長訴期應當適用一般行政行為的訴期，即該行為作出日的5年。